Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
б) установление источников информации, содержащих в себе данные
об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов
исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);
в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами)
полученных данных (количественных, качественных) об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью.
Практическое значение применения фактографических методов в
деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и позитивных практик правового регулирования, которые в последствии
могут служить исходным материалом для подготовки прогнозных сценариев, а также использоваться при определении возможных путей
преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.
Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по
принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей характеристик в целях
получения прогнозных моделей. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития
объекта прогнозирования и т. д.) могут использоваться при применении
фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций
развития законодательства и эффективности его применения.
Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние 1. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осу-
1
См., например: Новый энциклопедический словарь. М., 2002.
С. 1391; Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев Е. Б. Современный
экономический словарь. М., 1997. С. 400.
221
ществлении прогнозирования 1. Экстраполяция, осуществляемая при
прогнозировании развития законодательства и эффективности его
применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого
объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его
будущее состояние.
Так, в период с 1991 по 2001г. судимость в России выросла с 593 тыс.
человек до 1 млн. 244 тыс. человек, а число осужденных к лишению свободы с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции, можно было
прогнозировать, что к 2011 г. судимость достигнет 2,5 млн. человек,
а приговоренных к лишению свободы — 655 тыс. Эта тенденция была
пресечена введением в действие двух федеральных законов: Кодекса об
административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) и
о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс (от 8 декабря
2003 г. № 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализированы, а санкции ряда статей УК РФ были существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 гг. число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы.— более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели остаются значительно более низкими, чем в 2001 г.
Применение экстраполяции при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения дает возможность определения
основного направления развития объекта прогнозирования, имеющего
стержневое значение для построения прогнозного сценария. Вместе с тем
не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта прогнозирования, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.
Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать
для определения динамики регулирования общественных отношений
на национальном уровне с учетом соответствующих практик зарубежных государств в том случае, если предмет прогнозирования имеет
там развитое правовое регулирование. По нашему мнению, компаративистский подход в деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения может быть применен в
такой последовательности:
1
Кочергин А. А., Кочергин А. Н. Методологический арсенал науки. Го-
лицыно, 2004. С. 195.
222
— сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран, практики его применения;
— оценка объективности отражения общественных потребностей в
законодательстве зарубежных стран;
— согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;
— изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта
по применению приемов юридической техники в законодательстве и
практике его применения;
— анализ и оценка сравнительно-правовых данных о развитии законодательства и практики его применения, составление прогнозных рекомендаций и прогнозной модели.
В случае необходимости при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения могут использоваться методы
математического моделирования (построение математической модели
развития объекта прогнозирования на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом
обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением четкости выводов и надежности прогноза, прогнозированием развития сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования служит статистический
материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и
процессов.
В конечном счете результативность использования математических
и статистических методов при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения напрямую зависит от содержательности анализа структуры общественных отношений, урегулированных нормами права. Поэтому не всегда имеются условия для
применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов.
4. Роль экспертных оценок и социологических исследований
в повышении качества юридического прогнозирования
Компетентные оценки специалистов используются при анализе эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности
правового сознания населения, его политической и правовой активности,
223
при решении актуальных проблем общей теории права 1. Существуют
различные виды метода экспертных оценок: метод мозговой атаки, метод Дельфи и т. д.
2
Применительно к юридическому прогнозированию можно говорить о
трех видах экспертиз:
— привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии составления прогноза;
— социальная и экономическая экспертная оценка итогов прогнозирования;
— правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых
авторами прогноза, на наличие пробелов в правовом регулировании и
иных коррупциогенных факторов.
Выбирая экспертов на стадии составления прогноза, исследовательская группа руководствуется тем, что при прогнозировании развития
отраслевого регулирования фундаментом прогноза становится мнение
специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и практическом опыте 3. Вместе с тем у экспертных оценок существует один
недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное
мнение. Поэтому при использовании данного метода следует учитывать,
что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности
привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. В процессе составления прогнозов экспертов приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной модели, объекта прогноза, для прогностической оценки объекта, и, наконец, для проверки точности прогнозов 4. К экспертным оценкам прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения как в ходе
прогнозного исследования, так и при оценке его результатов могут
быть привлечены: специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших прогнозные
1
Социология права: Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2002.
С. 445.
2
См. более подробно о разновидностях метода экспертных оценок: Пав-
лодский Е. А. Указ. соч. С. 72.
3
См.: Глушков В. М. О прогнозировании на основе экспертных оценок //
Науковедение. Прогнозирование. Информатика. Киев. 1970. С. 23.
4
Бешелев С. Д., Гурвич Ф. Г. Математико-статистические методы экс-
пертных оценок. М., 1980. С. 9–11.
224
исследования; практические работники, профессионально занимающиеся прогнозной деятельностью.
Содержание экспертиз, проводимых в процессе прогнозирования
законодательства, существенно отличается от заключений специалистов, принятых в практике законотворчества. Так, финансовые последствия принятия законопроекта, излагаемые в составляемом специалистами финансово-экономическом обосновании, сейчас сведены только к одной теме — какие дополнительные расходы потребуются из
бюджета для реализации закона. Финансовая экспертиза при прогнозировании должна ответить на весь комплекс экономических вопросов, связанных с прогнозируемым законодательством: каким будет
общий экономический эффект от реализации закона, источники покрытия дополнительных расходов при отрицательном балансе, насколько
общий народно-хозяйственный эффект оправдывает дополнительные
расходы бюджета и т. п.
Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная
оценка (выявление обобщенной аналитической оценки экспертной группы относительно объекта прогнозирования).
Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных
оценок является:
— выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям
его альтернативного развития;
— анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.
К способам выявления мнений экспертов относятся:
— интервью (беседа эксперта с прогнозистом по схеме «вопрос —
ответ»);
— анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта
прогнозирования в сфере развития законодательства и эффективности его
применения на основе специально разработанного опросного листа);
— экспертные заключения (оценка экспертом материалов прогнозирования в целом).
Необходимым элементом метода экспертных оценок является обработка этих оценок, при которой используются математико-статистические
225
инструменты 1. Так, если применение указанных инструментов показало значительные расхождения во мнениях экспертов по поставленному вопросу, то указанный вопрос нуждается в дополнительном рассмотрении с привлечением другой группы экспертов. На результаты
прогнозирования значительное влияние может оказывать субъективное мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки его
результатов необходимо привлечение независимых экспертов.
В настоящее время достаточно развита система экспертизы проектов
нормативных правовых актов в органах юстиции. Одной из функций Общественной палаты Российской Федерации стало проведение общественных экспертиз законопроектов. Очевидно при прогнозировании содержание экспертиз должно носить более широкий характер, поскольку они
должны оценивать различные варианты правового решения проблемы и
проводиться на основе научно разработанных методик, которые могут
включать в себя и уже накопленный опыт экспертирования проектов нормативного характера.
Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения
имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо при
составлении прогноза изменений правового регулирования, затрагивающих интересы широкого круга лиц. В Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации большое
место занимают проблемы развития человеческого потенциала, что
связано с модернизацией практически всех сфер социального развития и, следовательно, с существенным обновлением социального законодательства. Опыт недавнего прошлого свидетельствует, что неудачные правовые решения социальных проблем могут стать источником серьезной социальной напряженности (например, законодательство о монетизации льгот). Поэтому при прогнозировании законодательства, регулирующего эти сферы, очень важно знать и учитывать
мнения людей, которых прогнозируемое законодательства коснется.
Для изучения общественного мнения применяются социологические
методы.
1
См. более подробно о математико-статистической обработке эксперт-
ных оценок: Павлодский Е.А. Указ. соч. С. 75–78.
226
В частности, общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний,
собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п.
Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта
прогнозирования могут быть поставлены следующие вопросы:
— какова реакция общественности на принятие проектируемого закона: положительная, нейтральная или отрицательная;
— насколько выполнимы нормативные предписания, содержащиеся в проектируемом законе;
— способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных
общественных отношениях;
— какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в
законопроекте законодательные решения и т. д.
Проведение социологических исследований целесообразно как на
стадии составления прогноза, так и при оценке результатов прогнозирования.
5. Этапы прогнозирования развития законодательства
и практики его применения
Процесс прогнозирования развития законодательства и практики его
применения состоит из определенных этапов.
Выделяют, например, семь этапов: исходный, подготовительный,
рабочий, верификационный, этап применения искомого результата прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, композиционносинтезирующий и научно-абстрактный 1.
Структура прогностического исследования, предложенная О. А. Гавриловым, содержит лишь пять этапов:
1) постановка задачи исследования и разработка его плана;
2) изучение и анализ прогностической информации, формирова-
ние банка данных;
3) формирование прогноза;
4) процедура верификации прогноза (имеет косвенный характер);
1
См. подробнее: Ломтева В.С. Прогнозирование в правотворчестве и
правоприменении // Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 39–41.
227
5) оформление результатов прогноза и предоставление их «заказ-
чику» 1.
Представляется, следует выделять следующие этапы процесса прогнозирования.
На первом этапе выявляется потребность в осуществлении прогнозирования. Необходимость проведения прогнозного исследования определяется, исходя из степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. В частности, как отмечал Е. А. Павлодский, потребность в изменении, уточнении и дополнении существующего правового регулирования тех или иных общественных отношений устанавливается путем анализа научных источников, практики применения исследуемой
правовой нормы, опроса граждан и правоприменителей 2. Решение о
проведении прогнозирования принимается заинтересованным органом
государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными
учреждениями и организациями, коммерческими организациями, бизнес-структурами и т. д.). По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследования, становится заказчиком прогнозного исследования.
На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель прогнозного исследования,
заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если
исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора
на выполнение научно-исследовательских работ по прогнозированию развития законодательства и практики его применения.
На третьем этапе составляется программа прогнозного исследования. В программе должен быть определен объект прогнозирования,
субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т. д. Кроме того, необходи-
1
Гаврилов О. А. Указ. соч. С. 33–38.
2
Павлодский Е. А. Указ. соч. С. 73.
228
мо отразить предварительный расчет по организационно-техническому
обеспечению проведения прогнозного исследования.
На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение
объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе прогнозного исследования цели и задач, данный этап является базовым.
Исследователями может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта прогнозирования (будучи предложенной на более ранних стадиях она может содержаться и в программе исследования).
Первоначально проводится оценка и анализ факторов, влияющих на
объект прогнозирования. «Требуется прежде всего установить, под
воздействие каких конкретных явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде, со
всеми его позитивными и негативными свойствами, признаками, какие социально-правовые явления оказывают на объект прогнозирования наиболее интенсивное влияние и будут играть решающую роль в
дальнейшем развитии, изменении объекта прогнозирования, его переходе от современного состояния к новому» 1. В зависимости от временных характеристик можно выделить факторы, постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение
длительного периода времени, кратковременные и ситуационные. По
содержанию следует отметить экономические, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные и иные факторы.
В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности развития отдельных
отраслей и институтов законодательства, выдвигаются предложения по
совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм
в связи с существующими общественными потребностями.
На пятом этапе определяются результаты прогнозного исследования, предлагаются возможные варианты развития объекта прогнозирования.
1
Социология права: Учеб. пособие / Под ред. Сырых В. М. С. 425.
229
Перед тем как определить окончательные результаты прогнозного исследования, целесообразно выявить общественное мнение относительно
предмета прогнозирования и предварительных выводов. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса
прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются общественно значимыми. Кроме
того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи
независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).
Итоговый вариант результатов прогнозного исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних
экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта
прогнозирования, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.
На шестом этапе происходит техническое оформление результатов
прогнозного исследования и их последующая передача заказчику. Прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования направляется заказчику соответствующего прогноза, который может использовать прогнозные оценки и рекомендации для планирования организации
законотворческой и правоприменительной деятельности, для составления конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике
возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных
вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты.
Следует также выделить такую традиционную стадию, как верифика-
ция (проверка) прогноза, являющуюся по своей сути факультативной.
Верификационный этап прогнозирования в правотворчестве и правоприменении включает познавательные операции по проверке искомого результата, в ходе которого выявляются его полнота, обоснованность, степень завершенности, уточняется, пересматривается исходная исследовательская ситуация в направлении реконструкции объекта прогнозирования. Однако при этом следует учитывать замечание, что прогноз развития
законодательства и других элементов правовой системы, как правило, не
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]