Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

— создает основы для территориального развития туризма, вводит такие понятия, как мастер-план, туристский макрорегион, туристско-рекреационный кластер федерального, регионального и местного значения, туристские моногорода, деревни и центры городов.

Некоторые из перечисленных положений уже внесены в действующий федеральный закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельностив РоссийскойФедерации», например в части туристских маршрутов (частей туристских маршрутов), требующихспециальногосопровождения43.

Вместе с тем вопрос принимать новый закон или вносить изменения в старый после некоторого перерыва, по всей видимости связанного с упразднением Ростуризма, продолжает оставаться дискуссионным. Судя по информации, представленной на сайте федерального портала проектов нормативных правовых актов, Минэкономразвития России дало отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации». Выводы: наличие проблемы разработчиком обосновано не в полной мере; в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в законопроекте выявлены положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации44.

43О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 23.03.2024 г. №63-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

44Официальный сайт для размещения информации о подготовке нормативных правовых актов и результатах их обсуждения. URL: regulation.gov.ru (дата обращения: 22.07.2024).

41

Тем не менее есть много сторонников принятия нового закона и среди депутатов Государственной думы, и среди представителей Ассоциации туроператоров. Так, 24 января 2024 г. после ежегодного съезда Ассоциации туроператоров были озвучены планы по взаимодействию турбизнеса с госорганами на 2024 г., в соответствии с которыми основными задачами остается ознакомление с текстом проекта нового отраслевого закона и внесение предложений по совершенствованию его положений45.

Таким образом, очевидно, что споры будут продолжаться, и это обстоятельство нельзя отнести к отрицательным моментам, так как чем более активно, детально предприниматели и органы государственной власти будут согласовывать свои интересы, тем более адекватно в дальнейшем будут формироваться новые или изменяться старые правовые нормы. Другое дело, что из этого процесса исключены потребители, а именно на защиту их прав, как утверждают его составители, направлен законопроект. Понятно, что потребители не выступают организованной силой, однако их интересы вполне могли бы представлять общественные, государственные и другие организации, например Роскомнадзор, представители судебной власти, уполномоченные по правам человека и др.

Решение принимать или не принимать новый закон зависит от многих факторов, в том числе экономических, политических, формируемых представлений о развитии, в том числе чему отдать предпочтение — стабильности или динамизму. В то же время, на наш взгляд, если нет острой необходимости, лучше воздержаться от принятия новых базовых законов, поскольку всегда увеличиваются риски неисполнения в силу отсутствия механизмов реализации, которые только начинают

45 Работа над законом о туризме и установление диалога с властью — одни из главных задач турбизнеса на 2024 год // Ассоциация Туропе-

раторов : [офиц. сайт]. 25.01.2024 г. URL: https://www.atorus.ru/node/ 55530 (дата обращения: 22.07.2024).

42

формироваться. Кроме того, понятно, что основные проблемы туризма носят экономический характер, и их с помощью правовых норм вряд ли можно решить (не очень развитая туристская инфраструктура, небольшое количество гостиничных средств по размещению, неудовлетворительная экология, неразвитость транспортного обслуживания, плохое качество дорог, транспорта, недостаточная оснащенность, износ аэропортов, железнодорожных вокзалов и т. д.).

Кроме того, для осуществления туристской деятельности важное значение имеют и другие федеральные законы: «О защите прав потребителей», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О техническом регулировании», «Об организации страхового дела в РФ», «О рекламе» и др.

Виерархии источников права указы президента РФ занимают четвертое место после Конституции, кодексов и федеральных законов, обязательны для исполнения на всей территории РФ (п. 2 ст. 90 Конституции) и могут: а) конкретизировать имеющиеся нормы ГК и других федеральных законов; б) формулировать нормы, отсутствующие на данный момент в ГК и в других федеральных законах, с перспективой последующего их включения в закон. Все перечисленное и другое направлено на совершенствование правовых норм, государственного управления в той или иной сфере.

Вчастности, указ президента РФ от 20.10.2022 г. №759 (ред. от 11.05.2024 г.) «О некоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности» направлен на совершенствование государственного управления в сфере туризма, повышение эффективности развития туристской индустрии, оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти. Он предусматривает упразднение Федерального агентства по туризму; передачу Министерству экономического развития Российской Федерации функций упраздняемого Федерального агентства по туризму; положение, что Министерство экономического развития Рос-

43

сийской Федерации является правопреемником упраздняемого Федерального агентства по туризму, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Постановления Правительства РФ, которым принадлежит пятое место, обязательны к исполнению в Российской Федерации (п. 2 ст. 115 Конституции). Поскольку они призваны способствовать наиболее полной и последовательной реализации кодексов, федеральных законов и указов президента РФ, соответственно, их особенность состоит в том, что они принимаются на основании и во исполнение последних, то есть только при наличии соответствующего указания.

Вместе с тем постановления Правительства принимаются по многочисленным вопросам, имевшим как стратегическое, так и вполне конкретное узкое, больше техническое значение. Например, Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма» утверждена постановлением Правительства РФ от 24.12.2021 г. №2439. Появление такого субъекта туристской деятельности, как инструктор-проводник, вызвало принятие сразу пяти постановлений за короткий промежуток времени (3 месяца — май, июнь, июль 2024 г.):

а) утвержден новый порядок формирования и ведения единого федерального реестра инструкторов-проводников (постановление Правительства РФ от 30.05.2024 г. №710 «Об утверждении Правил формирования и ведения единого федерального реестра инструкторов-проводников»);

б) утверждена методика определения размера платы за проведение аттестации инструкторов-проводников, а также за плановое подтверждение соответствия инструктора-провод- ника установленным требованиям и критериям аттестации (постановление Правительства РФ от 29.06.2024 г. №891 «Об утверждении методики определения размера платы за проведение аттестации инструкторов-проводников, плановое подтверждение соответствия инструктора-проводника требованиям, установленным федеральным законом «Об основах туристской деятельности...»);

44

в) с 1 июля 2024 г. вводятся в действие обновленные Правила оказания услуг инструктора-проводника (постановление Правительства РФ от 01.06.2024 г. №761 «Об утверждении Правил оказания услуг инструктора-проводника»);

г) с 1 сентября 2024 г. устанавливаются правила направления инструктором-проводником уведомлений о сопровождении туристов (экскурсантов) на туристском маршруте, требующем специального сопровождения (постановление Правительства РФ от 01.06.2024 г. №760 «Об уведомлениях о сопровождении туристов (экскурсантов) на туристском маршруте, требующем специального сопровождения» (вместе с «Правилами направления уведомлений о сопровождении туристов (экскурсантов) на туристском маршруте, требующем...»));

д) уточнен порядок аттестации инструкторов-проводников (постановление Правительства РФ от 01.06.2024 г. №748 «Овнесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2022 г. №1003»)46.

Приведенный анализ позволяет сделать вывод: сфера туризма интенсивно регламентируется, что может привести к разным последствиям, как положительным (обеспечивается безопасность туристской деятельности), так и отрицательным (не дает возможности развиваться).

Отмеченное характерно и для ведомственных актов, которые в вертикальной федеральной иерархии располагаются на последнем месте, — акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Например, по вопросам классифицированных гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей Минэкономразвития России издало 3 приказа за 3 месяца (май, июнь, июль 2024 г.), в которых:

а) утвержден новый порядок ведения единого перечня классифицированных гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей (приказ Минэкономразвития России от 09.01.2024 г. №3 «Об утверждении Порядка ведения единого перечня классифици-

46 «Горячие» документы по теме «Туризм. Спорт». Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

45

рованных гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей и размещения сведений, содержащихся в таком перечне, на официальном сайте национального органа по аккредитации в информа- ционно-телекоммуникационной сети Интернет»);

б) обновлен порядок уведомления уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ о планируемом осуществлении аккредитованными организациями классификации гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей (приказ Минэкономразвития России от 09.01.2024 г. №4 «Об утверждении порядка уведомления аккредитованными организациями о планируемом ими осуществлении классификации гостиниц, классификации горнолыжных трасс, классификации пляжей уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации…»);

в) установлено, что с 1 сентября 2024 г. применяются обновленные правила классификации горнолыжных трасс и пляжей (приказ Минэкономразвития России от 09.01.2024 г. №9 «Об утверждении Правил классификации горнолыжных трасс, классификации пляжей»)47.

По общему правилу, ведомственные акты могут существовать в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Они издаются только в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми актами. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В целом надо отметить, что подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя теми формами, которые им прямо разрешены. В частности, письмо как форма документа исключительно притягательно для органов государственной власти. Можно предположить, что это связано прежде всего с тем, что издание документа в виде письма позволяет избежать его правовой экспертизы, государственной

47 «Горячие» документы по теме «Туризм. Спорт». Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

46

регистрации и официального опубликования. Но, в свою очередь, это порождает вопросы у его адресатов, начиная с таких как, насколько обязателен данный вид документа к исполнению, каковы юридические последствия его неисполнения (частичного исполнения), и заканчивая качеством документа, изданного лишь одним из органов государственной власти, без учета позиции со стороны других возможных интересантов.

Основные проблемы — принятие актов в формах как не разрешенных Правительством РФ (наставления, указания), так и прямо запрещенных (письма и телеграммы); смешение понятий «форма» и «содержание» (например, выпуск документа в форме разъяснения); придание нормативного характера локальным правоприменительным актам (приказу, распоряжению).

В заключение отметим, что нами рассмотрена лишь федеральная система законодательства, которое регламентирует туристскую деятельность, поскольку именно она определяет основные положения и тенденции развития. При этом, безусловно, региональный и муниципальный уровни правовой регламентации туризма важны, поскольку позволяют учитывать особенности территориального развития, специфику производств, культурные особенности и др. Но сегодня основная часть общественных отношений в туризме, как нами было отмечено ранее, регламентируется федеральными нормативными актами, поэтому довольно часто, например, региональное законодательство, несмотря на наличие специальных законов («О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и др.), представляет собой дублирование норм, общих положений федеральных законов и других нормативных правовых актов. Выход из ситуации видится в том, чтобы наделить субъекты Российской Федерации, муниципальные образования большими полномочиями в сфере туризма, которые должны иметь материальную основу, позволить субъектам принимать решения по предметам ведения Российской Федерации, если есть такая необходимость.

47

Например, гражданское право — тот источник, который регламентирует имущественные отношения, в том числе отношения собственности, но в соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Этот основной принцип означает, что по общему правилу все общественные отношения, входящие в предмет гражданского права, регулируются федеральными законами и федеральными нормативноправовыми актами, тем не менее есть сферы совместного ведения, где допускается принятие и реализация нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях. Последнее относится и к сфере туризма. Однако туризм, как и любая другая предпринимательская деятельность, не может существовать без имущественных отношений, собственности, регулируемых гражданским законодательством.

При этом проблема допустимости права субъектов РФ принимать нормы гражданского законодательства имеет неоднозначное решение. Существуют два подхода: 1) федеральное законодательство допускает принятие на уровне субъекта Российской Федерации норм гражданского законодательства по отдельным вопросам (например, о рекламе); 2) по вопросам совместного ведения субъекты РФ не вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие гражданско-правовые нормы. С учетом современной ситуации и роли региональных и муниципальных субъектов в развитии туристской деятельности, первый подход является более предпочтительным, но во избежание излишних споров его надо закрепить на законодательном уровне.

В целом, как следует из проведенного анализа, федеральное законодательство создает в некотором смысле исчерпывающее, масштабное по объему, достаточно детальное правовое регулирование туристской деятельности, но в то же время в определенных сферах, в частности в плане развития конкретных территорий, важны и региональные, и муниципальные нормативные правовые акты, о чем пойдет речь далее.

48

При этом муниципальный уровень правового регулирования формируется только тогда, когда есть объекты показа туристской сферы, то есть туристский ресурс. Здесь можно выделить две особенности: а) правовые акты муниципалитетов в большинстве случаев носят технический и (или) организационный характер, связанный с участием в соответствующих мероприятиях, предусмотренных федеральными и региональными программами развития туристской деятельности; б) правовая регламентация осуществляется только по тем вопросам, которые не урегулированы федеральным и региональным законодательством, основное правило — правовые акты муниципальных органов власти не должны противоречить вышестоящим нормам.

Соответственно, региональный уровень с правовой точки зрения представляет больший интерес, поэтому мы его рассмотрим более подробно. Анализ показывает, что основные претензии к региональному законодательству заключаются в том, что правовые нормы, регламентирующие туристскую деятельность, носят общий характер, дублируют федеральные нормативные правовые акты, не содержат новых или самостоятельных положений, учитывающих специфику регионов или муниципальных образований.

Во многом такое положение вещей объясняется проявлением в 90-е гг. ХХ в. в нашей стране таких крайне негативных явлений, как «война законов», «парад суверенитетов», игнорирование требований федеральных властей и федерального законодательства, которые разрушали целостность Российской Федерации, приводили к разбалансированности ее правовой системы. В частности, в отсутствие федерального регулирования купли-продажи земли Саратовская областная дума 12 ноября 1997 г. приняла закон «О земле» (закон утратил силу), разрешающий такого рода сделки. Более того, закреплялось положение, что область на своей территории самостоятельно определяет формы прав собственности на землю (ст. 3). Сегодня данный шаг пытаются оправдать утверждениями, что та-

50