Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

ности, среди задач госуправления отраслью предусмотрено достижение таких целей, как создание и внедрение системы поддержки общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего туризма. В качестве задач совершенствования государственного управления выделено совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма, а также государственная поддержка туристских инвестиционных проектов и другие мероприятия.

Оценка текущего состояния сферы туризма демонстрирует рост большинства показателей, характеризующих отрасль, и позволяет строить позитивные прогнозы как для туризма в частности, так и для социально-экономического развития Российской Федерации и ее перспективных в туристическом плане регионов в целом. Согласно данным, представленным Федеральной службой государственной статистики (далее — Росстат), туристическая отрасль находится в стадии роста. К примеру, количество организаций, осуществляющих деятельность в области туризма, в 2021 г. составило 114 041, что на 194 больше, чем в 2020-м. При этом число прибыльных организаций — 86 096, что примерно в 3 раза превышает число убыточных (27 945). Общая выручка отрасли за 2021 г. составила 7130,5 млрд рублей, что превышает аналогичные показатели за 2020 г. на 1918,1 млрд рублей. Начиная с 2014 г. данные показатели превышают показатели предыдущих лет. Несмотря на то что по результатам 2022 г. в силу повышенной геоэкономической турбулентности аналогичные показатели оказались несколько ниже как по количеству организаций (108 648) и выручке (5476,8 млрд рублей), так и по их прибыльности (82 383 прибыльных против 26 265 убыточных)4, можно предположить, что показатели последующих лет продолжат рост.

4 Отдельные показатели деятельности организаций туриндустрии // Федеральная служба государственной статистики : [офиц. сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/statistics/turizm (дата обращения: 20.07.2024).

5

Кроме того, все большее значение приобретает и региональный аспект. Согласно данным Министерства по культуре и туризму Калининградской области, на протяжении 2015— 2019 гг. турпоток ежегодно увеличивался на 7—10 % и достиг 1925 тыс. в 2021 г. По итогам 2022 г. поток составил 1835 тыс. человек (снижение обусловлено сложившейся геополитической ситуацией и ее некорректным освещением в ряде СМИ)5. Однако уже в 2023 г. этот показатель вырос почти на 20 % по сравнению с 2022 г. и составил 2,2 млн человек, тем самым компенсировав спад 2022 г.6.

По данным ВТБ, в июне 2021 г. Калининградская область вошла в пятерку субъектов с самым большим приростом туристских расходов россиян на путешествия по внутренним направлениям (4,2 раза). По данным Северо-Западного филиала ПАО «Сбербанк», в 2023 г. объем трат туристов по банковским картам в регионе достиг 23,5 млрд рублей, что на 40 % выше показателя за 2022 г. Согласно совокупным данным, вклад туризма в валовый региональный продукт (ВРП) уже оценивается на уровне не менее 5 %, — а это именно то значение показателя, на которое рекомендовал ориентироваться В. В. Путин в ходе своего выступления на пленарном заседании ПМЭФ-20247.

Указанные цифры позволяют сделать вывод о стабильном росте индустрии как на федеральном, так и на региональном (на примере Калининградской области) уровне, несмотря на различные внешние обстоятельства.

5Приоритетные направления развития туризма в Калининградской области : монография / под ред. Л. В. Семеновой, В. С. Корнеевца, Е. Г. Кропиновой. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2022.

6Калининградскую область в 2023 году посетило 2,2 млн человек //

Интерфакс-Россия. 09.04.2024 г. URL: https://www.interfax-russia.ru/ tourism/news/kaliningradskuyu-oblast-v-2023-godu-posetilo-2-2-mln-che lovek (дата обращения: 22.07.2024).

7ПМЭФ’24. Туризм // Росконгресс : [офиц. сайт]. 13.06.2024 г. URL: https://roscongress.org/materials/pmef-24-turizm/ (дата обращения: 22.07.2024).

6

Развитие туризма как сферы деятельности требует решения проблем правового регулирования, обеспечения надлежащего организационно-правового сопровождения, на что обращается внимание в соответствующих документах. Так, общие положения туристской деятельности регулируются специальным законодательным актом — федеральным законом от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который стал первым за всю историю нашей страны нормативным документом, регулирующим отношения в этой сфере деятельности. Различные аспекты затрагиваются в подзаконных нормативных актах, среди которых указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 г. №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»; указ Президента Российской Федерации от 02.07.2021 г. №400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»; распоряжение Прави-

тельства РФ от 14.08.2019 г. №1797-р (ред. от 14.03.2023 г.) «Об утверждении Стратегии развития экспорта услуг до 2025 года»; распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 г. №2129-р (ред. от 07.02.2022 г.) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» и др.

Понятно, что многоуровневое правовое регулирование характерно для многих отраслей экономической деятельности, к которым относится и туризм. При этом общественные отношения в этой сфере постоянно подвергаются изменениям, возникают новые обстоятельства, формируются новые тенденции, например все больше используются агрегаторы туристских услуг, внедряется искусственный интеллект в процесс «поставщик — потребитель». Поэтому совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма — это непрерывный процесс, требующий как анализа действующих стратегических и программных документов, нормативно-пра- вовых актов, оценки проблем их реализации, так и внедрения новых законодательных инициатив, направленных на разрешение спорных вопросов, упорядочения туристской деятельности, обеспечение эффективности ее развития.

7

Выделяются следующие проблемы отрасли, оказывающие влияние на рост и развитие рассматриваемого в данной работе направления экономической деятельности:

—невысокое качество предоставляемых услуг;

—отсутствие мер финансовой и экономической поддержки со стороны государства;

—наличие визовых ограничений, оказывающих негативное воздействие на область доступности предоставления туристских услуг иностранным гражданам;

—весомая фискальная нагрузка;

—отсутствие действительно действенных программ финансовой поддержки отрасли;

—отсутствие системного подхода в области регулирования, развития и поддержки программ развития приоритетных туристических направлений;

—недостаточное продвижение национального туризма;

—отсутствие эффективной системы контроля и наблюдения за отраслью, не позволяющее формировать выводы и предложения по ее развитию;

—неурегулированность отношений между субъектами (например, туроператор — турагент), приводящая к недобросовестной конкуренции.

Таким образом, правовое сопровождение туристского бизнеса приобретает большое значение. Прежде всего это актуально в плане развития предпринимательской деятельности, что возможно обеспечить путем учета, поддержки частных инициатив и повышения эффективности управления туризмом со стороны различных уровней власти, в том числе региональных, так как именно здесь возможен максимальный учет всех особенностей туризма в соответствии с территориальным развитием. Такой подход, несомненно, будет способствовать созданию эффективных систем планирования и контроля. Осо-

бого внимания требует и сфера защиты прав и законных интересов участников правоотношений8, прежде всего потребите-

8 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи-

8

лей. В частности, большая часть судебной практики в сфере туризма — это иски потребителей к предпринимателям о ненадлежащем предоставлении туристских услуг.

При этом федеральные нормативно-правовые акты Российской Федерации не всегда учитывают специфику и проблемы регионов. Для эффективного развития туризма на региональном уровне необходимо определять и поддерживать наиболее значимые виды туристской деятельности, выявлять их особенности, принимать меры по стимулированию и поддержке предпринимателей в этих сферах.

Научные разработки, посвященные различным аспектам истории развития, социально-экономического потенциала туризма, в достаточном количестве появились в 90-х гг. XX в. Исследования, посвященные анализу туристской деятельности как объекта правового регулирования, были опубликованы позднее. В частности, значительный вклад внес Е. Л. Писаревский своими работами «Правовое регулирование туристской деятельности» (СПб., 1999), «Туристская деятельность. Проблемы правового регулирования» (Владивосток, 1999), «Правовое обеспечение личной безопасности туристов» (М., 2011). В разное время вопросам правового регулирования туристской деятельности и возникающих в этой сфере отношений уделялось внимание в работах Е. В. Ахтямовой, О. В. Ткаченко, А. Е. Толстовой и др. Отдельного внимания заслуживают работы правоведов, анализирующих проблематику различных видов туризма. Так, проблемы сельского туризма затрагивались в работах таких авторов, как Д. В. Тропина, Д. Г. Сергеева, А. А. Афанасьева.

Понятно, что изучение туристской деятельности с правовой точки зрения — одно из важнейших направлений, однако необходимо учитывать и то обстоятельство, что рассматрива-

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / С. Ю. Зюзин, А. Б. Юдина, Ю. А. Карташова, А. А. Гребенникова ; под ред. Н. И. Воробьева. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9

емая сфера — область интересов представителей разных научных направлений. Так, например, кадастровый учет туристских ресурсов — актуальный вопрос, изучение которого требует междисциплинарных исследований, в частности, это определение организационных мер и возможностей (создание системы учета использования и охраны туристских ресурсов), обеспечение правового регулирования, направленного на создание необходимых условий для удовлетворения интересов собственников и иных владельцев вещных прав на такие объекты, как туристские ресурсы9.

Таким образом, сегодня имеется достаточное количество литературы, посвященной особенностям правового регулирования, управления, налогообложения, маркетинга туризма. Вместе с тем практически нет работ, учитывающих организационные и правовые аспекты туристской деятельности, ее виды, а именно такой подход обеспечивает эффективное удовлетворение потребностей в соответствующих услугах, достижение цели предпринимательской деятельности — получение прибыли с учетом региональных особенностей.

9 Костюк А. П. Правовой режим туристских ресурсов как основа развития туризма в Калининградской области // Приоритетные направления развития туризма в Калининградской области : монография / под ред. Л. В. Семеновой, В. С. Корнеевца, Е. Г. Кропиновой. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2022. С. 19—30.