Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Финансовый менеджмент в секторе государственного управления. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 23 / 183 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

14 Что характеризует показатель располагаемого дохода в СГУ?

15 Какую информацию для идентификации общественного сектора в СНС дают расходы СГУ на оказание индивидуальных и коллективных услуг?

16 Какова структура расходов СГУ на оказание индивидуальных и кол-

лективных услуг?

З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы

1 Дополните таблицы 1-4 данными из последнего статистического ежегодника и сделайте выводы, характеризующие динамику СГУ.

2 Используя материал последнего статистического ежегодника, проанализируйте вклад различных видов экономической деятельности в показатели выпуска и валовой добавленной стоимости СГУ.

Глава 2 Агентские отношения между субъектами сектора государственного управления

§ 1 Субъекты сектора государственного управления

Сектор государственного управления следует структурировать в двух плоскостях: по горизонтали и по вертикали. Горизонтальный сегмент СГУ формируется на основе взаимодействия публично-правовых образований, субъектами которых являются органы государственной власти и местного самоуправления. Вертикальный сегмент СГУ характеризует взаимодействие между органами, выполняющими функции и полномочия учредителя, и государственными (муниципальными) учреждениями.

Число субъектов горизонтального сегмента СГУ зависит от того, является государство федеративным или унитарным. В федеративном государстве институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности и осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов,

функционируют на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Помимо этого в федеративном и в унитарном государствах имеется уровень местного самоуправления. В функции его органов, также как и органов государственной власти, входит принятие ответственности за обеспечение населения муниципального образования товарами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления и перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий.

Органы государственной власти и местного самоуправления действуют от имени публично-правовых образований. Отношения между публично-правовыми образованиями разных уровней складываются по поводу разграничения полномочий и их финансового обеспечения. Закрепление источников доходов за каждым уровнем публично-правовых образований дополняется финансовой помощью в виде межбюджетных трансфертов (далее − МБТ).

Представителями неоинституционализма государство рассматривается как сетевая, неиерархическая по подчиненности организация, в которой публичноправовые образования обладают самостоятельностью в решении возложенных на них полномочий. Характеристикой этого нового измерения государства является способность к поиску и налаживанию контактов, к поддержанию многоуровневого взаимодействия и извлечению из этого выгод, необходимых для развития территории.

В вертикальном сегменте СГУ субъектами отношений являются орган, выполняющий функции и полномочия учредителя − министерство, и государственные (муниципальные) учреждения. Здесь отношения субъектов СГУ строятся на основе подчиненности. Отношения подчинения шире явления подведомственности. Отношения подведомственности являются производными от отношений собственности, от распределения правомочий собственника, что определяет степень подчинения, которое рассматривается как условие организации финансовой деятельности в СГУ по производству общественных благ (рисунок 1).

Муниципальное

образование

Федерация

Субъект

федерации

Орган,

учредителя

учреждение

Расходы

МБТ

Расходы

БЮДЖЕТ

Орган,

учредителя

Орган,

учредителя

Расходы

учреждение

Расходы

выполняющий

функции и

полномочия

Государственное (муниципальное)

выполняющий

функции и

полномочия

Государственное (муниципальное)

выполняющий

функции и

полномочия

Государственное (муниципальное)

Рисунок 1 – Субъекты и уровни сектора государственного управления фе-

деративного государства и взаимосвязь между ними

Государственные (муниципальные) учреждения относятся к некоммерческим организациям, т.е. не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Им присущи все признаки юридического лица: имеют в оперативном управлении обособленное имущество и отвечают по своим обязательствам этим имуществом, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеют самостоятельный баланс и (или) смету. Режим оперативного

управления имуществом предполагает, что учреждение владеет и пользуется закрепленным за ним государственным (муниципальным) имуществом, но ограничено в распоряжении им.

Государственные (муниципальные) учреждения в Российской Федерации разделены на три типа: казенные, бюджетные и автономные.

По российскому гражданскому законодательству бюджетные и автономные учреждения обладают так называемой специальной (целевой) правоспособностью, т.е. только теми правами, которые вытекают из положений устава учреждения. Используя право утверждения устава, учредители бюджетного или автономного учреждения могут ограничивать его правоспособность, определив в уставе цели деятельности (т.е. основную деятельность) и перечень видов связанной с ней (вспомогательной) деятельности, которыми будет заниматься учреждение. При этом перечень видов деятельности, связанной с основной деятельностью, должен быть исчерпывающим.

Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетные и автономные учреждения имеют более широкие права по распоряжению имуществом, находящегося у них на праве оперативного управления, по сравнению с казенными учреждениями. Другие наиболее существенные особенности казенных учреждений по сравнению с бюджетными и автономными учреждениями состоят в следующем:

– субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения в отличие от гражданско-правовой ответственности по обязательствам бюджетных и автономных учреждений;

– ведение приносящей доходы деятельности казенное учреждение может осуществлять в соответствии со своими учредительными документами, но доходы зачисляются в соответствующий бюджет, тогда как бюджетное и автономное учреждения самостоятельно распоряжаются доходами от приносящей доходы деятельности и приобретенным за счет таких доходов имуществом;

– право учреждения хозяйственных обществ или участия в них делегировано лишь бюджетным и автономным учреждениям.

Взаимодействие между публично-правовыми образованиями разных уровней первично в структурном и во временном аспектах. Оно формирует территориально-распределенный контур государственного управления, которое начинается с разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями и завершается распределением источников доходов между ними.

Отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, выполняющими функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, и самими учреждениями продолжают и завершают процесс перемещения бюджетных средств, но уже в виде расходов бюджетов. Бюджетные средства доводятся до физического лица в случае предоставления трансфертов населению или преобразуются в общественные блага при организации их производства.

Дальнейшее углубление типологии отношений в СГУ может быть произведено на основе принципа декомпозиции целей субъектов принятия управленческих решений. В государственном управлении выделяют три уровня принятия решений: политический, распорядительский и исполнительский. Определение субъектного состава каждого из уровней увязано с объектом − общество в целом и его отдельные социальные группы, подведомственные учреждения, потребитель услуг.

На политическом уровне избранные и установленные цели являются объективированными ценностями лидеров государства. Цели ставятся здесь в основном качественные. Практические результаты этого этапа воплощаются, как

правило, в стратегии, концепции, послании и др., - в документах, задающих вектор будущего развития.

Прагматичность постановки целей достигается не только тем, что они обоснованы в реальной системе экономических отношений, но, главным образом, тем, что достижимы. В этом единстве цели и средств первичность не столь существенна. Цель может быть переопределена, если для ее достижения может быть создан адекватный механизм. И, наоборот, накопление результатов институционально организованной практики определяет возможность постановки новой цели или корректировки прежней.

На распорядительном уровне главный действующий субъект –исполнительные органы. Основное содержание их деятельности состоит в установлении правил оказания тех общественных услуг, получение которых гражданами за счет бюджетных средств установлено законодательными органами власти, и в реализации функций, ради которых органы исполнительной власти были созданы. В Российской Федерации с 2004 года система органов исполнительной власти на федеральном уровне представлена министерствами, агентствами и службами, выполняющими соответственно правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные функции. Законность, рациональность и результативность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений на этом уровне.

На исполнительском уровне, по мнению Г.Л. Купряшина и А.И. Соловьева, решается двоякая управленческая задача, которая состоит «в сохранении

(развитии) организационной структуры государственного управления и поддер-

жании контактов с гражданами как потребителями оказываемых государ-

ством услуг…» [13, с. 101]. Содержательная характеристика исполнительского

уровня управления состоит в организации процесса производства общественных благ и индивидуальных услуг. С функциональной точки зрения, организация этого процесса объединяет органы государственной власти (местного самоуправления) и государственные (муниципальные) учреждения. В СНС результаты деятельности этих субъектов отражаются в показателях СГУ.

Органы государственной власти и подведомственные им учреждения при производстве общественных благ и услуг должны вести производственную (технологическую, операционную) деятельность, организуя ее и используя для этого бюджетные средства. Эта деятельность выходит за рамки административной работы органов государственной власти, образуя тот стык между публичным и частным секторами экономики, граница между которыми может меняться в зависимости от исторических и институциональных условий их развития.

§ 2 Типы иерархии в отношениях между субъектами сектора гос-

ударственного управления

Иерархия (с др.-греч. – священный, правление) – порядок подчинённости низших звеньев высшим, организация их в структуру типа «дерево»; принцип управления в централизованных структурах. Иерархическая организация — структура с вертикальной формой управления элементами, входящими в неё. Фактически это – пирамида, каждым уровнем которой управляет более высокий уровень.

Самой большой по размеру иерархической организацией является государство. Многоуровневость организационной структуры государства соотносится с широкой трактовкой понятия «организация», предложенной неоинституционалистами. О. Уильямсон определил организацию как «контрактное отношение между экономическими единицами, устанавливающее рамки кооперации и/или конкуренции» [32, с. 378]. Выполнение полномочий, находящихся в совместном ведении, а также делегированных полномочий требуют тесной координации деятельности органов власти разных уровней.

Координация деятельности между публично-правовыми образованиями осуществляется в условиях юридической независимости участвующих сторон, каждая из которых сохраняет самостоятельность в принятии основных управленческих решений. Связям координации в большей мере соответствует понятие «отношения между равноправными субъектами», предполагающее отсутствие

соподчинения. По своему статусу каждый уровень публично-правовых образований обладает самостоятельностью в пределах закрепленных за ним полномочий, призван самостоятельно решать соответствующие полномочиям задачи и участвовать в разрешении общих для государства проблем.

Координация деятельности публично-правовых образований может выступать в двух формах: принуждения («власть-как-навязывание») и добровольного делегирования права координирующей инстанции принимать решения («властькак-убеждение»).

Для взаимодействия публично-правовых образований наиболее адекватна координация в форме «власть-как-убеждение». Такой тип координации складывается, по мнению К. Менара, между партнерами, сохраняющими автономность в принятии решений и права собственности на активы, остающимися конкурентами в одних сферах деятельности, тогда как в других – координирующими действия с помощью формальных соглашений [9, с. 205-206]. Это относится прежде всего к координации между коммерческими организациями, но и между публично-правовыми образованиями – тоже.

Масштаб и инструменты координационных действий между публичноправовыми образованиями зависят от следующих факторов:

 от объема совместных полномочий, финансовое обеспечение которых покрывается за счет субсидий;

 от объема делегированных полномочий, финансируемых за счет субвен- ций;

 от количества совместно реализуемых программ и проектов, числа намеченных для выполнения мероприятий и объема их финансирования.

Инициатива координации, исходящая от публично-правовых образований более высокого уровня, касается делегированных полномочий или предметов совместного ведения и основывается на нормах права, которые явились результатом предварительных договоренностей.

Принцип «власть-как-убеждение» широко реализуется в публичной сфере, поскольку объединение усилий органов власти разных уровней на основе софинансирования является единственным способом решения масштабных задач в жилищной сфере, в социальном развитии села, в социально-экономическом развитии отдельных регионов и др. Политические преимущества при этом достаются всем участникам координационного взаимодействия.

Другой тип взаимодействия демонстрирует координация публично-правовых образований одного уровня: инициативный (т.е. не в силу закона) характер объединения усилий и ресурсов для решения общих задач. Но практическая его реализация сдерживается тем, что сфера ответственности органов власти, как правило, ограничивается предоставлением услуг жителям отдельного территориального образования.

Вертикальный сегмент взаимодействия субъектов СГУ характеризуется двумя типами отношений:

 управленческими отношениями, осуществляемыми в рамках бюрократического аппарата через распределение функций между министерством, агентством, службой;

 экономическими отношениями, связанными с распределением прав собственности между учредителем и учреждением.

В определенной степени эти отношения пересекаются, поскольку бюрократические модели управления имеют выход на внешнюю по отношению государственному аппарату среду. Наиболее распространенными формами взаимодействия с ней являются следующие:

а) непосредственное оказание услуг населению, преследующее цели определения льготных категорий граждан и назначения им денежных выплат;

б) оказание услуг через созданные для этих целей некоммерческие орга- низации, которым государство передает в рамках заключаемого контракта право на выполнение обязательств, принятых самим публично-правовым образованием.

Организационные формы оказания общественных услуг характеризуются

Признаки

Жесткая иерархия

Мягкая иерархия

Правомочия учреждения в отношении имущества

оперативное управление

Право распоряжения имуществом

собственник

учреждение по согласо-

ванию с собственником

и самостоятельно в от-

ношении отдельных ви-

дов имущества

Право пользования имуществом

в целях производства

финансируемых учреди-

телем общественных

благ

в целях производства

финансируемых учреди-

телем, а также оплачива-

емых потребителем об-

щественных услуг

Конкурентность в потреблении

очень низкая

низкая

Исключаемость из потребления

отсутствует

значительная

Бюджетные обязательства учредителя

финансирование дея-

тельности учреждения

финансирование услуг

Метод финансирования

сметный

контракт (соглашение)

на оказание услуг

Форма бюджетных ассигнований

лимиты бюджетных

обязательств

субсидия

Распоряжение бюджетными ассигнованиями

отсутствует

самостоятельное распо-

ряжение

Надзорный орган

уполномочен

учредителем

наблюдательный совет

Ответственность по обязательствам учреждения

субсидиарная

гражданско-правовая

как жесткая иерархия и мягкая иерархия. Основные различия между ними состоят в распределении правомочий и ответственности между учредителем и учреждением (таблица 5).

Таблица 5 – Формы финансово-экономических взаимоотношений между учредителем и учреждением

<<< < Предыдущая 1 23 / 183 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]