Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовой мониторинг. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 428 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

ции, Правительством Королевства Дания, Правительством Эстонской Республики, Правительством Финляндской Республики, Правитель ством Федеративной Республики Германия, Правительством Респуб лики Исландия, Правительством Латвийской Республики, Правитель ством Литовской Республики, Правительством Королевства Норвегия, Правительством Республики Польша и Правительством Королевства Швеция об обмене данными радиационного мониторинга».

Положение устанавливает порядок предоставления данных на циональной системы радиационного мониторинга в соответствии со ст. 2 Соглашения в обычных ситуациях (нормальный режим работы радиационноопасных объектов) через назначенный в установлен ном порядке пункт для обмена информацией между сторонами Со глашения, которым является Федеральный информационноанали тический центр Росгидромета по обеспечению оперативной и прогностической информацией в чрезвычайных ситуациях, связан ных с аварийным загрязнением окружающей среды на территории Российской Федерации. Под национальной системой радиационного мониторинга понимается совокупность основных подсистем Единой государственной автоматизированной системы контроля радиацион ной обстановки на территории Российской Федерации (ЕГАСКРО), руководство созданием, функционированием и дальнейшим разви тием которых осуществляется федеральными органами исполни тельной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992 г. № 600.

В приложении 3 утверждена «Процедура взаимодействия инфор мационных центров федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предоставлении данных национальной системы ра диационного мониторинга».

Состав, объем и периодичность передаваемых данных информа ционные центры федеральных органов исполнительной власти, уча ствующих в предоставлении данных национальной системы монито ринга, до начала обмена передают в ФИАЦ Росгидромета список стационарных пунктов измерения подсистем, входящих в состав на циональной системы мониторинга, от которых будут передаваться данные о радиационной обстановке, а также сведения о составе и пе риодичности передаваемых данных.

Тематический мониторинг активно проводит Счетная палата РФ, которая в конце 2008 г. помимо традиционных источников сведений ввела донесения контрольносчетных органов субъектов РФ об об щей динамике социальноэкономического развития, о поддержке ре ального сектора экономики, о состоянии банковского сектора, об ана лизе схем исполнения заявок на получение финансовой помощи.

– 71 –

По поручению Владимирской областной Думы Счетная палата обла сти ввела еженедельный мониторинг по перечню вопросов, согласо ванных с ведомствами. Минздравсоцразвитие установило оператив ный мониторинг за ситуацией на рынке трудовых ресурсов.

О пересмотре системы учета и отчетности в стране, о совмещении индикаторов разных уровней и видов речь шла на семинаресовеща нии Счетной палаты «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансовоэкономического кризи са» 9 декабря 2008 г., на котором выступал и автор. В рекомендациях особое внимание Счетной палаты и контрольносчетным органам Российской Федерации обращено на обеспечение системного контро ля за эффективным использованием государственных средств, вы деляемых на осуществление комплекса мер по преодолению послед ствий финансового кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств. Реко мендовано Счетной палате Российской Федерации совместно с Ассо циацией контрольносчетных органов Российской Федерации осу ществлять мониторинг социальноэкономической ситуации, в том числе в субъектах Российской Федерации, на основе утвержденных форм федерального статистического наблюдения и информации, имеющейся в регионах, по периодическому наблюдению тенденций социальноэкономического развития территорий. Президиуму Ассо циации поручено доработать и согласовать с участниками монито ринга форму и порядок представления информации контрольно счетными органами субъектов Российской Федерации для целей мониторинга социальноэкономической ситуации в регионах.

Приведенные каналы тематической информации для функцио нального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Вопервых, налицо наличие правовых актов о порядке сбора, передаче, анализа и оценки информации, о порядке ее использова ния, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участ вующих в этом процессе. Вовторых, можно вести речь о «встроен ном» виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм, к примеру, Трудового кодекса, Федерального закона «Об охране окружающей среды», международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопостав лении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории.

В рамках рассматриваемой темы особое значение следует уде лять формированию и использованию собственной правовой инфор

– 72 –

мации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат раз личные способы:

а) систематическая специальная информация правоохранитель ных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюде ния законодательства в разных сферах. В рамках статистической ин формации немало собственноюридических показателей, например динамика количества нарушений правил в области охраны труда.

Ведут свою регулярную правовую статистику МВД и Генераль ная прокуратура, в виде месячной, квартальной, полугодовой и годо вой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике, публи куемой в «Бюллетене Верховного Суда РФ», «Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ», «Вестнике Конституционного Суда РФ»;

б) периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муни ципальных органов в пределах их компетенции. Так, мониторингу нарушений трудового законодательства служат результаты надзор ноконтрольной деятельности Федеральной службы по труду и за нятости в 2007 г.

Эффективна формируемая в Московской городской Думе система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью элек тронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, из менениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры.

Добавим, что и Всероссийская организация «Опора России» перио дически проводит мониторинг нарушений прав малого бизнеса и на правляет обзоры и предложения в федеральные и региональные ор ганы;

в) информация ad hoc, собираемая для анализа конкретноправо вых ситуаций и выяснения реального хода выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

г) схема информационного обеспечения структур, занятых прове дением мониторинга права. В качестве иллюстрации приведем пред ложения автора к схеме информационного обеспечения мониторинга права в центре правового мониторинга Совета Федерации (май 2008 г.).

1. Определение индикаторов действия законов и подзаконных ак

тов:

а) показатели позитивной реализации;

б) показатели плохой реализации;

в) показатели бездействия акта.

2. Определение общих и специальных источников информации

для оценки действия законов и подзаконных актов:

а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законода тельства;

– 73 –

б) доклады о выполнении показателей деятельности Правитель ства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти;

в) данные государственной статистики;

г) информационноаналитические и иные материалы: МВД, Гене ральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражно го Суда РФ, Счетной палаты, контрольнонадзорных органов, науч ных учреждений, социологических опросов, об итогах рассмотрения жалоб, обращений граждан, СМИ.

3. Объединение каналов правовой и иной информации:

а) формирование общей базы данных Центра правового монито ринга;

б) интеграция ведомственных и территориальных информацион ных систем;

в) сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

г) использование информационноаналитических материалов ко митетов и иных структур Совета Федерации;

д) международноправовая информация о положении в сферах действия международных договоров и соглашений, так их реализа ции.

4. Систематическое обновление информационного массива.

Как видно, для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. Однако их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование в сборе сходной информации. Выход видится в кон центрации потоков информации на тех уровнях и в тех пунктах, где нужны более концентрированные обобщения и оценки. Соответству ющая корректировка законов и положений о государственных и му ниципальных органах представляется совсем несложной.

Более рациональным путем является формирование в стране и в регионах строгой системы правовой информации. Она может вклю чать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оцен ки, субъекты, уполномоченные действовать в этом процессе и исполь зовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого решения служит Закон Рес публики Казахстан от 22 декабря 2003 г. «О государственной статисти ке и специальных учетах». В нем используются следующие основные понятия: государственная правовая статистика – отрасль государст венной статистики, основанная на централизованной системе ведом ственного учета в уголовноправовой, гражданскоправовой, админис

– 74 –

тративноправовой сферах; государственная правовая информацион ная статистическая система; правовая статистическая информация; документированная информация; правовое статистическое наблюде ние; гражданскоправовая статистика; уголовноправовая статистика; административноправовая статистика.

Установлено, что порядок, критерии, параметры, объемы и сроки формирования правовой статистики устанавливаются уполномочен ным органом (ст. 5).

В целях реализации государственной политики в области форми рования государственной правовой статистики и ведения специаль ных учетов уполномоченный орган:

1) формирует государственную правовую статистику;

2) ведет специальные учеты, за исключением оперативных, ве домственных учетов и учета лиц, сотрудничающих на конфиденци альной основе с органами, осуществляющими оперативнорозыск ную деятельность;

3) осуществляет надзор за целостностью, объективностью, досто верностью, достаточностью сведений государственной правовой ста тистики и специальных учетов, предоставляемых субъектами пра вовой статистики и специальных учетов, а также определяет методику сбора, регистрации, обработки, накопления, свода и хране ния информации в данной сфере;

4) проводит правовые статистические наблюдения;

5) осуществляет информационноаналитическую деятельность в сфере правовой статистики и ведения специальных учетов;

6) ведет учет проверок, проводимых уполномоченными государ ственными органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции;

7) разрабатывает и реализует программы по развитию государст венной правовой статистики и специальных учетов;

8) взаимодействует с государственными органами по вопросам правовой статистики и специальных учетов;

9) осуществляет международное сотрудничество в области право вой статистики и специальных учетов;

10) координирует статистическую деятельность государственных органов при разработке и реализации программ государственной правовой статистики и специальных учетов;

11) разрабатывает статистические принципы и стандарты, методику в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов;

12) разрабатывает нормативные правовые акты по вопросам пра вовой статистики и специальных учетов, обязательные для всех субъектов правовой статистики и специальных учетов (ст. 6).

– 75 –

Проводимая государственная унификация правовой информа ции в виде федерального закона хорошо вписывается в рамки Концепции административной реформы и долгосрочной стратегии социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

Дополнением служит такая разновидность информации для пра вового мониторинга, как социальная информация. Условно ее можно отождествлять с социологической информацией, позволяющей выяв лять знание гражданами законодательства и степень его применения, оценивать их участие в государственном и муниципальном управле нии и оценивая деятельность публичных институтов. Подробнее об этом рассказывается ниже.

Таким образом, информационное обеспечение правового монито ринга является важнейшим условием его организации и эффектив ного проведения.

§2. СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ

Важным источником информации, собираемой в ходе правового

мониторинга, являются данные социологических исследований.

Социологические исследования, входящие в состав правового мо ниторинга, имеют различный характер и направленность, в зависи мости от вида правового мониторинга и тех задач, которые ставятся в ходе такого мониторинга.

Прежде всего в ходе социологических исследований целесообраз но получать информацию о социальной обусловленности правовых норм (закона). Правовой мониторинг предполагает постоянное отсле живание связи между желаемыми социальными результатами (це лью регулирования) и теми элементами правовой системы (механиз ма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут повлиять на социальный результат.

В условиях противоречивости, неустойчивости законодательной (правовой) базы, нестабильности правоприменительной практики, об щие цели, первоначально заложенные в законе, зачастую деформи руются. В результате реальные цели правоприменительных дейст вий вступают, по сути, в противоречие с намерениями законодателей, с общими положениями, фиксированными в законах, программах, ос новных направлениях развития той или иной сферы общественных отношений.

– 76 –

Социологические исследования, в первую очередь могут быть ис пользованы для того, чтобы оценить правоприменительные массовые действия государственных служащих, конкретные правовые реше ния с точки зрения соответствия как закону, так и реальным потреб ностям (намерениям законодателя), зафиксированным в законе и во всей массе подзаконных и локальных нормативных правовых актов.

Предметом социологического анализа в ходе правового монито ринга являются, в конечном счете, урегулированные правом общест венные отношения, а не только сами нормативные правовые акты и действия правоприменителей. Этот особый угол зрения позволяет корректировать законодательную базу и правоприменительную практику оперативно, и не только тогда, когда имеются противоре чия, пробелы и иные нестыковки в законодательстве, но и в случае изменения социальноэкономических условий, в которых осуществ ляется правовое регулирование.

Принимая закон, законодатель должен разрабатывать систему мониторингового сопровождения закона с точки зрения достижения тех целей, которые в нем заложены и для достижения которых этот закон принимался.

В настоящее время эта задача уже поставлена, для ее решения предлагаются различные меры. Так, например, в докладе Совета Фе дерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоя нии законодательства в Российской Федерации» 2007 г. предлагает ся вести социальный паспорт законопроекта, включаемый в досье закона, который должен давать «характеристику социального воз действия принимаемого документа на социальную систему…». Тем не менее последовательно эта работа еще не ведется.

Как уже было сказано выше, правовой мониторинг целесообразно вести на всех стадиях законотворческой и правоприменительной де ятельности: предпроектной, подготовки закона, принятия закона, реализации закона. На каждой из стадий организация социологичес ких исследований обладает определенной спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами. Информация, кото рую целесообразно собирать в ходе социологических исследований на каждой стадии, существенно различается.

Наибольшую важность для будущей эффективности закона име ет именно предпроектная стадия, на которой определяются цели ре гулирования, анализируется соотношение потребностей и интересов участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламен тации в общей системе социального регулирования данного вида об щественных отношений.

– 77 –

Наиболее целесообразно на этом этапе анализировать представ ления и позиции различных участников правоотношений. Это помо жет выявить степень осознания различными социальными группами своих интересов, отношение этих групп к закрепившимся фактичес ки отношениям (нормам) и необходимости их правового закрепления в виде правовых норм.

С учетом пробелов и противоречий действующего законодатель ства большое распространение получило закрепление тех или иных отношений по факту – с учетом сложившейся социальной практики регулирования этих отношений. Это открывает перед отдельными социальными группами возможность донормативного конституиро вания своего интереса в качестве правового, нуждающегося в право вом закреплении. Комплексное изучение отношения социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношени ях, к предлагаемым правовым решениям, позволит определить соци альную природу того интереса, который планируется закрепить за конодательно. Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различ ных групп. Опросы эти должны осуществляться различными субъ ектами: общественными организациями и экспертными сообщества ми, органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнессообществами, социологическими центрами и научными ор ганизациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния регулируемых отношений и предлагаемых правовых решений.

На стадии подготовки и принятия закона акцент должен делать ся на уже сформулированных нормативных положениях. Именно эти положения должны предлагаться для оценки как населения, так и различных категорий специалистов, в ходе социологических опросов.

На этой стадии важно обеспечивать координацию и согласование опросов, для того чтобы можно было обеспечивать проверяемость (верификацию) и сопоставление получаемых данных. С учетом того что речь идет о законопроектной работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а не посредственную работу проводили центры правового мониторинга.

При помощи социологических методов на этой стадии можно так же измерять степень готовности должностных лиц и органов госу дарственной и муниципальной власти к действиям, вытекающим из конкретных принимаемых правовых норм. Это позволит выявить не достатки ресурсного, информационного и организационного обеспе

– 78 –

чения, заранее разработать весь спектр мер по реализации нормы на всех уровнях.

На стадии реализации закона важным становится уже не только организация изучения общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и ком плексное социологическое изучение последствий реализации приня тых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотно шений. Именно на этой стадии правовой мониторинг как постоянное наблюдение за действием закона наиболее важен. Правовой монито ринг позволяет четко фиксировать несоответствие выбранных пра вовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины и характер деформаций регулируемых общественных отношений. Не всегда это может быть связано с каче ством закона или неточным применением правовых норм. Это может быть обусловлено различными причинами и факторами: экономиче скими, политическими, международноправовыми.

В любом случае необходимы правовые решения, позволяющие по высить регулятивную силу принимаемых норм и воздействовать именно на тот элемент социального механизма, который обусловил нарастание стихийности и бесконтрольности, снижение управляемо сти. Недостижение поставленных при выработке закона целей – все гда повод для активных действий органов государственной власти – либо по разработке и совершенствованию нормативноправовой базы регулируемых отношений, либо по выработке рекомендаций (разъяс нений) по совершенствованию правоприменительной деятельности (деятельности по применению конкретных правовых норм и институ тов), изменению полномочий и функций органов власти, повышению качества деятельности государственных служащих, определению статуса хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц).

Важным требованием в организации социологических исследова ний как части правового мониторинга является множественность субъектов осуществляющих наблюдение. Это дает более объемную картину реального правового регулирования общественных отноше ний.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти всех уровней общей и специальной компетенции, муниципальными органами власти, об щественными и профессиональными объединениями, объединения ми работодателей, научными и образовательными учреждениями.

Объектами изучения могут быть:

– деятельность органов исполнительной власти по применению правовых норм;

– 79 –

– деятельность суда и прокуратуры;

– деятельность органов юстиции;

– деятельность муниципальных органов власти;

– реализация правовых норм учреждениями и организациями;

– реализация правовых норм иными субъектами правоотноше

ний;

– деятельность институтов гражданского общества в регулируе мой сфере.

Способы получения социологической информации в ходе осуще ствления правового мониторинга могут быть различны.

Одним из наиболее разработанных и относительно менее трудо емких является метод экспертных оценок, позволяющий выявить особенности и недостатки как законотворческой, так и правоприме нительной деятельности.

Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том чис ле государственных служащих), отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реаль ного управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические иссле дования эффективности действия законов и отдельных норм, позво ляет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.

В ходе экспертных опросов целесообразно выявлять:

– общую оценку эффективности нормативноправовой базы сфе ры регулирования;

– эффективность отдельных правовых норм или институтов;

– социальноэкономические факторы, снижающие эффектив

ность законодательства;

– ориентации работников органов исполнительной власти на ис пользование закона для решения управленческих задач;

– причины неисполнения установленных в законе требований;

– представления о действиях, приводящих к нарушению закона;

– пробелы и коллизии в законодательстве;

– трудности в реализации закона и иных нормативных правовых

актов;

– уровень информированности о законодательстве и правоприме нительной практике;

– ориентации на источники получения информации, обеспечива ющей принятие решения на основе закона;

– представление о нормах и нормативных правовых актах, кото рые целесообразно разработать и принять для развития сферы регу лирования;

– 80 –

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 428 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]