Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ:
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Москва
2010
ББК 67.408
У 91
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и прак-
тики : Монография / Под ред. Н. Н. Черногора. — М.: Изд-во Между-
народного юридического института, 2010. — 232 с.
ISBN 978-5-902416-33-3
Авторский коллектив:
Горохов Д. Б. — к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: § 1 гл. II (совместно с
Н. Н. Черногором); § 2. гл. II; § 3 гл. III.
Радченко В. И. — к.ю.н., главный научный сотрудник отдела мониторинга
правоприменения и научного обеспечения юридической экспертизы проектов нормативных правовых документов Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации: гл. V.
Черногор Н. Н. — д.ю.н., профессор кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института: предисловие; гл. I; § 1
гл. II (совместно с Д. Б. Гороховым); § 3 гл. II ; § 1, 2 гл. III.
Чеснокова М. Д. — старший научный сотрудник отдела мониторинга зако-
нодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации: гл. IV.
В монографии обобщены современные проблемы теории и практики правового мониторинга, творчески осмыслены ключевые вопросы его концептуальной основы, показано значение социологических исследований и юридического прогнозирования в правовом мониторинге, предложены авторские
методики оценки эффективности правовых норм, а также прогнозирования
развития законодательства и эффективности его применения.
Книга предназначена для депутатов, государственных и муниципальных
служащих. Она также может быть полезна студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов и всем, кто интересуется проблемами правового мониторинга.
© Международный юридический институт, 2010
ISBN 978-5-902416-33-3
Воспроизведение всей книги или любой части запрещается без письменного разрешения издательства
2
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие .......................................................................................... 5
Глава 1. Правовой мониторинг как вид юридической
деятельности
§ 1.1. От изучения проблем оценки эффективности
правовых норм к правовому мониторингу............................................... 8
§ 1.2. Концепция правового мониторинга и ее коррекция в ходе
внедрения в деятельность органов государственной власти............. 21
§ 1.3. Юридическая техника правового мониторинга ....................... 50
Глава 2. Институализация правового мониторинга:
современное состояние и перспективы
§ 2.1. Основные направления институализации
правового мониторинга ........................................................................ 62
§ 2.2. Тематический (функциональный) мониторинг ........................ 71
§ 2.3. Мониторинг правоприменения .................................................. 92
Глава 3. Оценка эффективности нормативных актов в процессе
правового мониторинга
§ 3.1. Место оценки эффективности в технологическом цикле
правового мониторинга .......................................................................110
§ 3.2. Методика и критерии оценки эффективности
нормативных правовых актов .............................................................118
§ 3.3. Зарубежный опыт анализа эффективности
законодательства ................................................................................. 132
Глава 4. Социологические исследования в правовом
мониторинге
§ 4.1. Значение социологических исследований
в правовом мониторинге .................................................................... 148
3
§ 4.2. Опыт использования социологических методов в ходе
проведения мониторинга приоритетного национального проекта
«Образование» .................................................................................... 176
§ 4.3. Результаты изучения эффективности механизма оказания
социальных услуг ................................................................................. 197
Глава 5. Прогнозирование развития законодательства и
эффективности его применения в ходе проведения правового
мониторинга
§ 5.1. Значение юридического прогнозирования для обеспечения
эффективности правового регулирования ........................................ 212
§ 5.2. Базовая методика прогнозирования развития законодательства
и эффективности его применения ...................................................... 216
4
ПРЕДИСЛОВИЕ
На протяжении последних нескольких лет в России происходит становление специфического вида юридической деятельности — правового мониторинга, складываются предпосылки для придания ей «статуса» государственной деятельности, функции органов государственной власти.
За это время удалось достичь определенных результатов как в сфере развития его концептуальных и методологических основ, так и в
части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. Данный процесс стимулирует развитие в юридической науке нового направления, которое призвано обеспечивать практику необходимыми знаниями и рекомендациями по организации и проведению правового мониторинга.
В деле формирования научных основ правового мониторинга не малая
заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также Совету
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако нельзя сказать, что работа по созданию системы правового
мониторинга, его концептуальной и методологической основ завершена. Напротив, достигнутые результаты открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях — коррекции отдельных уже
состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В предлагаемой вниманию читателей книге обобщены современные
проблемы теории и практики правового мониторинга, а также творчески осмыслены существующие в настоящее время их решения. Некоторые вопросы поставлены впервые.
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции от
31 èþëÿ 2008 ã. ¹ Ï ð-1568 (ðåä. î ò 13 àï ðåëÿ 2010 ã.)
1
в настоящее
время ведется активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Минюстом России готовятся проекты указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления
1
Российская газета. 2008. 5 августа. № 164; 2010. 15 апреля. № 79.
5
Правительства Российской Федерации «Об утверждении Методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации», работа
над которыми должна быть завершена к октябрю 2010 г. В книге изложено
авторское видение того, каким должен быть данный институт и как следует урегулировать общественные отношения, связанные с его осуществлением, для того, чтобы цель его создания в максимальной степени была
достигнута.
Одна из ключевых проблем использования механизма правового
мониторинга на практике состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей и методики оценки эффективности нормативно-правового регулирования и правоприменения. На данной стадии формулируются ответы на основной вопрос, стоящий перед субъектом мониторинга — насколько действующая нормативная основа позволяет достичь заложенной цели правового регулирования определенного круга общественных отношений. При отсутствии механизма
определения эффективности действия нормативных предписаний, применимых критериев и показателей его оценки деятельность по проведению правового мониторинга становится безрезультатной.
Авторами книги разработаны методика и критерии оценки эффективности правовых норм в процессе правового мониторинга. Предложенная методика отличается от существующих наработок систематизацией критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов,
влияющих на эффективность реализации правовых норм, проработанностью вопроса определения цели правовой нормы, комплексным
выбором методов определения эффективности. Данная методика является общетеоретической и закладывает основу для разработки отраслевых методик определения эффективности нормативных правовых актов в процессе проведения правового мониторинга.
Изучение практики проведения правового мониторинга органами государственной власти показывает, что в этой работе не уделяется должного внимания социологическим исследованиям, без которых невозможно получить сколько-нибудь объективные данные об эффективности законодательства, его отдельных институтов и норм, а также прогнозированию развития объектов мониторинга.
По этой причине в книге этим вопросам уделено особое внимание —
показано значение социологических исследований и юридического
прогнозирования в правовом мониторинге, представлены результаты
6
использования социологических методов в ходе проведения мониторинга приоритетного национального проекта «Образование», а также
определения эффективности механизма оказания социальных услуг,
предложена базовая методика прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения.
Авторы полагают, что сделанные ими выводы и подготовленные рекомендации окажутся полезными как для дальнейших теоретико-прикладных исследований в этой области, так и для практики внедрения
данного оценочного инструмента в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
7
ГЛАВА 1
ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ КАК ВИД
ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1.1. От изучения проблем оценки эффективности правовых
норм к правовому мониторингу
К изучению эффективности законодательства, правовых норм, их
действия российские ученые обратились еще в 60-е гг. XX в. Одной из
основных задач, стоявших перед юридической наукой, являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию советского законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Предпринимавшиеся попытки начать систематические исследования эффективности законодательства были направлены лишь на отдельные сферы правового регулирования (уголовное, трудовое, семейное право и др.). Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности
правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике.
Среди ученых, занимавшихся проблемами оценки эффективности
права, следует отметить С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, В. В. Глазы-
рина, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Б. М. Лазарева, В. В. Лапаеву, В. И. Никитинского, А. С. Пашкова, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича
и др.
Одним из первых вопросов, вызвавших широкую научную дискуссию
в связи с разработкой методологии изучения эффективности законодательства, стало содержание понятия «эффективность правовых норм» («эффективность права»). В юридической литературе высказывались разнообразные позиции. Указанное понятие иногда полностью или частично
отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью,
целесообразностью самих норм права 1. Эффективность права так же
1
См., например: Керимов Д. А. Свобода, право и законность в социали-
стическом обществе. М., 1960. С. 143.
8
трактовалась, как результативность его действия 1, как оптимальное
достижение целей, лежащих в основе соответствующих норм 2. Кроме того, понятие эффективности права как оптимального достижения
поставленных целей связывалось с максимальной экономией при этом
материальных средств, человеческой энергии и времени 3. В качестве явления, связанного с процессом управления, под эффективностью норм права понимали соотношение между фактическими
результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты 4. Некоторые авторы включали в указанное понятие все результаты действия права, другие —
только те, которые полезны для общества 5. Более того, эффективность права рассматривалась в качестве пропорции наступления намеченных результатов действия нормы в отношении к наступлению
негативных, ненамеченных и вторичных результатов 6.
1
См., например: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в
социалистическом государстве. М., 1966; Беляев Н. А., Керимов Д. А., Паш-
ков А. С. О методологии юридической науки / Методологические вопросы
общественных наук. Л., 1968.
2
См., например: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство
и право. 1963. № 1. С. 22–31; Смирнов О. В. Эффективность правового
регулирования организации труда на предприятии. М., 1968.
3
См., например: Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салищева Н. Г., Ти-
хомиров Ю. А. О науке управления // Советское государство и право.
1964. № 9. С. 15–27; Манохин В. М., О предмете и задачах науки управления
в современный период // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 85–
91; Кузнецов Ф. Т., Подымов П. Е., Шмаров И. В. Эффективность деятельности исправительно-трудовых учреждений. М., 1968.
4
Кудрявцев В. П., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В.
Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 2.
5
См., например: Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового
регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право.
1965. № 8. С. 9–11; Алексеев С. С. Указ. соч. С. 32. Позицию Н. М. Рабинови-
ча см.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности
правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 18. М., 1969. С. 3–19.
6
См.: Podgerecki A. Социология права. Варшава, 1962. С. 165–167 / ссылка по: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 3–
11.
9
Таким образом, среди научных исследований, имевших предметом
выработку определения понятия «эффективность правовых норм», можно выделить несколько направлений
1. К числу наиболее разработанных в теоретическом отношении от-
носится концепция И. С. Самощенко и В. И. Никитинского.
Ее авторы, рассматривая эффективность права в качестве явления,
связанного с процессом управления, определяли данное понятие как
отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы 1. Процесс управления является циклическим, относительно замкнутым: он начинается с постановки целей, задач и заканчивается выполнением этих задач, достижением определенного результата; на основании информации о достижении или недостижении цели ставятся новые задачи, выдвигается новая цель и цикл
начинается сначала. Исходя из этого информация о результатах (с позиции достижения поставленной цели) рассматривается в качестве
существенного элемента государственного управления обществом 2.
При этом ученые не включали в содержание понятия «эффективность»
обязательность наличия положительного результата и его максимальную (оптимальную) степень, мотивируя тем, что эффективность может
быть отрицательной (со знаком минус) и выражаться в различной степени (низкой, средней, высокой).
Близкой к указанной позиции была точка зрения М. Д. Шаргородс-
кого, рассматривавшего эффективность в качестве абстрактного понятия, означающего способность применяемых средств содействовать
достижению желаемой цели. Ученый отмечал, что при определении
эффективности правовой нормы следует учитывать не только достигнутые результаты в отношении поставленной законодателем цели, но и
побочные обстоятельства, непосредственно с ними связанные, которые могут быть как положительными, так и отрицательными 3.
1
См.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности
правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.18. М., 1969.
2
Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности дей-
ствующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8.
3
См.: Шаргородский М. Д. Система наказаний и их эффективность //
Советское государство и право. 1968. № 11. С. 54.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]