Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
Многие эксперты достаточно высоко оценивают соответствие состава и качества социальных услуг, оказываемых на территории города
Москвы, стандартам социального обслуживания и иным принятым нормам.
Тем не менее признается необходимость осуществления мониторинга
доступности и качества государственных услуг. Было бы полезно использовать опыт Пензенской области, где уже разработаны основы мониторинга эффективности предоставления государственных и муниципальных
услуг. В частности, предложены методика оценки удовлетворенности получателей государственной услуги, методика оценки доступности и качества предоставляемой услуги. Для мониторинга предложена система показателей, отражающих параметры качества, комфортности и доступности услуг, которые должны содержаться в регламентах и стандартах предоставления государственных услуг 1.
Таким образом, наличие системы разноуровневых стандартов, административных регламентов, содержащих административные процедуры, в совокупности описывающих порядок действий как при оказании,
так и при получении услуги, является важнейшей предпосылкой, обеспечивающей качество и доступность услуг. Тем не менее такой целостной
системы еще нет, а задержка с разработкой и принятием стандартов в значительной мере снижает эффективность правового механизма оказания
услуг, что и отмечают многие эксперты.
В исследовании, проведенном в Пензенской области, сопоставлялись оценка экспертов комфортности оказания услуг и мнение по этому
поводу граждан. Было выявлено значительное расхождение: такие важные для населения параметры, как нормативы удаленности учреждений и
продолжительности этапов оказания услуги, оцениваются как существенные лишь 20 % экспертов.
3. Оценка экспертами деятельности органов исполнительной
власти и учреждений по оказанию социальных услуг. Общие пол-
номочия государственной власти города Москвы, установленные Федеральным законом «Об основах социального обслуживания в Российской
1
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как
стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташ-
кова. С. 137.
201
Федерации», по мнению экспертов, реализуются почти в полном объеме.
При этом наиболее высоко респонденты оценивают реализацию федеральных законов и программ в сфере социального обслуживании. Чуть меньше — около 70 % — считают, что реализуются полностью и в основном
такие полномочия, как определение структуры и объема функций органов управления, а также создание, управление и обеспечение деятельности учреждений. На этом фоне показательным является наличие экспертов (10 %), полагающих, что в основном не реализуются полномочия по координации деятельности социальных служб, а также по
определению структуры и объема функций органов управления (7 %).
Недостаточная координация деятельности социальных служб в значительной степени снижает адресность оказания социальной помощи
и эффективность деятельности по оказанию социальных услуг. С учетом полученных результатов можно предположить, что необходимо дополнительное уточнение правового механизма координации социальных служб и учреждений при оказании услуг.
Что касается эффективности деятельности органов исполнительной
власти и учреждений, то при общей высокой оценке всех уровней управления более эффективной, по мнению опрошенных, является работа Департамента социальной защиты населения Москвы и управлений социальной защиты населения округа и чуть менее эффективной — управлений
социальной защиты населения района. Относительно меньшее число респондентов оценивает положительно деятельность подведомственных
органам власти органов и учреждений, непосредственно оказывающих
услуги. Полностью эффективной их деятельность считают 23 %, а скорее
эффективной — 40 % экспертов.
Следует сказать, что об эффективности деятельности негосударственных учреждений выразили свое мнение менее половины экспертов. Скорее всего, с учетом малого опыта функционирования негосударственных
учреждений, у ответивших не сформировалось однозначного мнения об
их возможной эффективности. Это предположение подтверждает и тот
факт, что мнение оценивших деятельность негосударственных учреждений разделилось почти поровну: 22 % считают деятельность негосударственных учреждений скорее эффективной, а 18 % скорее неэффективной.
4. Представление экспертов о негативных социально-право-
вых факторах и первоочередных мерах повышения эфф ективности деятельности по оказанию услуг. Показательным является
202
представление экспертов о мерах, которые необходимо предпринять
для повышения эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг. В первую очередь они связывают повышение эффективности деятельности по оказанию услуг с ресурсным обеспечением: достаточным финансированием (68 %), совершенствованием материальной базы и инфраструктуры (53 %). Не меньшее значение придают респонденты введению четких процедур взаимодействия органов и организаций (51 %).
В то же время, на наш взгляд, недооцениваются опрошенными меры
по реструктуризации системы учреждений, включая изменение их организационно-правовых форм (26 %), а также необходимость более четкого определения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти (18 %). Возможно, это связано с тем, что данные меры,
хотя и являются актуальными, тем не менее требуют значительно большего промежутка времени для достижения значимого результата, тогда
как улучшение материально-технического обеспечения и оптимизация
взаимодействия могут дать быстрый эффект.
При оценке социально-правовых факторов, препятствующих созданию эффективного механизма социальных услуг, на первое место большинство опрошенных (63 %) поставили недостатки правоприменения.
Несовершенство законодательства в качестве негативного фактора
признается 40 % респондентов.
Разработку и совершенствование механизмов ответственности за
нарушение законодательства в сфере оказания социальных услуг относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного
механизма оказания социальных услуг менее одной трети опрошенных. Еще менее значимым, по мнению экспертов, является слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками правоотношений — 16 %.
Значительная часть опрошенных (68 %), оценивая недостатки правовой регламентации деятельности по оказанию социальных услуг, указала
на отсутствие перечня и процедуры предоставления платных и бесплатных услуг на уровне учреждения, а также на нечеткую регламентацию
оснований и условий получения услуги. Можно предположить, что это связано с тем, что именно эти проблемы порождают в ходе правоприменительной деятельности наибольшее количество неясностей, возможности
неоднозначного применения (толкования) закона.
203
Относительно значимым, по мнению работников социальной сферы, является также отсутствие стандартов социальных услуг, неразработанность договорных механизмов ответственности услугодателя, отсутствие административных регламентов предоставления услуг.
Определенная недооценка регламентов, на наш взгляд, связана с тем,
что, как правило, закрепленным в регламентах обязанностям по предоставлению услуг не всегда соответствуют реальные материально-технические и организационные возможности органов власти и учреждений. Так,
по оценкам экспертов (упомянутое исследование в Пензенской области),
уровень обеспеченности регламентов по анализируемым государственным услугам недостаточен. Полностью обеспечены материально- техническими ресурсами регламенты по мнению 40 % экспертов, финансовыми и кадровыми ресурсами — 20 %.
5. Отношение к правовой регламентации деятельности учреж-
дений социальной сферы. Достаточно настороженно относятся экс-
перты к преобразованию бюджетных учреждений, предоставляющих
социальные услуги, в автономные учреждения. Считают, что повысится эффективность деятельности учреждений только 14 % респондентов, тогда как 33 % уверены, что деятельность учреждений не улучшится. Такая позиция скорее всего связана с недостаточным временем функционирования имеющихся автономных учреждений и неопределенностью практической реализации предоставляемых автономным
учреждениям прав и обязанностей. Это предположение подтверждает
то, что абсолютное большинство затруднилось с ответом на вопрос
об эффективности преобразования бюджетных учреждений в автономные.
Позитивная ориентация работников органов исполнительной власти на
преобразование имеющихся автономных учреждений является значимым
фактором, так как именно от активности органов власти, их готовности к
этому процессу во многом зависит будущая эффективность автономных
учреждений. Создание достаточной нормативной базы, направленной на стимулирование процесса преобразования на уровне субъекта Федерации, — это
один их путей выстраивания (совершенствования) правового механизма
оказания социальных услуг.
В части регионов в этом направлении ведется большая работа. Так, с целью реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об
204
автономных учреждениях» 1 и в соответствии с Законом Калужской
области «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Калужской области» 2 в Калужской области принято постановление Правительства Калужской области от 9 сентября 2008 г.
№ 373 «Об автономных учреждениях Калужской области» 3. В этом
постановлении решаются вопросы осуществления органами исполнительной власти Калужской области функций и полномочий учредителя в отношении автономного учреждения и подготовки предложений
о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, а также формирования и финансирования задания учредителя. Кроме того, в постановлении содержатся методические рекомендации по формированию задания учредителя в отношении автономного учреждения и типовая форма соглашения между учредителем и автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат
на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Детальность проработки правового механизма процесса преобразования бюджетных учреждений в автономные, обязанностей власти поможет в дальнейшем, с одной стороны, сохранить управляемость, а с другой — расширит объем, повысит качество и адресность оказываемых социальных услуг. Пока же, при отсутствии такого детального правового механизма, сохраняется настороженное отношение к созданию автономных
учреждений.
С учетом большого объема работ, необходимости оказания дополнительных услуг и повышения адресности оказания услуг эксперты считают возможным и целесообразным более активное привлечение частных учреждений для оказания социальных услуг. Хотя определенная часть
ответивших и считает, что это либо в принципе нецелесообразно (8 %),
либо в существующих социально-экономических условиях невозможно
(6 %), большая часть является сторонниками создания для оказания социальных услуг частных учреждений. При этом эксперты полагают, что
эффективной деятельность этих учреждений будет лишь при условии
четкого определения полномочий и ответственности органов власти
1
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626
2
Весть. 2003. № 92. 9 апреля.
3
Весть. 2008. № 338–339. 24 сентября.
205
и учреждений, а также при условии разработки механизмов контроля.
Мнение о необходимости дополнительной правовой регламентации контроля за деятельность учреждений, оказывающих социальные услуги, таково. Считают, что недостаточна правовая регламентация именно частных учреждений — 56 %, общественных, религиозных и благотворительных учреждений — 51 %, автономных учреждений — 47 %, в то время
как контроль за деятельностью государственных учреждений лишь по
мнению каждого пятого эксперта нуждается в дополнительной правовой
регламентации.
В целом, оценивая последствия расширения сети негосударственных
учреждений, наиболее значительная группа респондентов считает, что
оказание социальных услуг этими учреждениями приведет к изменению
состава оказываемых услуг (55 %), сокращению расходов бюджета (35 %).
Около одной пятой присоединяются к мнению, что следствием будет повышение качества услуг. В отношении доступности социальных услуг примерно одинаковое количество опрошенных прогнозирует как повышение,
так и снижение доступности услуг.
Таким образом, можно констатировать, что в основном сформировано
достаточно лояльное отношение к созданию негосударственных социальных учреждений. При этом их деятельность нуждается, по мнению лиц,
занятых в сфере оказания услуг, в разработке дополнительных правовых
механизмов, в том числе механизмов контроля, особого вида договоров
органов власти и учреждений, предусматривающих четкое распределение прав, обязанностей, ответственности сторон.
Оказание услуг учреждениями различной организационно-правовой
формы требует значительных усилий по координации их деятельности органами исполнительной власти. Именно исполнительные органы власти, как
государственной, так и муниципальной, в состоянии отслеживать и координировать весь процесс оказания услуг: от выявления потребности в оказании услуг до контроля за конечным результатом.
По мнению экспертов, для координации деятельности государственных учреждений и организаций иных форм собственности наибольшее
значение имеет информационное обеспечение этого процесса. Так, 58 %
считает необходимым в первую очередь создать информационные банки
данных негосударственных организаций при Департаменте социальной защиты населения, а 29 % — вести реестр лиц, нуждающихся в дополнительной социальной бесплатной помощи.
206
Есть также сторонники и у мнения, что для повышения информационной обеспеченности необходимо ввести дополнительные показатели отчетности для негосударственных учреждений (15 %).
Имеют значение и иные формы оптимизации взаимодействия государственных учреждений и иных организаций. Примерно одна треть полагает
возможным наделить дополнительными правами именно государственные
учреждения, так как они владеют ситуацией на территории и оказывают
основные социальные услуги.
6. Трудности взаимодействия органов государственной (муни-
ципальной) власти и учреждений при оказании социальных услуг.
При взаимодействии органы государственной (муниципальной) власти и учреждений сталкиваются с трудностями при заключении соглашений в наибольшей степени, далее — при контроле за качеством предоставленных услуг. Еще меньшее число указало на трудности, возникающие при размещении госзаказа. Противоречия, возникающие между сторонами в данном случае, обусловлены в том числе и недостаткам в правовой регламентации процедур и форм взаимодействия.
Часть ответивших указала на трудности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления по вопросам
опеки и попечительства. По мнению экспертов, у органов муниципальной
власти отсутствуют достаточные объемы денежных ресурсов и, кроме того,
нет желания осуществлять совместную деятельность в связи с отсутствием
прописанных регламентов работы или взаимодействия.
При заключении соглашений респонденты указали на следующие
трудности: нет методической помощи, отсутствует юридическое сопровождение, отсутствует контроль за исполнением заключенных соглашений, стороны не несут правовой ответственности, имеет место затягивание процесса. Кроме того, не всегда есть достаточно подробная регламентация некоторых вопросов, например порядка оказания услуг семьям, имеющим детей-инвалидов.
При размещении государственного заказа основные трудности связаны с тем, что ценовой показатель является определяющим фактором
при подведении итогов конкурса, в конкурсах побеждает тот, кто указывает меньшую сумму, тогда как возможность оказать качественные услуги и в должном объеме учитывается не всегда. Отмечается также ответившими сложность оформления документов и контроля за выполнением
госзаказа.
207
Трудности взаимодействия при контроле за качеством предостав-
ленной услуги связаны с отсутствием критериев качества и эффективности, нереагированием учреждений и предприятий, оказывающих услуги, на
критику органов власти, отсутствием законодательной базы.
Отмечают также многие эксперты отсутствие единой базы данных
для оказания социальных услуг. В частности, указывают на целесообразность совершенствования обмена информацией, необходимой для
получения гражданами социальных услуг, между органами и учреждениями, предоставления достоверной информации, наличия качественной локальной электронной связи. Кроме того, имеет место нехватка
персонала с юридическим образованием для решения спорных вопросов.
7. Предложения экспертов о совершенствовании нормативно-
правовой базы оказания социальных услуг. Для повышения эффек-
тивности оказания социальных услуг многие из ответивших перечислили нормы и нормативные правовые акты, которые необходимо принять, а также те проблемы, которые нуждаются в дополнительной правовой регуляции.
Значительное число опрошенных указало на необходимость большей
детализации процедуры предоставления услуг. Предлагается принять «четкий перечень предоставляемых услуг до последней запятой», детальные
региональные стандарты социального обслуживания города Москвы.
Прежде всего нуждается в более подробной правовой регламентации
вопросы предоставления услуг на платной основе, например, порядок предоставления платных услуг, в том числе дополнительных, не входящих в
территориальный перечень услуг.
По мнению ответивших, должен быть разработан четкий регламент,
который будет определять адресата бесплатных услуг, четко разграничены категории населения для получения платных и бесплатных услуг,
более четкая регламентация оснований и условий получения услуг,
а также проведена оценка индивидуальной нуждаемости в услугах.
Опыт разработки стандартов в Пензенской области свидетельствует о
том, что многие из указанных проблем не разрешаются даже при принятии стандартов и регламентов оказания услуг. Так, в числе недостатков,
выявленных в ходе исследования в Пензенской области, отмечается, что принятые стандарты охватывают только бюджетные услуги и не распространяются на платные государственные услуги, многие стандарты неконкретны,
208
что затрудняет их использование. Кроме того, отмечаются и недостатки регламентов. В частности, в регламентах отсутствует информация о
возмездности (безвозмездности) предоставления услуги, а если услуга платная — о размере оплаты.
Предлагается также разработать порядок реализации Закона «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве», а также в дополнение к
мерам по реализации (Постановление Правительства Москвы от 24 марта
2009 г. № 215-ПП 1) порядок реализации Закона «О социальном обслуживании населения города Москвы».
Кроме того, в развитие Закона «О социальном обслуживании населения города Москвы» и Постановления Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. № 215-ПП целесообразно, по мнению ряда экспертов, разработать конкретное Положение об оказании материальной (денежной) помощи, в котором содержался бы механизм, регламентирующий порядок оказания материальной помощи органами социальной защиты населения, так
как Постановлением Правительства города Москвы № 215-ПП старый
порядок отменен, а по новому положению категории граждан, нуждающихся в оказании такой помощи, неконкретны.
Предлагается также установить норму среднего дохода для получения продуктовой и вещевой помощи, бесплатного обслуживания на дому
и получения индивидуальных дополнительных услуг, их периодичность и
вид.
Существенно затрудняет правоприменение, по мнению экспертов,
отсутствие четких нормативных определений таких понятий, как «трудная
жизненная ситуация», «группы риска», «одинокий или одиноко проживающий гражданин» (статус), «малообеспеченный гражданин». Эксперты считают, что по каждому закону отдельно необходимы критерии определения
состава семьи, виды и период учитываемых доходов, порог бедности или
малообеспеченности, критерии адресности предоставления бесплатной
социальной помощи.
Значительное число предложений касается вопросов деятельности
учреждений в сфере оказания социальных услуг. Респонденты предлагали принять нормы или нормативные правовые акты по преобразованию
детских учреждений (приютов) в социально-реабилитационные центры, по
1
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 20.
209
деятельности некоммерческих организаций в сфере оказания услуг, разработать и утвердить новое Примерное положение о ГУ КЦСО.
Высока ориентация работников сферы социального обслуживания
на методические рекомендации. Многие считают целесообразным принятие таких методических рекомендаций, как Методические рекомендации по делопроизводству структурных подразделений КЦСО в соответствии с действующим законодательством, Методические рекомендации
по оформлению договора, Методические материалы по оказанию срочной социальной помощи, Методические рекомендации по организации
социального обслуживания различных категорий граждан, акты, регулирующие единое делопроизводство при назначении ежемесячных компенсационных выплат к пенсиям.
Также предлагаются меры, направленные на защиту прав работников социальной сферы. А именно: принять Закон о защите прав работников сферы социальной защиты населения, реализовывать нормы, регламентирующие вопросы стимулирования и премирования выполняемых
работ и т. д.
Эксперты считают целесообразным также разработать нормы качества
жизни и критерии оценки качества предоставляемых услуг.
Кроме того, эксперты указали на ряд частных вопросов, которые
нуждаются в четкой правовой регламентации. Это:
— объем и количество услуг одному адресату;
— нестационарное обслуживание граждан, потерявших возможность
самообслуживания, принудительное помещение граждан в стационарные
учреждения соцзащиты, оказание социальных слуг семьям безработных;
— оказание бесплатных нотариальных услуг;
— обязанность граждан документально подтверждать свой доход
при получении любых видов социальных услуг;
— порядок вскрытия дверей в квартире, если клиент не выходит на
связь;
— совместный отдых семей с детьми-инвалидами и здоровыми детьми.
Как было показано выше, опрос экспертов — один из видов прове-
дения мониторинга реализации законов и иных нормативных правовых актов в социальной сфере. Экспертный опрос позволяет выявить проблемы, правовое регулирование которых недостаточно или противоречиво.
Регулярные экспертные опросы, также как и изучение общественного
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]