Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области.
Данное определение, на наш взгляд, в большей степени раскрывает
техническую сторону мониторинговой деятельности, в меньшей — ее
сущность. В нем региональный законодатель определил круг осуществляемых с информацией операций, при этом умолчав о методах определения эффективности реализации нормативных правовых актов.
Представляется, что данная дефиниция не отразила характерных черт
исследуемого явления.
Используемое в нормативных правовых актах Нижегородской области понятие «мониторинг законов» раскрывается путем перечисле-
ния методов осуществления указанной деятельности и состоит в сборе, анализе и оценке информации по реализации законов области, проверке эффективности их действия и подготовке предложений по их
совершенствованию 1. Недостаток данного термина, как и его определения, состоит в необоснованном сужении объектов мониторинга.
В противовес такому узкому подходу в трактовке понятия «мониторинг», используемого применительно к сфере правового регулирования общественных отношений, в литературе предлагается внедрение
термина «мониторинг правового поля». Под ним понимается комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза
состояния, а также разработка предложений по совершенствованию,
улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и
государства 2. Тем не менее представляется, что содержание изначально широкого, всеобъемлющего термина сужается предложенным
определением, называющим в качестве объекта мониторинга «законодательную базу» (т. е. совокупность нормативных актов, принятых в
форме закона).
1
См.: Постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. № 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2009. 7
марта. № 41 (4173).
2
Кравченко Л. А. Мониторинг правового поля Российской Федерации:
состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5. С. 2.
31
Резюмируя вышеизложенное, трудно констатировать, что работа по
формированию и нормативному закреплению концептуальной и методологической основ правового мониторинга завершена. Напротив,
достигнутые результаты познания открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях — коррекции отдельных уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия мониторинга в правовой сфере. Исследователями предложены термины «правовой мониторинг», «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов»,
«мониторинг законодательства и правоприменительной практики»,
«мониторинг правового поля» и другие.
При всем многообразии терминов сущность такого мониторинга
видится учеными и практиками в целом одинаково: оценка качества
нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности в целях установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.
Оптимальным представляется использование термина «правовой
мониторинг», так как данная формулировка не ограничивает пределы
мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт,
правоприменительная практика), не применяя при этом абстрактные
понятия (правовое пространство, правовое поле). Прилагательное «правовой» в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его «специализации» (в отличие от финансового,
экологического и иных видов).
Исходя из сказанного, представляется возможным определить пра-
вовой мониторинг как методически обоснованную комплексную
систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых
результатов правового регулирования общественных отношений, а также
по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и
правоприменительной деятельности.
Такой подход, на наш взгляд, обеспечивает возможность интегрировать в одном определении наиболее полное представление о
32
существенных чертах данного явления, предлагаемое юридической
наукой, обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для практики проведения правового мониторинга.
В рамках разработки методологической основы правового мониторинга возникает вопрос определения цели исследуемого процесса.
В юридической литературе предложено выделение уровней целей
правового мониторинга: основные и конечные цели 1.
К основным целям правового мониторинга авторы данной концепции относят:
— оценку эффективности функционирования правовой системы;
— систематизацию действующего законодательства;
— подготовку предложений по совершенствованию законодательства;
— создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем.
В качестве конечной цели правового мониторинга предлагается рассматривать создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов — нормативных правовых актов, отражающего
общественные потребности на стадиях правотворческой деятельности по
законодательному обеспечению государственной политики, подзаконного правотворчества, правоприменительной деятельности и осуществления правосудия.
На наш взгляд, предложенная дифференциация целей не основана
на едином критерии и не является корректной.
Обозначение «основных» целей предполагает наличие «дополнительных», а достижению «конечной» цели предшествуют «промежуточные». Три первых «основных» цели, обозначенные авторами анализируемой концепции, фактически являются этапами (элементами) деятельности по проведению правового мониторинга. «Конечная» цель —
создание эффективного механизма правотворчества и реализации его
результатов — противоречит характеристике правового мониторинга
как систематической, постоянно осуществляемой деятельности. Очевидно, что с созданием такого механизма правотворчества и правоприменения необходимость в постоянном проведении мониторинга не
1
Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихо-
мирова, Д. Б. Горохова. С. 20–21.
33
отпадает, так как возникает необходимость в поддержании эффективного функционирования упомянутого механизма.
Существующие в доктрине подходы к определению понятия цели
носят различный характер.
В русском языке под целью понимается «предмет стремления, то,
что надо, желательно осуществить» 1. Также она определяется как один
из элементов поведения и сознательной деятельности субъекта, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств 2.
В философском понимании цель — это идеальное предвосхищение
в сознании результата, на достижение которого направлены действия 3.
В юридической литературе предлагается дефинировать «цель» как
идеально предполагаемую и гарантированную государством модель
какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правоприменительной деятельности 4.
Классификация целей в юридической науке проводится по различным основаниям. Так, цели подразделяют на конечные и непосредственные; перспективные и ближайшие; главные и второстепенные;
прямые и опосредованные; намеченные и вторичные; общие и частные 5.
Таким образом, цель является моделью желаемого соответствия
объекта, явления или процесса определенному состоянию.
1
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд.,
доп. М., 2003. С. 873.
2
Большая советская энциклопедия. 3-е изд. — М., 1978. С. 481.
3
См.: Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя, П. Ф. Юдина. М.:
Политиздат, 1963. С. 496; Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 294–295.
4
Шундиков К. В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект):
Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 11.
5
См., например: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. С. 7; Свиридов С. А. Эффективность правовых норм о материальной ответственности. Воронеж, 1982. С.
11; Керимов Д. А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 119; Он же.
Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. С. 37.
34
Исходя из этого представляется, что цель правового мониторинга
состоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического применения и выработки путей дальнейшего совершенствования.
С учетом названной цели в правовой системе Российской Федерации задачи правового мониторинга, по нашему мнению, состоят в
следующем:
— выявление недостатков правового регулирования, а также определение эффективности действия правовых норм в целях систематизации
и совершенствования законодательства;
— создание условий для упорядочения федерального и регионального законодательства
— выявление тенденций и потребностей в правовом регулировании
определенного круга общественных отношений;
— определение возможности и необходимости восприятия зарубежного опыта развития правовых институтов.
Правовой мониторинг как любая методологически обоснованная деятельность должен осуществляться с учетом определенных принципов. По
вопросу о принципах мониторинговой деятельности в правовой науке
предложены разные решения.
Одна из первых попыток закрепить основные принципы осуществления мониторинга была предпринята Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при выработке Концепции мониторинга законодательства и правоприменительной практики 1. В первоначальном проекте данной концепции, представленном для обсуждения на Второй всероссийской конференции по мониторингу, были
обозначены принципы государственно-правовой стратегии, консти-
туционного мировоззрения и гуманитарно-правовой экспертизы. Тем
не менее в Концепции создания системы мониторинга законодательства и
правоприменительной практики в Российской Федера ции
1
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общей ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006. С. 219.
35
(на 2008–2012 гг.) 1 ни указанные, ни какие-либо другие принципы
его проведения отражения не получили.
Согласно концепции правового мониторинга, разработанной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 2, в основе мониторинговой деятельности
лежат:
1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и
реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений),
определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;
2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении
реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также
результатов нормотворчества на данный период;
3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и
реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.
4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;
5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;
1
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2007. С. 387–397.
2
Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.
А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. С. 25-26.
36
6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового
мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти
цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной
основе).
Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный выделяют основные и специальные принципы мониторинга нормативных актов 1. К первой группе авторы относят принципы, отражающие главные объективно необходимые стороны и проявления мониторинга, а также характеризующие
стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе
его осуществления в правотворчестве. В числе таких принципов названы: законность, демократизм, гласность, научность, професси-
онализм.
Вторая группа принципов мониторинга нормативных актов включает в
себя: комплексность, системность, плановость, техническую оснащен-
ность.
В целом можно констатировать, что предложенные в юридической
литературе принципы проведения правового мониторинга схожи с содержательной точки зрения, различны лишь формулировки их названий.
В этой связи предлагаем относить к числу принципов, на основе
которых должен осуществляться правовой мониторинг, следующие:
1) принцип законности — деятельность субъектов правового мониторинга должна осуществляться с учетом требований нормативных
правовых актов, составляющих систему права Российской Федерации, в том числе положений нормативных актов, регулирующих порядок и методику проведения мониторинга;
2) принцип обязательности — правовой мониторинг как дополнительная функция органов власти и управления должен осуществляться на постоянной основе в отношении всех действующих на период
проведения исследования нормативных правовых актов в области правового регулирования, избранной в качестве объекта исследования;
3) принцип программной обеспеченности — в рамках проведения
правового мониторинга мероприятия должны осуществляться с учетом предписаний утвержденных программ (планов), определяющих
1
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю. Г. Арзама-
сов, Я. Е. Наконечный. М., 2009. С. 63–80.
37
круг субъектов, процедуру, методы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и способы использования полученных данных;
4) принцип полноты информационной базы — сбор информации о
правоприменении действующих нормативных правовых актов должен
осуществляться из разнообразных источников — от органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления до
общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, граждан — по показателям, определяемым в программе (плане) мониторинга и уточняемым в процессе его проведения;
4) принцип объективности и достоверности информации —
субъекты, осуществляющие мониторинговые мероприятия и исследования (в том числе социологические) отвечают за объективность и
достоверность информации, используемой в процессе правового мониторинга;
5) принцип транспарентности — результаты проведенного правового мониторинга должны быть доступны для ознакомления (путем
опубликования в средствах массовой информации, на официальных
сайтах органов государственной власти и местного самоуправления);
6) принцип оснащенности — эффективное осуществление правового мониторинга требует постоянного уровня обеспеченности указанной деятельности в различных аспектах: профессиональном, кадровом, финансовом, техническом и других, достаточного для решения поставленных задач.
Следующим вопросом, требующим, на наш взгляд, переосмысле-
ния, является вопрос об объектах правового мониторинга.
В юридической литературе последнего времени отражена в целом
установившаяся позиция: в качестве объектов правового мониторинга
могут выступать нормативный правовой акт или его структурная часть,
комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную
сферу общественных отношений, практика правоприменения нормативных правовых актов.
В целом поддерживая указанную позицию, отметим следующее. Как
показал анализ, разработанные на данный момент концепции мониторинга
в правовой сфере при перечислении его объектов избегают конкретного
указания на важнейший нормативный правовой акт государства, установивший основные границы правового регулирования общественных
38
отношений — Конституцию Российской Федерации. Никак не ставится вопрос о необходимости мониторинга этого важнейшего для
страны акта, определения эффективности реализации конституционных
принципов и норм. Тем не менее исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга было бы методологической ошибкой 1.
Как известно, Конституция является основным законом государства.
Ее нормы обладают наивысшей юридической силой и действуют непосредственно. Она закладывает основу правовой системы государства, выполняет регулятивную и охранительную функции права. Кроме того, Конституция — это основа стратегии развития государства,
на базе которой формируются программные документы, принимаются
законы, осуществляется правоприменительная деятельность.
Проводя мониторинг закона и давая оценку эффективности его норм,
субъекты и участники этой деятельности используют Конституцию в
качестве одного из статичных (технических) инструментов мониторинга
вроде «школьной линейки», используемой для измерения, снятия показателей или объекта для сравнения с тем или иным законом или правоприменительным актом в целях определения его конституционности и
эффективности. То же самое происходит и при мониторинге программных
документов, принимаемых и реализуемых на государственном уровне,
например, приоритетных национальных проектов и т. п.
Однако сами конституционные принципы и нормы мониторинговой
оценке не подвергаются, их непосредственная реализация не отслеживается и эффективность не определяется. В частности, никто не задается
вопросом: насколько эффективны на практике конституционный принцип
разделения властей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над национальным законодательством, принципы федеративного устройства российского государства, какова эффективность
конституционных норм, устанавливающих сроки полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, предметы ведения Федерации и ее
субъектов.
Очевидно, что такая оценка может быть сделана только в ходе систематического и последовательного наблюдения и анализа результатов
нормотворческой деятельности, качества законов и иных нормативных
1
Черногор Н. Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы //
Законодательство и экономика. 2008. № 11. С. 49–52.
39
правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом,
актов реализации права и правоприменительной практики. Но в этом
случае должна быть выдержана логическая линия: «конституционный
принцип (норма) — закон — подзаконный акт — акты реализации правовых норм — конституционный принцип (норма)». Необходимо проводить мониторинг не отдельных законов, не программных государственных документов, а их основы — норм Конституции Российской
Федерации, в ходе которого определять эффективность и законов, и государственных программ.
На наш взгляд, мониторинг норм Конституции Российской Федерации
позволит:
1) существенно усовершенствовать технологию правового мониторинга — восстановить нарушенную логическую последовательность
объектов и операций, осуществляемых в процессе проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики;
2) обеспечить стройность целей, задач правового мониторинга,
а также показателей эффективности законодательства и правоприменительной практики, которыми согласно существующей концепции правового мониторинга являются данные об обеспечении и защите прав
человека;
3) изменить логику правого мониторинга — т. е. проводить мониторинг не законов, а конкретных конституционных принципов и институтов.
Это даст возможность отчетливо увидеть пределы усмотрения законодателя, динамику и амплитуду изменений его воли в регулировании одних и тех же общественных отношений в рамках заданных Конституцией
параметров 1, а также более строго структурировать законодательство по
отраслям, оптимизировать работу по систематизации законодательства;
4) перейти от использования Конституции в качестве одного из технических инструментов мониторинга к ее восприятию как реально действующего нормативного правового акта, реализуемого и применяемого
субъектами правоотношений в практической деятельности, в повседневной жизни, имеющего свои «циклы», достоинства и недостатки,
1
Например, за последние 15 лет существенно измелилось правовое регулирование общественных отношений, связанных с организацией местного самоуправления в Российской Федерации, не стабильна позиция федерального законодателя в вопросах разграничения полномочий между
уровнями власти и т.п.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]