Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

ниципального уровней, соотношение законодательного и договорного регулирования. Это дает возможность правовому механизму быстро и эффективно реагировать на изменения общественных отношений в этой сфере, достигать баланса интересов публичных и частных субъектов.

Определяя социально-экономический характер туристской деятельности, необходимо решить вопросы — относится ли она к предпринимательской деятельности и как последняя соотносится с экономической и социально-экономической деятельностью. Экономическая и предпринимательская деятельность выступают составными частями более широкого явления — социально-экономической деятельности, с чем следует согласиться. Однако вопрос о соотношении экономической и предпринимательской деятельности не решается столь однозначно.

Вопрос о квалификации деятельности как экономической имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, в нормативных актах содержатся определенные запреты или требования в отношении осуществления той или иной экономической деятельности. Во-вторых, отсутствие законодательного понятия «экономическая деятельность» порождает проблемы определения подведомственности. В-треть- их, позиция судов заключается в том, что надо различать предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Мы имеем законодательно закрепленные понятие и признаки предпринимательской деятельности, иную же экономическую деятельность следует отнести к оценочной категории. Здесь суды, рассматривая конкретные дела, выносят решения, которые содержат обоснование и примеры, что считать иной экономической деятельностью.

Обобщая доктринальные и правоприменительные позиции, можно выделить две точки зрения. Первая заключается в том, что необходимо закрепить понятие экономическая деятельность в законодательстве, вторая — законодатель не хочет дополнять ГК РФ или иной нормативный акт дефиницией «эко-

111

номическая деятельность», тем самым участникам правоотношений и правоприменителям, в том числе суду, предоставляется право оценивать и квалифицировать деятельность как экономическую или предпринимательскую при наличии соответствующих условий. На наш взгляд, вторая точка зрения более приемлема, так как позволяет учитывать динамику общественных отношений, разнообразие социальной жизни, придает гибкость правовому регулированию, создает возможности для индивидуального регулирования, что отличает современное социально-экономическое развитие.

В ст. 1 Закона о туризме туристская деятельность определяется как туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий. Туроператорская деятельность и турагентская деятельность — виды предпринимательской деятельности. Открытым остается вопрос в отношении термина «иная деятельность». Термин «иная деятельность» можно рассматривать в социальном и предпринимательском контексте. В первом значении «иная деятельность» — это социальный туризмом, то есть любые виды отдыха людей, относящихся к льготной категории граждан, где затраты полностью или частично покрываются за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей (ст. 1 Закона о туризме). В контексте предпринимательской деятельности необходимо ориентироваться на разграничение «иной деятельности» с туроператорской и турагентской по реализации туристского продукта. Проанализировав определения туроператорской и турагентской деятельности, туристского продукта, можно сделать следующие выводы: иная деятельность носит вспомогательный характер, может быть не связана с непосредственной реализацией туристского продукта как комплекса услуг по перевозке и размещению. Критериями разграничений туристской и иной деятельности выступают субъекты, объекты, правовое регулирование, вид договорных отношений, предмет договора.

112

Несмотря на устоявшееся в практике туризма понятие «туристский продукт», под которым представители туристского бизнеса понимают комплексную услугу по обслуживанию туристов, а также учитывая императивное правило, установленное абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, предлагается привести нормы специального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в соответствие с общими нормами ГК РФ путем изменения объекта «туристский продукт» на «туристские услуги».

К субъектам туристской деятельности относятся не только туроператоры, турагенты и туристы, но и другие многочисленные субъекты, которые часто осуществляют сразу несколько видов деятельности, например, гостиницы, могут быть и туроператорами, и оказывать услуги проживания, питания, и организовывать деловые встречи, и предоставлять услуги экскурсоводов и т. д. Поэтому при разрешении спора осуществляет ли субъект туристскую деятельность, велико значение судебной практики, которая имеет казуальный характер, может учитывать различные обстоятельства, как неурегулированные, так и урегулированные законом, договором, локальными актами и др., что в конкретном итоге позволяет установить, занимается ли субъект организацией путешествий на профессиональном уровне, формирует ли туристский продукт (осуществляет туристскую деятельность), или выступает исполнителем услуг, входящих в туристский продукт, но не формирует и реализовывает его как единое целое.

Вопрос о том, занимается ли субъект в сфере туризма предпринимательской деятельностью, является не столько теоретическим, сколько практическим, так как решается вопрос о юридической ответственности и других правовых последствиях. Так, лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность не в рамках законодательных требований, в зависимости от степени общественной опасности и последствий, можно привлекать к уголовной ответственности по ст. 171 Уголовного кодекса РФ (незаконное предпринимательство); к

113

административной ответственности по ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)); к налоговой ответственности по ст. 116 Налогового кодекса РФ (нарушение порядка постановки на учет в налоговом органе) и т. д.

Анализ показывает, что государство ужесточает требования к ведению туристской деятельности в рамках налогового и административного законодательства (возрастает налоговая нагрузка, совершенствуется контроль за исполнением налоговых обязательств, появляются новые составы административных правонарушений и др.). В целом, с одной стороны, в многочисленных программных документах, выступлениях постоянно декларируется снижение административных барьеров, административной нагрузки на бизнес, с другой — с таким же постоянством вводятся новые ограничительные нормы, новые составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности. Понятно, что решение этой проблемы носит не правовой, а политический характер, поэтому, если государство заинтересовано в развитии бизнеса и вовлечении в него новых субъектов, оно должно создавать комфортные условия ведения предпринимательской деятельности, где в качестве основной задачи выступает снижение налогового и административного давления на бизнес.

Надо отметить особый подход законодателя к уголовной ответственности предпринимателей, в том числе субъектов туристской деятельности и применяемым к ним мерам уголовного и уголовно-процессуального принуждения в случае совершения ими преступления в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, например, ст. 108 УПК РФ установлен запрет на заключение под стражу в качестве меры пресечения (при отсутствии обстоятельств, указанных в ее п. 1—4 ч. 1). При этом у судов и других правоприменителей также возникают проблемы определения критериев отнесения

114

лиц, совершивших экономические преступления, к субъектам, осуществляющим предпринимательскую и иную деятельность, поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и доказать, что правовой статус виновного лица — субъект предпринимательской деятельности, преступление, которое он совершил, — осуществление предпринимательской деятельности.

Учитывая, что уголовная ответственность является самой суровой, отличается от других видов ответственности наиболее жесткими, строгими, существенно ограничивающими или даже лишающими основных прав человека наказаниями, вплоть до пожизненного лишения свободы, необходимо продолжать работу по гуманизации действующего уголовного законодательства, даже несмотря на то что многие инициативы по смягчению ответственности предпринимателей и гуманизации сталкиваются с тем, что изменяемые нормы не применяются в реальной деятельности, остаются только на «бумаге». Здесь ведущая роль принадлежит институтам уполномоченных по правам человека, предпринимателей.

Для субъектов туристской и иной деятельности как предпринимателей основное значение имеет гражданско-правовая ответственность. Ее особенности в сфере туристской деятельности: а) отношения в сфере туризма регулируются Законом о туризме, Законом о защите прав потребителей, ГК РФ, приоритет имеют специальные законы, но остаются проблемы согласования норм этих нормативных актов; б) туристская деятельность относится к предпринимательской, поэтому действует принцип «ответственности без вины»; в) договорные отношения между субъектами туристской деятельности оформляются различными видами договоров, в том числе не только поименованными, предусмотренными в ГК РФ, но и непоименованными, смешанными; г) Закон о туризме закрепляет положение о том, что субъекты туристской деятельности осуществляют ее только при наличии финансового обеспечения, что гарантирует обеспечение ответственности туроператора.

115

альное опубликование правовых актов. URL: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001201904150032?index=2 (дата обращения: 30.07.2024).

О внесении изменений в статью 19 Федерального закона «О кре- стьянском (фермерском) хозяйстве» и Федеральный закон «О разви-

тии сельского хозяйства» : федер. закон от 22.06.2024 г. №160-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Овнесении изменений в статью 76-1 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 28-1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федер. закон от 14.04.2023 г. №116-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Овнесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 23.03.2024 г.

№63-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Овнесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» : федер. закон от 26.03.2022 г. №67-ФЗ. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

Озащите прав потребителей : федер. закон от 07.02.1992 г.

№2300-1 (ред. от 05.12.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Опроведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» : федер. закон от 27.11.2018 г. №422-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Оразвитии сельского хозяйства : федер. закон от 29.12.2006 г.

№264-ФЗ (ред. от 29.12.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Осельскохозяйственной кооперации : федер. закон от 08.12.1995 г.

№193-ФЗ (ред. от 11.06.2021 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Осоциальном туризме : проект федерального закона №98097722-2 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 30.11.1998 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Остратегическом планировании в Российской Федерации : фе-

дер. закон от 28.06.2014 г. №172-ФЗ (ред. от 17.02.2023 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

118

Отуризме и туристической деятельности в Российской Федерации : проект федерального закона // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects# npa=123892 (дата обращения: 22.07.2024).

Об основах туристской деятельности в Российской Федерации :

федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ (ред. от 28.05.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об охране окружающей среды : федер. закон от 10.01.2002 г.

№7-ФЗ (ред. от 14.07.2022 г., с изм. от 30.05.2023 г.) (с изм. и доп.,

вступ. в силу с 01.03.2023 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Онекоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности: указ Президента РФ от 20.10.2022 г.

№759. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

ОГосударственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия : постановление Правительства РФ от 14.07.2012 г.

№717 (ред. от 13.06.2023 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Омерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране : постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 30.05.1969 г.

№411 (с изм. от 29.09.1981 г.) (утратило силу 01.02.2020 г.). URL: https:// docs.cntd.ru/document/885207609 (дата обращения: 22.07.2024).

Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 31.05.2019 г. №696 (ред. от 22.06.2022 г.). Доступизсправ.-правовойсистемы«КонсультантПлюс».

Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» : постановление Правительства РФ от

24.12.2021 г. №2439 (ред. от 29.05.2023 г.). Доступ из справ.-право-

вой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от

20.09.2019 г. №2129-р (ред. от 07.02.2022 г.). Доступ из справ.-пра-

вовой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении Стратегии развития туризма на территории Се- веро-Кавказского федерального округа до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от 07.03.2019 г. №369-р (ред. от 24.06.2020 г.).

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

119

ОМетодических указаниях по определению основного вида экономической деятельности хозяйствующих субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) для формирования сводной официальной статистической информации: приказ Росстата от 31.12.2014 г. №742 (ред. от 04.02.2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Отуристской деятельности: модельный закон Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств : постановление Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств от 16.04.2015 г. №42-14. URL: http://www.parliament.am/library/modelayin%20orenqner/323.pdf (дата обращения: 22.07.2024).

Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.08.2023 г. №583. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг : письмо Роспотребнадзора от 07.08.2009 г. №01/11347-9-32. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении типовых форм договора о реализации туристского продукта, заключаемого между туроператором и туристом и (или) иным заказчиком, и договора о реализации туристского продукта, заключаемого между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком : приказ Ростуризма от 27.11.2020 г. №448-Пр-20 (зарегистрировано в Минюсте России 30.11.2020 г. №61166). Имеет ограниченный срок действия до 2026 года. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 50681-2010 «Туристские услуги. Проектирование туристских услуг» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 ноября 2010 г. №580-ст). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Информация «Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018—2020 годов)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 17.12.2020 г.). Принцип правовой определенности. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

120