Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник-1
.pdf
41
ГЛАВА 4. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
4.1. Понятие, предмет и метод бюджетного права. Источники бюджетного права.
4.2. Бюджетная система: принципы построения.
4.3. Бюджетная классификация. Общая характеристика закона о феде-
ральном бюджете.
4.4. Межбюджетные трансферты. Межбюджетные отношения.
4.5. Внебюджетные фонды: понятие и виды.
4.6. Бюджетный процесс: принципы и стадии. Организация исполнения
бюджета. Развитие казначейской системы. Отчет об исполнении бюджета.
4.7. Бюджетный контроль. Внешняя проверка отчета об исполнении
бюджета.
4.8. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
4.1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД БЮДЖЕТНОГО ПРАВА.
ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
Разновидностью финансовых правоотношений выступают бюджетные пра-
воотношения, которые связаны с конкретной разновидностью публичных денеж-
ных фондов — бюджетами, входящими в состав бюджетной системы — звена
финансовой системы государства.
Бюджетное право — основная крупнейшая подотрасль финансового
права, представляющая собой совокупность финансово-правовых норм, регули-
рующих общественные отношения, возникающие при аккумулировании, распределении и последующем использовании централизованных денежных фондов
государства.
Разнородные нормы бюджетного права объединяются тем, что регулируют
особую сферу общественных отношений, составляющих предмет бюджетно-
го права. В предмет бюджетного права входят отношения, связанные с:
1) бюджетным устройством и бюджетной системой;
2) бюджетным процессом;
3) распределением доходов и расходов между бюджетами;
4) вопросами в сфере бюджетного контроля, бюджетных нарушений и при-
менения бюджетных мер принуждения.
Бюджетное право использует императивный метод, как и все финансовое
право в целом, хотя выделить некоторые группы отношений, вступление в ко-
торые не является обязательным, тоже можно.
42
В системе права метод является объединяющим началом, который компо-
нует правовую ткань в отрасль права. Ученые, исследующие отношения в области
экологического права, обращают внимание на использование двух основных методов правового регулирования: императивного и диспозитивного. Учитывая, что
бюджетное право является подотраслью финансового права, оно использует в ка-
честве основного императивный метод. Одновременно с основным методом применяется и диспозитивный метод, при котором основанием возникновения прав
и обязанностей сторон является договор. Например, согласно ст. 93.2 БК РФ,
бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъек-
ту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании
договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ,
на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены
соответствующими законами (решениями) о бюджете.
Источниками бюджетного права являются различные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетно-правовые отношения. В целом, круг источников бюджетного права закреплен в ст. 2.3 БК РФ: Конституция РФ, бюджетное
законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюд-
жетную сферу (сферу бюджетной деятельности), международные договоры, до-
говоры между органами государственной власти по вопросам бюджетной сферы. В последнее время отдельные авторы относят к источникам бюджетного
права решения Конституционного Суда РФ25.
4.2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА: ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
Совокупность действующих на территории РФ бюджетов образуют бюджетную систему нашей страны. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную
систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном
устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов
и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов бюджетной систе-
мы РФ, закрепленного в ст. 31 БК РФ, законодательство подчеркивает единство
бюджетной системы, которое проявляется во взаимодействии бюджетов всех
уровней по линии доходов, осуществляемом путем распределения и перераспределения между бюджетами регулирующих доходных источников. Единство
бюджетной системы закреплено в ст. 29 БК РФ.
25
Подробнее см.: Голубев А.В. Решение Конституционного Суда Российской Федерации как источник
бюджетного права // Финансовое право. 2016. № 5. С. 32–37.
43
Сущность бюджетной системы отражена в закрепленных в законодатель-
стве принципах. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:
– единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ);
– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (ст. 30 БК РФ);
– самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ);
– равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований
(ст. 31.1 БК РФ);
– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (ст. 32 БК РФ);
– сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ);
– эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ);
– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ);
– прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ);
– достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ);
– адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ);
– подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ);
– единства кассы (ст. 38.2 БК РФ).
4.3. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ
Бюджетная классификация используется для составления и исполнения
бюджетов бюджетной системы РФ и представляет собой группировку доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной систе-
мы РФ (п. 1 ст. 18 БК РФ). Состав бюджетной классификации закреплен в ст. 19
БК РФ и включает:
– классификацию доходов бюджетов;
– классификацию расходов бюджетов;
– классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
– классификацию операций публично-правовых образований (классифика-
ция операций сектора государственного управления).
В состав бюджетной классификации РФ входит классификация операций
сектора государственного управления (далее — Классификация). Порядок применения данной Классификации устанавливается Министерством финансов РФ
(п. 4 ст. 23.1 БК РФ).
Реализуя соответствующие полномочия, Минфин России определяет
принципы назначения, структуру кодов бюджетной классификации РФ, а также
44
присвоение кодов составным частям бюджетной классиф икации РФ (см.,
например: приказ Минфина России от 29 ноября 2017 г. № 209н «Об утвержде-
нии Порядка применения классификации операций сектора государственного
управления»).
Федеральный закон о федеральном бюджете является основой для созда-
ния надлежащих финансовых условий для реализации норм, закрепленных в иных
федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансо-
вые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо
средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Одновременно следует учитывать, что федеральные законы о годовом бюджете
являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими осо-
бой правовой природой. Сложность идентификации этих правовых актов объ-
ясняется их композиционной неоднородностью: они включают несколько групп
правовых положений, различающихся по своей правовой природе.
Первую группу составляют положения закона, которыми утверждаются основные показатели бюджета: общий объем бюджета по доходам и расходам,
предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных
поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или
иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п.
Вторую группу положений закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют статьи, устанавлива-
ющие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение,
однако действующие лишь в пределах ограниченного срока — одного бюджетного года либо установленного планового периода.
Третью группу составляют статьи, содержащие типичные, «полноценные»
правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.
Структура федерального бюджета, впрочем, как и структура бюджета каждого уровня бюджетной системы РФ, состоит из доходов и расходов. Понятия
доходов и расходов бюджета закреплены в ст. 6 БК РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные пра-
воотношения в пределах своей компетенции. Основным актом, регулирующим ре-
гиональные бюджетные отношения, являются законы о бюджете, закрепляющие
общий объем доходов и расходов, разграничивающие налоги и доходы, поступа-
ющие на образование бюджетов. Так, например, в Законе Московской области от
4 декабря 2020 г. № 251/2020-ОЗ «О бюджете Московской области на 2021 год
и на плановый период 2022 и 2023 годов» определяются основные характеристи-
45
ки бюджета на соответствующий год, нормативы отчислений в бюджеты городских
округов, источники финансирования дефицита бюджета, объемы и распределе-
ние бюджетных дотаций и т.д.
4.4. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ.
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Взаимодействие бюджетов между собой осуществляется через межбюд-
жетные отношения, т.е. взаимоотношения между публично-правовыми образо-
ваниями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации
и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Субъектами межбюджетных правоотношений являются публично-правовые образования, а объектом —
регулирование бюджетных отношений, организация и осуществление бюджетного процесса.
Как справедливо констатировал Д.В. Малов «Межбюджетные отношения
позволяют провести распределение и закрепление расходов бюджетов по опре-
деленным уровням бюджетной системы Российской Федерации, разграничить
на постоянной основе и распределить по временным нормативам доходы по
уровням бюджетной системы Российской Федерации, гарантировать равенство
бюджетных прав публично-правовых образований, осуществить выравнивание
уровней минимальной бюджетной обеспеченности публично-правовых образо-
ваний, разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней»
26
.
Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — средства одного
бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы. Межбюджетным трансфертам посвящена гл. 16 БК РФ. Особен-
ность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов доходов
бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов
они являются доходами, а для других — расходами, поскольку они осуществ-
ляются за счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти де-
нежные средства были предоставлены.
Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюд-
жетов субъектов РФ перечислены в ст. 136 БК РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюд-
жетной системы РФ предоставляются в форме:
26
Малов Д.В. Понятие и содержание межбюджетных правоотношений // Финансовое право. 2011.
№ 10. С. 35–40.
46
– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
– субсидий бюджетам субъектов РФ;
– субвенций бюджетам субъектов РФ;
– иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
4.5. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
Изучая целевые фонды федерального бюджета, следует учитывать следующее. Статья 17 «Целевой бюджетный фонд» БК РФ утратила силу с 1 января 2008 г. в связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г.
№ 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюд-
жетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных
актов Российской Федерации». Все целевые бюджетные фонды были ликвидиро-
ваны, однако в теории финансового права они имеют место. На сегодняшний
день бюджетные фонды — образуемые в соответствии с законодательством РФ
и обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и ис-
пользуемые органами государственной власти и предназначенные для финанси-
рования приоритетных направлений экономики государства. Многообразие форм
бюджетных фондов позволяет разделить их на собственно целевые бюджетные
фонды, фонды, образованные в составе расходов бюджетов; резервные фонды.
Внебюджетные фонды представляют собой самостоятельное звено финан-
совой системы, представляющее обособленные, вне бюджетной системы фи-
нансовые средства, управляемые органами государственной власти и предна-
значенные для финансирования социальных конституционных прав граждан.
В системе государственных и муниципальных денежных фондов разли-
чают государственные и муниципальные внебюджетные фонды, создаваемые,
соответственно, на основании законов РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и подзаконных норматив-
ных правовых актов представительных и исполнительных органов местного
самоуправления. Бюджетный кодекс РФ расширил рамки понятия бюджетной
системы, включив в нее, помимо бюджетов в собственном смысле слова, вне-
бюджетные государственные фонды (ст. 6 БК РФ). Главное направление расходования денежных средств государственных внебюджетных фондов — социальная сфера.
47
Деятельность каждого внебюджетного фонда направлена на разрешение
определенного круга проблем. Так, Пенсионный фонд РФ создан в целях управ-
ления финансовыми ресурсами пенсионного обеспечения. Деятельность Фонда со-
циального страхования РФ направлена на обеспечение финансирования гаранти-
руемых государством социальных пособий. Фонд обязательного медицинского
страхования отвечает за обеспечение финансирования целевых программ в рам-
ках реализации Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
Все поименованные в БК РФ внебюджетные фонды имеют прямое отношение к системе обязательного социального страхования — государственной системе социальной защиты населения, спецификой которой является осуществ-
ляемое в соответствии с законодательством страхование работающих граждан
от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том
числе по независящим от них обстоятельствам.
Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую деятельность на ос-
нове бюджета, утверждаемого для каждого фонда. Денежные средства государ-
ственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого рас-
ходования на мероприятия, определенные законодательством Федерации или ее
субъекта. Материальное содержание расходов внебюджетных фондов определя-
ется их бюджетом. Использование внебюджетных денежных средств на цели, не
указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюджетного право-
нарушения и влечет за собой применение мер государственного принуждения.
Согласно ст. 82 БК РФ использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании указов и распоряжений
Президента РФ, при этом при проведении выборов, референдумов, освещении деятельности Президента РФ использовать бюджетные ассигнования резервного
фонда Президента РФ не допускается. Резервный фонд Президента РФ представ-
ляет собой совокупность бюджетных средств, предназначенных для финанси-
рования непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов в случа-
ях и в порядке, которые предусмотрены указами Президента РФ.
Кроме того, ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций): резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных ад-
министраций. Там же установлены правовые основы образования и использования резервных фондов Правительства РФ, а правовой режим резервного фонда субъекта РФ регулирует ст. 81.1 БК РФ.
48
4.6. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС: ПРИНЦИПЫ И СТАДИИ.
ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА. РАЗВИТИЕ
КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ. ОТЧЕТ ОБ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА
Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законода-
тельством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рас-
смотрению проектов бюджетов публично-правовых образований, утверждению
и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюд-
жетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению
бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Задачами и целями бюджетного процесса
являются: организация формирования, распределения и использования бюдже-
та — централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований
для реализации функций государства на различных территориальных уровнях;
эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за «движением» бюджетных средств от момента их формирования до момента использо-
вания; исключение нецелевого использования средств и др.
Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Под принципами бюджетного процесса
понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению
деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных
отношений процессуального характера и направленной на своевременное и ка-
чественное осуществление стадий бюджетного процесса.
Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объеди-
нить в три группы:
1) общеправовые принципы бюджетного процесса;
2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойствен-
ных бюджетной системе государства в целом;
3) принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфи-
ческой сферы формирования и развития бюджетных правоотношений.
Общеправовые принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не только к бюджетным процессуальным
49
правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение ком-
петенции органов власти в бюджетном процессе.
На бюджетный процесс как непосредственную сферу формирования
и развития бюджетных правоотношений процессуального характера распро-
страняются и принципы бюджетной системы РФ, предусмотренные ст. 28 БК РФ.
Бюджетная система является наиболее общим понятием, отражающим сферу возникновения и функционирования любых бюджетных правоотношений. Среди
принципов бюджетной системы РФ, наиболее тесно связанных с деятельностью
уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, следует отметить:
единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; сбалансиро-
ванность бюджета; полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников
финансирования бюджетов; результативность и эффективность использования
бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); адресность и целевой характер бюджетных средств; подве-
домственность расходов бюджетов; достоверность бюджета; единство кассы.
К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность как специфической сферы функционирования бюджетных
правоотношений, относятся, на наш взгляд, следующие: принцип периодичности;
организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных
бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией РФ; прин-
цип подчинения определенным срокам.
Все стадии бюджетного процесса строятся вокруг и по поводу бюджета.
В процессуальных отношениях бюджет выступает в основном как финансовый
план, имеющий соответствующую правовую форму. Как отмечено учеными,
«бюджетный процесс — это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный
юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одногоединственного закона — закона о бюджете на предстоящий финансовый год»27.
Стадия составления проектов бюджетов направлена на создание соответ-
ствующего финансового плана. Именно на этой стадии необходимо включить
в бюджет все доходы и расходы, а также обеспечить его сбалансированность. Составляя проект бюджета, исполнительные органы тем самым предлагают представительным органам свое видение осуществления (реализации) права государственной или муниципальной собственности.
Следует отметить, что разработка бюджета является прерогативой исполни-
тельных органов. В настоящее время законодательство предъявляет определенные
27
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 58.
50
требования к детализации бюджета и составу бюджетных показателей (ст. 184.1
БК РФ), поэтому федеральный закон о федеральном бюджете включает в себя зна-
чительную текстуальную часть, а также несколько десятков приложений. Сле-
дует отметить, что такая детализированность бюджета обеспечивает более ши-
рокий контроль со стороны представительных органов при его утверждении.
Организация составления и составление проекта федерального бюджета за-
креплены в качестве бюджетных полномочий Минфина России в ст. 165 БК РФ.
Там же установлено, что Минфин России принимает участие в разработке про-
ектов бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов (ГВБФ).
Полномочия Минфина России по непосредственному составлению проекта фе-
дерального бюджета установлены в ст. 165 БК РФ, а также в п. 5.3.1 Положения
о Минфине России
28
.
Минфин России обязан внести проект федерального закона о федераль-
ном бюджете в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения проекта
указанного закона в Государственную Думу.
Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделяет
большое внимание, так как именно эта стадия обеспечивает придание ему общеобязательной силы. По сути, данная стадия представляет собой законотворческий
процесс. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представитель-
ный) орган представляются документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2
БК РФ. Также могут быть представлены иные документы и материалы, т.е. перечень документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 БК РФ, не является исчерпывающим.
Предмет первого, второго, третьего и четвертого чтений по проекту фе-
дерального бюджета закреплены соответственно в ст. 199, 205 и 207 БК РФ.
Следующая стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета. Испол-
нить бюджет — значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету расходы. Ор-
ганизация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый
орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) и производит-
ся на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ч. 2 ст. 215.1 БК РФ).
Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государствен-
ного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно
28
См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Россий-
ской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]