Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
дать официальную оценку и определить эффективность конституционных принципов и норм, которые в настоящее время не подвергаются
оценке при осуществлении мониторинга законодательства;
5) оптимизировать планирование нормотворческой деятельности на
всех уровнях власти, выстраивая ее по следующей схеме: «норма Конституции — закон — подзаконный акт», что позволит преодолеть существующие разрывы в этой правовой цепи;
6) повысить эффективность предпринимаемых государством мер по
преодолению правового нигилизма российских граждан, повышению
авторитета Конституции, а также убеждению граждан в ее реальности,
непосредственном действии, особой правовой охране путем придания
публичности и открытости информации о результатах мониторинга основного закона государства;
7) обеспечить реализацию регулятивной и идеологической функции
Конституции Российской Федерации, а также приоритета норм гл. 1 «Основы конституционного строя» по отношению к другим конституционным
нормам;
8) усилить механизм особой правовой охраны Конституции путем
обеспечения любых предложений о поправках к Конституции и ее пересмотре аналитической информацией о результатах мониторинга и
экспертными заключениями на предмет наличия (отсутствия) объективных предпосылок соответственно для внесения поправок или пересмотра.
Инструментальная ценность мониторинга норм Конституции Российской Федерации состоит в том, что он способен послужить решению
задачи создания эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов, отражающего общественные потребности.
Очевидно, что реализация идеи мониторинга норм Конституции повлечет изменение концепции правового мониторинга. Неизбежно встанет вопрос о том, как соотносить «мониторинг конституционных норм»
с «правовым мониторингом» в современном его понимании: является
ли первое явление одним из видов последнего, представляет ли собой
мониторинг норм Конституции самостоятельный вид деятельности или
должен быть встроен в «механизм» правового мониторинга как его
органическая часть?
Представляется, что речь идет о новом виде правового мониторинга, который должен иметь специфический организационный механизм,
41
включающий планирование, координацию, контроль, методическое сопровождение. Для его становления потребуется, в первую очередь, совершенствование научной основы. Ее разработка в перспективе может привести к возникновению нового научного направления — теории мониторинга норм Конституции.
Не менее сложной и актуальной задачей является разработка методологической основы мониторинга норм Конституции, определения критериев и показателей оценки эффективности ее норм, механизма корреляции результатов мониторинга Конституции с результатами других видов
мониторинга (экологического, финансового и т. п.), установление существующих в этом связей и закономерностей.
Для становления мониторинга конституционных норм потребуется
официальное признание деятельности по проведению правового мониторинга как функции государства, его закрепление в законодательстве. Мониторинг норм Конституции должен стать неотъемлемым элементом законотворчества и правоприменительной практики. Возможно, потребуется выход на принятие государственной программы по
созданию соответствующей системы мониторинга.
Резюмируя сказанное, следует отметить следующее. Государство и
общество нуждается в создании системы мониторинга конституционных норм. Он должен стать одним из эффективных инструментов, служащих обеспечению стабильности и реальности прямого действия норм
Конституции Российской Федерации, воплощению ее принципов и положений в жизни общества и государства.
Это самостоятельный вид правового мониторинга, который отличается специфическим объектом и особой технологией проведения. Резоны его внедрения в государственно-правовую практику, на наш
взгляд, очевидны. Выделение мониторинга норм Конституции как приоритетного нового вида государственной деятельности предоставит
возможность значительно полнее раскрыть потенциал Основного Закона страны, будет способствовать последовательному осуществлению государственной власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы человека и гражданина.
Становление и правовое оформление мониторинга конституционных
норм требует политической воли, целенаправленной деятельности субъектов нормотворчества, а также субъектов реализации и применения правовых норм. Не последнюю роль в решении этой задачи должна сыграть
42
правовая наука, поскольку именно она должна оснастить субъектов и участников такого вида правового мониторинга рекомендациями по его
организации и методикой проведения.
По вопросу о классификации субъектов правового мониторинга в
юридической литературе представлены разнообразные мнения.
Согласно одной из позиций, субъекты правового мониторинга могут быть классифицированы на конституционные и инициативные 1.
К первой группе отнесены: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти
Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; органы судебной власти Российской Федерации; органы прокуратуры Российской Федерации; органы
государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
Среди инициативных субъектов называют: институты гражданского
общества, экспертные советы при высших органах государственной
власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические
партии.
Предлагается также дифференцировать «субъектов» правового мониторинга (органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, обладающие в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и
«участников» правового мониторинга (юридические и физические
лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать
в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства) 2.
По данному основанию классификации в качестве «субъектов» правового мониторинга рассматривают Президента Российской Федерации, органы исполнительной власти, судебные и правоохранительные
органы, а также Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации.
1
См.: Миронов С. М. Указ. соч. С. 8.
2
Толмачева Н. Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право
и экономика. 2006. № 7. С. 3.
43
В качестве «участников» мониторинга называют органы местного
самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти,
а также рядовых граждан.
Субъектов правового мониторинга также классифицируют по такому
критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий 1. Исходя из этого основания, выделены две категории субъектов указанной деятельности:
1) ответственные за проведение правового мониторинга на посто-
янной основе (специализированные органы, учреждения или организации),
2) осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной
сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции
субъекта).
От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной
основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных
лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ
организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно централизованный, децентрализованный, смешанный) 2.
Несмотря на различия в основаниях классификации, вышеуказанные концепции в основном рассматривают одних и тех же субъектов
мониторинговой деятельности. Прежде всего, к ним относятся органы
государственной власти (федерального и регионального уровней) и
1
Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихо-
мирова, Д. Б. Горохова. С. 22.
2
Подробнее: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга
законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 7. С. 106–109.
44
органы местного самоуправления, осуществляющие правовой мониторинг в пределах вопросов своего ведения на основании предоставленных им полномочий.
В настоящее время, пока не завершен процесс нормативного закрепления системы правового мониторинга, практика идет по двум основным направлениям:
— функциональная обязанность проводить правовой мониторинг
предусматривается в отношении законодательных (представительных)
и исполнительных органов власти;
— создаются подразделения указанных органов, специализируемые
на проведении правового мониторинга.
Представляется, что к числу субъектов (участников) правового мониторинга, безусловно, относятся судебные органы. В процессе отправления правосудия суды фактически отслеживают состояние законодательства в целях его правильного применения и толкования, сталкиваются с проблемой юридических пробелов и коллизий, готовят
обзоры судебной (правоприменительной) практики и информацию о
трудностях применения законодательства (заключительная форма их
обобщения — информационные письма высших судов).
Мониторинговые исследования также осуществляют иные органы,
не относящиеся к традиционно выделяемым ветвям государственной
власти: прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счетная
палата и др.
Отдельной группой участников правового мониторинга следует назвать научные и общественные организации, представителей гражданского общества, осуществляющих мониторинговые исследования в
конкретных сферах общественной жизни по собственной инициативе.
Исходя из вышесказанного, среди субъектов правового монито-
ринга предлагаем выделить две группы участников данной деятельности на основе критерия обязательности осуществления и учета результатов мониторинга:
1) уполномоченные — органы, организации, учреждения, нормативно включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями;
2) инициативные — органы, организации, учреждения, граждане,
для которых деятельность по проведению правового мониторинга не
является обязательной и проводится ими в порядке инициативы.
45
Представляется, что результаты правового мониторинга, проведенного представителями первой группы субъектов, подлежат обязательному учету в нормотворческом процессе и их правоприменительной
практике. В свою очередь, информация, предоставляемая инициативными субъектами по результатам их мониторинговой деятельности,
может быть полезна для ознакомления органов, участвующих в нормотворческом процессе, но не является для них обязательной.
Классификация видов правового мониторинга в теории возможна
по различным основаниям.
По субъектному критерию выделяется государственный (проводимый органами государственной власти), общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями) и муниципальный (проводимый органами местного самоуправления) правовой мониторинг.
По уровню власти и территории проведения предлагается выделять
федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на
уровне субъекта Российской Федерации), муниципальный (на уровне
муниципальных образований) мониторинг.
По продолжительности проведения мониторинга различают: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый
в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов).
В зависимости от времени действия нормативных правовых актов,
выступающих в качестве объекта правового мониторинга, указанный
процесс определяют как ретроспективный (в ходе которого осуществляется анализ и оценка утративших силу нормативных правовых актов
с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (предусматривающий анализ и оценку действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (предполагающий выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) 1.
Некоторые из предложенных способов классификации представляются не вполне точными.
1
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг:
концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 32–33.
46
Так, деление правового мониторинга на постоянный и временный
достаточно «размыто». С одной стороны, правовой мониторинг, внедряемый в настоящее время в деятельность федеральных органов исполнительной власти на постоянной основе, должен осуществляться
непрерывно, ежегодно с учетом утверждаемых планов. С другой стороны, процесс проведения мониторинговых исследований, безусловно, ограничен во времени, учитывая необходимость обобщения полученных данных и представления подготовленных предложений, а также установленные сроки проведения указанных мероприятий. С этой
точки зрения мониторинговая деятельность в рамках избранного объекта
исследования не является бесконечной.
Исходя из этого, деятельность по проведению правового мониторинга в зависимости от угла зрения одновременно может рассматриваться и как «постоянная» (осуществляемая из года в год), и как «временная» (ограниченная сроками, установленными в утверждаемом
плане мониторинга).
Кроме того, выделение «ретроспективного», «текущего» и «прогнозного» правового мониторинга отражает лишь разные стороны одного
и того же процесса, а не его самостоятельные виды. При проведении
мониторинга нормативных правовых актов и практики их реализации
или отдельного круга общественных отношений анализу и оценке могут подлежать как действующие, так и утратившие силу нормативные
акты в целях сравнения эффективности применявшихся способов правового регулирования, правильности избранного пути реформирования законодательства (в широком смысле) и т. д. В этом случае неправильно было бы говорить о проведении двух видов мониторинга —
ретроспективного и текущего. Просто в процессе мониторинговых
исследований используются различные методы: историко-сравнительный, сравнительный анализ и т. д.
Что касается «прогнозного» мониторинга, представляется, что критерий для выделения данного вида мониторинговой деятельности вообще отсутствует. Как уже было обосновано ранее, прогнозирование
в принципе является одним из элементов правового мониторинга, поэтому разграничение «прогнозного» и «непрогнозного» мониторинга
не представляется возможным.
В зависимости от объекта исследования правовой мониторинг можно
классифицировать на комплексный (предполагающий исследование норм
47
разных отраслей права) и отраслевой (объект которого относится к
сфере действия одной отрасли права).
В юридической литературе предлагается классифицировать виды
мониторинга нормативных актов по типу юридической деятельности, в
интересах которой он проводится: осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права, в процессе официального толкования норм права и в процессе правоприменения (осуществляемый официальными органами власти и должностными лицами) 1.
По юридической силе нормативных актов, выступающих объектом
мониторинга, выделяют: мониторинг норм Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных
законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений и иных актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, мониторинг нормативных актов органов местного самоуправления и локальных нормативных актов.
По направленности результатов правовой мониторинг подразделяют
на внутренний (осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга для внутреннего использования его результатов) и внешний
(результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга, которым он выполнялся).
Исходя из степени участия субъектов правового мониторинга в правотворческом процессе, следует также выделить включенный мониторинг (когда его субъект участвует в группах и комиссиях по разработке проектов нормативных актов) и невключенный мониторинг (осуществляемый сторонними экспертами — научными работниками и др.).
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, рассматривая мониторинг нормативных актов как систематическую, комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства в целях повышения качества
принимаемых законов, выделяют одну из форм этой деятельности — мониторинг законодательных ошибок, т. е. деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законода-
1
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 24.
48
тельных актов 1. Тем не менее представляется, что выявление законодательных ошибок включено в состав любых мониторинговых исследований. Поэтому выделение отдельного вида правового мониторинга
по указанному критерию излишне.
По стадиям проведения мониторинга выделяют:
а) процессуальный мониторинг — прослеживание соблюдения и
фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных актов;
б) производственный мониторинг — осуществление мониторинга в
ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного
акта;
в) системно-структурный мониторинг — выявление связей конкретного нормативного акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования;
г) контент-креативный мониторинг — измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь
принятым нормативным актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом
ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта;
д) правоприменительный мониторинг — обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценка правоприменительных актов относительно федеральных законов, связи нормы вышестоящих нормативных актов с решением задач реального сектора жизни 2.
Резюмируя рассмотренные классификации видов правового мониторинга, следует отметить, что их многообразие объясняется поливариантностью критериев, на которых основывается выделение видов.
На наш взгляд, отсутствует необходимость выбора одного «правильного»
способа классификации, так как, будучи многогранным явлением, правовой мониторинг может одновременно представать в разных видах.
1
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»
2007 г. // www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
2
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 26.
49
При этом важно соблюдать точность при проведении научной классификации, не противопоставляя друг другу виды правового мониторинга, основывающиеся на разных критериях деления, как это иногда
встречается в юридической литературе.
Завершая рассмотрение поставленных в настоящем параграфе вопросов, отметим следующее. Процесс накопления позитивного знания,
научного осмысления государственно-правовых явлений идет непрерывно. С течением времени в ходе апробации тех или иных научных
решений, внедрения в практику теоретических моделей становятся
видны и понятны просчеты, которые были допущены при принятии этих
решений и создании соответствующих моделей. В настоящее время
необходима коррекция научной концепции правового мониторинга по
ряду позиций. С учетом вышеизложенных выводов и предложений
требуется уточнение:
— понятия правового мониторинга;
— его цели, задач и принципов;
— перечня объектов мониторинга;
— системы его элементов, этапов и операций;
— классификации субъектов и видов мониторинговой деятельности.
Это позволит избежать многих ошибок в ходе проведения конкретных мониторинговых исследований уполномоченными субъектами,
способных оказать негативное влияние на качество данной деятельности и ее результатов.
Один из центральных вопросов, которой в последние годы рассматривается в рамках научной концепции правового мониторинга — «методология правового мониторинга». С нашей точки зрения его целесообразно рассмотреть отдельно в контексте соотношения с юридической техникой правового мониторинга.
§ 1.3. Юридическая техника правового мониторинга
Как было отмечено выше правовой мониторинг представляет собой
новый специфический вид юридической деятельности. В настоящее время складываются предпосылки для придания ей «статуса» государственной деятельности, функции органов государственной власти. Минюстом
России разработаны проекты указа Президента Российской Федерации
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]