Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

держат нормы публичного и частного права. Так, нормы, регламентирующие туристскую деятельность, можно найти в гражданском, трудовом, административном, налоговом, уголовном законодательстве. Для комплексных отраслей законодательства характерно наличие кодификационного нормативного акта или отраслевого федерального закона, что выступает своеобразным центром, задача которого заключается в формировании системных связей управления. Таким законом выступает федеральный закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который, как в нем указано, определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации17.

В-четвертых, достаточно большое количество авторов, занимающихся вопросами туризма, настаивает на принятии кодифицированного законодательства о туризме. Как правило, эти предложения обосновываются тем, что это поможет избежать противоречий законодательства и дублирования законов. Так, отмечается, что ответственность туроператора прописывается и в Гражданском кодексе, и в федеральных законах «Об

основах туристской деятельности» и «О защите прав потребителей»18.

17Об основах туристской деятельности в Российской Федерации (ред.

от 28.05.2022 г.) : федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18Кузахметова С. Е. К вопросу о разграничении ответственности между туроператором и турагентом за нарушение права туриста на отдых в связи с неисполнением турагентом обязанности передать туроператору денежные средства // Право и экономика. 2015. №8.

С. 40—45.

21

По поводу ответственности надо сказать, что субъекты туристской деятельности, прежде всего как предприниматели, могут привлекаться к любым видам юридической ответственности — уголовно-правовой, административно-правовой, граж- данско-правовой, трудовой (дисциплинарной). Другое дело, что юридическое закрепление того или иного вида ответственности должно быть увязано с системными свойствами права и законодательства, что подчас не происходит и вызывает справедливую критику. Соответственно, авторы согласны с мнением ряда исследователей (таких, как Л. Э. Котковский19, В. В. Кожевников), что в правотворческом процессе учет системных свойств ведет к требованиям разрабатывать и принимать нормы об ответственности в комплексе, во взаимосвязи с другими нормами, при необходимости вносить изменения в нормативные акты, устранять противоречия, не принимать произвольные решения и т. д., что накладывает ограничения на правотворческий процесс. В правоприменительном процессе учет системности означает возможность найти, эффективно и справедливо реализовать нормы, закрепляющие ответственность субъектов права.

Понятно, что нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность, относятся к разным отраслям права, но основное значение имеет Гражданский кодекс РФ, выступая основой правового регулирования. А в этой сфере вопрос о систематизации, в том числе кодификации, не имеет однозначного решения. Так, сложилось достаточно негативное отношение к кодификации, которая ранее считалась и продолжа-

19 Котковский Л. Э. К вопросу о соотношении правовой и юридической ответственности // Национальная безопасность / nota bene. 2018.

№4 (57). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-sootnoshenii- pravovoy-i-yuridicheskoy-otvetstvennosti (дата обращения: 22.07.2024) ;

Кожевников В. В. Эффективность норм права и эффективности их применения: проблема соотношения // Право и государство: теория и практика. 2017. №3 (147). С. 39—44.

22

ет считаться основной формой качественного совершенствования законодательства. Есть доклады экспертов, критикующие позитивистские системы гражданского права, которые были подготовлены и опубликованы по заданию и поручению ряда международных финансовых организаций20. Основные выводы — «бедными странами являются те, которые интенсивно развивают и применяют позитивное законодательство; кодифицированное право вредит развитию хозяйственных связей». Даются советы — упрощать, дерегламентировать конкурентоспособные рынки, усиливать защиту права собственности, использовать современные технологии, сокращать вмешательство судей в хозяйственные споры, постоянно проводить реформы. Доклады вызвали негативную реакцию со стороны юридического сообщества стран с континентальной системой права, но получили признание некоторые тезисы: конструирование, применение правовой нормы может и должно осуществляться с применением экономического анализа, law and economics (Р. Коуза, Р. Познера); «право превращается в важный фактор международного влияния, с помощью которого доми-

нирующая экономическая держава навязывает свою правовую модель»21.

В последнее десятилетие для обозначения процесса упорядочивания, помимо систематизации и ее основных форм (кодификации, инкорпорации, консолидации), стали использоваться такие термины, как унификация, гармонизация, стандартизация, универсализация. Их соотношения и понятия носят дискуссионный характер, зависят от точек зрения и позиций. Но в самом общем виде отличие состоит в том, что систематизация связывается с государством как основным субъ-

20Примак Т. К., Ежова Т. Г., Георгиев И. Г. Систематизация права в Российской Федерации // Право и экономика: современные вызовы : сб. ст. по материалам Междунар. науч.-практ. конф., Калининград,

28апреля 2023 года. М. : Русайнс, 2023. С. 81—86.

21Там же. С. 83.

23

ектом правотворчества и нормативными правовыми актами, унификация — с обеспечением единообразия в регулировании сходных либо совпадающих общественных отношений, созданием одинаковых (унифицированных) норм. Унификация лучше отражает основные тенденции развития современного гражданского оборота, так как в этой сфере нормативные правила создаются не только государством, но и другими участниками, содержатся не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках22.

При этом, если первоначально речь шла о нормативной унификации, ярким примером которой выступала Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. (Венская конвенция), то сегодня речь идет о ненормативной унификации (Принципы международных коммерческих договоров в редакции 1994, 2004 и 2016 гг. (Принципы УНИДРУА), Принципы европейского договорного права в редакции 2003 г. (Принципы ЕДП)). Своеобразие сводов норм договорного права заключается в том, что они создавались по инициативе профессоров университетов в сотрудничестве с практикующими юристами, не предполагали никакой ратификации или утверждения со стороны государств, применялись добровольно участниками оборота. После того как принципы получили широкое распространение и применение, они стали использоваться для реформирования гражданского законодательства в Германии, Франции, Швейцарии и других государствах. Основная цель реформ — упрощение законодательства, обеспечение его гибкости, достижение максимального уровня договорной свободы сторон.

Таким образом, значение систематизации законодательства сохраняется, но сфера частного права отличается своей специ-

22 Примак Т. К., Ежова Т. Г., Георгиев И. Г. Систематизация права в Российской Федерации // Право и экономика: современные вызовы : сб. ст. по материалам Междунар. науч.-практ. конф., Калининград, 28 апреля 2023 года. М. : Русайнс, 2023. С. 83.

24

фикой, связанной с определением степени вмешательства государства в регулирование гражданско-правовых отношений, что необходимо учитывать в плане упорядочивания нормативного материала, например приоритет отдается системе принципов, а не системе норм, конкретных правил поведения23.

23 Примак Т. К., Ежова Т. Г., Георгиев И. Г. Систематизация права в Российской Федерации // Право и экономика: современные вызовы : сб. ст. по материалам Междунар. науч.-практ. конф., Калининград, 28 апреля 2023 года. М. : Русайнс, 2023. С. 83.

ристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений)25;

в) существует значительное количество источников «туристского права», закрепляющих правовые нормы о туризме в нормативных положениях различного уровня (конституционных, международных, кодифицированных, федеральных законодательных, региональных законодательных, муниципальных правовых актах, нормативно-правовых актах президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, регионов и др.), кроме того, отношения в этой сфере регулируются корпоративными, договорными нормами и актами, правовыми обычаями;

г) есть специальные организационные структуры, осуществлявшие функции в сфере туризма и туристской деятельности по выработке и реализации государственной политики, ее приоритетных направлений, нормативно-правовому регулированию, координации, контролю и надзору, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменению (определенными полномочиями в этой сфере обладает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); до 2022 г. вопросами туризма занималось Федеральное агентство по туризму, с 2022-го функции агентства перешли к Министерству экономического развития РФ, среди причин упразднения были названы совершенствование государственного управления, повышения эффективности развития туристской индустрии и оптимизации структуры)26;

25Об основах туристской деятельности в Российской Федерации : федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ. Ст. 3. Доступ из справ.-пра- вовой системы «КонсультантПлюс».

26О некоторых вопросах государственного управления в сфере ту-

ризма и туристской деятельности : указ Президента РФ от 20.10.2022 г. №759. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

27

д) согласно Государственной программе Российской Федерации «Развитие туризма» (утверждена постановлением Правительства РФ от 24.12.2021 г. №2439), совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма с учетом тенденций развития туристской отрасли выступает одним из приоритетов и целей государственной политики в этой области экономической деятельности.

При этом, признавая комплексную природу туристского права, необходимо учитывать, что в этой сфере действуют многочисленные источники права, которые можно классифицировать по многим критериям, уровням, основаниям, реализовывать и применять в зависимости от видов возникших общественных отношений, объектов, субъектного состава, специфики той или иной разновидности туризма и т. д. Так, как подытожил в своей работе А. С. Кудреватых, согласно Модельному закону СНГ «О туристской деятельности»27, подвиды туризма определяются в зависимости от целей туризма; вида используемого транспорта; количества туристов, использующих одновременно единый туристский продукт; источников финансирования28. Каждая из этих разновидностей может иметь и имеет свое специфическое регулирование.

Например, по использованию транспортных средств, задействованных в ходе путешествия, можно выделить следующие виды туризма: железнодорожный; авиационный; теплоходный / водный (морской и речной); автомобильный; автобусный и др. Соответственно, помимо ГК РФ (главы 40 «Перевозка», 41 «Транспортная экспедиция»), норм законодательства о туризме, эту сферу регламентируют специальные транс-

27О туристской деятельности : модельный закон Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независи-

мых Государств. URL: http://www.parliament.am/library/modelayin%20 orenqner/323.pdf (дата обращения: 22.07.2024).

28Кудреватых А. С. Правовое положение субъектов туристской деятельности: состояние и отдельные проблемы регулирования // Туризм: право и экономика. 2023. №3. С. 2—7.

28

портные уставы, кодексы, законы, определяющие условия и порядок осуществления перевозок различными видами транспорта: Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 г. №60-ФЗ; Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 г. №81-ФЗ; Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 г. №24-ФЗ; федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 10.01.2003 г. №18-ФЗ; федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» от 08.11.2007 г. №259-ФЗ.

Транспортные уставы, кодексы, законы, многочисленные подзаконные акты, регламентирующие сферу транспортной деятельности помимо регулирования частноправовых договорных отношений по организации и осуществлению перевозок включают также нормативные положения, касающиеся пуб- лично-правовых аспектов управления и организации деятельности транспортных организаций, вопросы контроля и надзора за деятельностью транспорта, его техническим состоянием, безопасности перевозок, использования транспортных артерий

ит. п.29.

Вцелом, изучая туристское право как сложившуюся комплексную отрасль законодательства (систему источников), надо отметить, что, с одной стороны, оно включается в систему международного права и российского законодательства, ядро последнего составляют законы и подзаконные нормативные правовые акты, с другой — имеет внутреннюю структуру и системность. Но, как было показано выше, жесткую структурированную модель туристского права как отрасли законодательства построить невозможно из-за многообразия возникающих общественных отношений, сочетания частноправовых

ипублично-правовых начал и т. д. В то же время общественные отношения, возникающие в сфере туризма, обладают оп-

29 Гречуха В. Н. Транспортное право России : учебник для магистров.

М. : Юрайт, 2013. С. 18—20.

29

ределенными системными признаками, что позволяет обособить в определенную группу нормативные правовые акты, содержащие нормы нескольких отраслей права, которые регулируют качественно однородные, в некотором роде обособленные общественные отношения, ядро которых составляет базовый законодательный акт.

1. В сфере туризма можно выделить международный и национальный уровни, отличающиеся по многим параметрам,

втом числе по источникам регулирования. Несмотря на отсутствие нормативно закрепленного развернутого понятия «меж-

дународный туризм» (в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» он определен как «въездной и выездной»30), авторы вслед за Т. С. Рагимовым под понятием «международный туризм» понимают «совокупность принципов и норм, регулирующих деятельность государств и международных организаций

вобласти туризма и международных путешествий»31. В этой сфере к источникам права относятся международный обычай; международные двусторонние договоры и соглашения о сотрудничестве; международные многосторонние договоры и конвенции в сфере туризма; акты международных конференций и совещаний по вопросам регулирования туризма; резо-

люции международных организаций по вопросам туризма и международного путешествия32. Наиболее значимые из них — Манильская декларация по мировому туризму (принята Всемирной конференцией по туризму) 1980 г.; Документ Ака-

30Об основах туристской деятельности в Российской Федерации :

федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ (ред. от 28.05.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

31Рагимов Т. С. Международное туристское право: тенденции и развитие // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. №4 (53). С. 604.

32Паскаянц С. С., Чижикова А. В. Международное туристское право: тенденции и развитие // Современные научно-исследовательские решения в условиях технологических и цифровых новаций : материалы XLI Всерос. науч.-практ. конф., Ростов-на-Дону, 03 декабря 2021 года. Ч. 1. Ростов н/Д : Южный университет (ИУБиП), 2021. С. 628—631.

30