Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография
.pdf
себя производство и потребление гостиничных, ресторанных, транспортных и иных, в том числе экскурсионных, услуг по реализации активного отдыха людей, связанного с выездом за пределы их постоянного места пребывания с целью укрепления здоровья, познания окружающего мира, участия в научных, спортивных, деловых и иных, не запрещенных законами страны пребывания, мероприятиях117. Третья группа рассматривает туризм в качестве предпринимательской деятельности, так как ей присущи все конститутивные признаки предпринимательства, закрепленные в гражданском законодательстве. Кроме того, к этим отношениям применяется правило, предусмотренное п. 3 ст. 401 ГК РФ, устанавливающее повышенную ответственность туристских организаций за нарушение обязательств по договору118.
В целом, все перечисленные точки зрения имеют право на существование, однако есть ряд ограничений:
а) термины, установленные национальным законодательством, в правоприменительной и другой практике не могут трактоваться произвольно, иначе чем в закрепляющих их правовых нормах;
б) в силу комплексного характера отношений, возникающих в этой сфере (туристом и представителями туриндустрии; представителями туриндустрии межу собой; представителями туриндустрии и органами публичной власти; туристом и органами публичной власти), необходимо ориентироваться на сочетание частных и публичных начал в правовом регулировании туристской деятельности, а следовательно, использовать ту терминологию, которая устанавливается соответствующими правовыми актами в том или ином контексте правоприменительной деятельности (частно-правовом или публично-пра- вовом);
117Свиридов К. С. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 12.
118Муталиева А. А. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
101
в) несмотря на отсутствие законодательного закрепления, приоритет принадлежит кодифицированному законодательству, если в нем самом не предусмотрено иное, поэтому при принятии специальных нормативных актов необходимо учитывать и направленность, и содержание, и терминологию федеральных кодексов, регламентирующих ту или иную сферу.
Последнее наглядно проявилось в Законе о туризме от 24.11.1996 г. №132-ФЗ. В первоначальной редакции он раскрывал понятия турагента и туроператора через выделение признаков туроператорской и турагентской деятельности, которые были определены как «продавцы». В соответствии с этой позицией договор между представителями туристской индустрии и туристом именовался договором розничной куп- ли-продажи туристского продукта, что противоречило положениям ГК РФ, так как по характеру деятельности туристическое обслуживание относится к возмездному оказанию услуг, устанавливаются принципиальные различия между куплейпродажей и возмездным оказанием услуг, наступают разные правовые последствия в результате ненадлежащего исполнения или неисполнения этих видов договоров. Это положение изменилось лишь в 2007 г. (федеральный закон от 05.02.2007 г. №12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”»), где договор между туристом и туроператором (турагентом) стал классифицироваться как договор возмездного оказания услуг.
Однако термин «туристский продукт» продолжает использоваться: в соответствии со ст. 1 Закона о туризме — это «комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта».
Таким образом, специальный закон вводит новый объект гражданских прав, что по смыслу ГК РФ является сомнительным нововведением:
102
а) использованный в Законе о туризме такой объект, как «туристский продукт», отсутствует в закрытом перечне объектов гражданских прав (ст. 128 ГК РФ);
б) согласно ст. 128 ГК РФ, к объектам гражданских прав относятся вещи (включая наличные деньги и документарные ценные бумаги); иное имущество, в том числе имущественные права (включая безналичные денежные средства, в том числе цифровые рубли, бездокументарные ценные бумаги, цифровые права); результаты работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.
Понятно, что общественные отношения развиваются, появляются новые объекты гражданских прав, например, в 2019 г. введен новый объект гражданских прав — цифровые права, которые названы разновидностью имущественных прав, формируются специфические или усложненные объекты, которые нельзя отнести ни к одной из закрепленных в ГК РФ категорий, в частности штаммы микроорганизмов, радиочастоты, гены, органы человека и др. Тем не менее необходимо: а) законодательное закрепление исчерпывающего перечня объектов, поскольку только в этом случае возможно беспрепятственное осуществление субъективных прав, в случае нарушения которых предоставляется гражданско-правовая защита; б) при законодательном закреплении новых или трансформированных объектов следует опираться и обозначать взаимосвязи с уже существующими объектами.
Учитывая императивное правило, установленное абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, целесообразно привести нормы специального Закона о туризме в соответствие с общими нормами ГК РФ путем изменения объекта «туристский продукт» на «туристские услуги». Если исходить из терминологии и понятий ГК РФ (не вдаваясь в дискуссии о различиях предмета, объекта прав, договора, правового регу-
103
лирования и др.), туристский продукт — объект договора куп- ли-продажи, туристские услуги — объект договора возмездного оказания услуг. В 2007 г. Закон о туризме классифицировал договор между туристом и туроператором (турагентом) как договор возмездного оказания услуг, но объект оставил прежний — договор купли-продажи, что с юридической точки зрения можно считать абсурдом.
В заключение отметим, что законодательно устанавливается социально-экономический характер туристской деятельности, однако она однозначно не рассматривается как предпринимательская деятельность, оставляет возможность осуществлять туристскую деятельность и в целях решения не только предпринимательских, но и экономических, социальных задач. При этом остаются спорными многие вопросы, связанные с отнесением той или иной деятельности к предпринимательской или иной экономической, например получение доходов от использования и распоряжения имуществом, приобретенным для личных нужд и сданным в аренду или найм, что важно для туристской деятельности.
Эффективность туризма напрямую зависит от экономических, социальных, правовых и других условий. Здесь присутствует прямая взаимосвязь: с одной стороны, развитие предпринимательства в этой сфере позитивно сказывается на качестве жизни, создает необходимые экономические и социальные условия для достижения стратегических целей, с другой — государство регламентирует здесь достаточно большую часть общественных отношений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Входе проведенного исследования, включающего анализ законодательной базы, правоприменительной практики, специальной юридической литературы, статистического материала и баз данных, а также собственного социологического исследования, можно сформулировать следующие выводы.
Специфика правового регулирования туристской деятельности проявляется в сочетании частных и публичных начал, что связано с самой природой туризма, представляющего одновременно и отрасль экономики, и путешествия как вид миграции населения, и отдых, и предоставление различного рода услуг.
Эффективная нормативная модель регулирования туристской деятельности базируется на оптимальном соотношении публичных и частных интересов; высоком уровне регулирования и управляемости, в том числе с помощью экономических
иправовых средств; массовом использовании информационных технологий, быстром внедрении новых технологических укладов, информационных процессов.
Вюридической литературе пытаются обосновать существование туристского права как отрасли или подотрасли права, однако критерии деления, структурные элементы, понятие «система права» нуждаются в переоценке, поскольку накопилось достаточно много проблем по этим вопросам, в том числе выделяются многочисленные отрасли и подотрасли права, поэтому необходимо проводить дискуссии. По итогам можно отказаться от системы права и ее структурных элементов; выделить не более шести базовых отраслей права, все остальное отнести к многочисленным правовым образованиям; использовать систему права только в отношении законодательства, применительно к нормативным правовым актам.
105
Необходимо различать систему права и систему законодательства. В теории структура права — структура содержания, структура законодательства — структура формы, хотя по многим вопросам есть разные мнения. Учитывая дискуссионность, существующее многообразие подходов к определениям отрасли, подотрасли, институту права, критериям их выделения, целесообразно рассматривать туристское право как комплексную отрасль законодательства.
Туристское право как комплексное образование характеризуется двумя специфическими признаками:
а) представляет собой обособленную группу нормативных правовых актов, которые содержат нормы публичного и частного права, в частности нормы, регламентирующие туристскую деятельность, можно найти в гражданском, трудовом, административном, налоговом, уголовном законодательстве;
б) отношения в сфере туризма регламентируются кодификационным нормативным актом — ГК РФ и отраслевым федеральным законом — федеральный закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
Признаки туристского права — комплексной отрасли законодательства:
а) есть единый предмет правового регулирования — общественные отношения в сфере туризма, которые отличаются большим разнообразием (между туристом и субъектами туристской индустрии в сфере оказания услуг; между двумя или более туроператорами, турагентами по поводу подготовки и организации путешествия туриста; между органами публичной власти и субъектами туристской индустрии (их объединениями) по вопросам осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности; между туристом, туроператорами, турагентами и государством в плане реализации и защиты прав и законных интересов в сфере туризма, обеспечения безопасности туризма);
106
б) действует значительное количество источников «туристского права», в том числе базовый закон, закрепляющий правовые нормы о туризме в нормативных положениях различного уровня (конституционных, международных, кодифицированных, федеральных законодательных, региональных законодательных, муниципальных правовых актах, нормативно-пра- вовых актах президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, регионов и др.), кроме того, отношения в этой сфере регулируются корпоративными, договорными нормами и актами, правовыми обычаями;
в) есть специальные организационные структуры, осуществляющие функции в сфере туризма и туристской деятельности по выработке и реализации государственной политики, ее приоритетных направлений, нормативно-правовому регулированию, координации, контролю и надзору, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменению.
Федеральная система законодательства, регламентирующая туристскую деятельность, определяет основные положения и тенденции развития, регламентирует большую часть общественных отношений в туризме. При этом постоянно звучат предложения, настоятельно рекомендующие принять кодифицированное законодательство о туризме, в чем нет острой необходимости, так как сфера частного права отличается своей спецификой, например, приоритет отдается системе принципов, а не системе норм, правил поведения. Кроме того, понятно, что основные проблемы туризма носят экономический характер, которые с помощью правовых норм вряд ли можно решить.
Региональный и муниципальный уровни правовой регламентации туризма важны, поскольку позволяют учитывать особенности территориального развития, специфику производств, культурные особенности и др. Но сегодня федеральное законодательство создает практически исчерпывающую систему регулирования, поэтому довольно часто региональное
107
законодательство, несмотря на наличие специальных законов о туризме, представляет собой дублирование норм, общих положений федеральных законов и других федеральных нормативных правовых актов. Муниципальный уровень правового регулирования формируется только тогда, когда есть туристский ресурс, по тем вопросам, которые не урегулированы федеральным и региональным законодательством.
Можно выделить две модели, используемые регионами в сфере правового регулирования туризма. В рамках первой модели в субъекте Российской Федерации принимается один или несколько законов в сфере туризма, также действует государственная программа развития туристской либо смежных отраслей экономики. Во второй модели субъекты Российской Федерации обходятся без рамочного закона или отдельных законов о туризме, регулирование выстраивается на подзаконном уровне вокруг программы о развитии туризма.
Проблема допустимости права субъектов РФ принимать нормы гражданского законодательства в сфере туризма имеет неоднозначное решение. Существуют два подхода: федеральное законодательство допускает принятие на уровне субъекта Российской Федерации норм гражданского законодательства по отдельным вопросам (например, о рекламе); по вопросам совместного ведения субъекты РФ не вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие гражданско-правовые нормы. Учитывая современную ситуацию и роль региональных и муниципальных субъектов в развитии туристской деятельности, первый подход является более предпочтительным, однако во избежание излишних споров его надо закрепить на законодательном уровне. В целом, анализ показывает, что необходимо наделить субъекты Российской Федерации, муниципальные образования большими полномочиями в сфере туризма, которые должны иметь материальную основу.
Региональное законодательство как совокупность нормативных правовых актов должно быть более приближено к реальной жизни и конкретной территории, поэтому оно не долж-
108
но содержать декларативных положений, должно предусматривать действенные организационно-правовые механизмы реализации предоставленных экономических возможностей, ясно и детально определять технологические и организационные процедуры осуществления туристской деятельности с учетом местных особенностей и свободы предпринимательской деятельности.
Самое перспективное направление развития регионального законодательства — определение тех видов туризма, которые будут выступать локомотивами экономического развития территорий, выявление их особенностей, создание с помощью экономических и правовых средств максимально комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций. Отдельные виды туризма требуют конкретизации и в рамках федерального закона о туризме, поскольку обладают особой спецификой хозяйственной деятельности, связанной с особой потребительской ценностью, либо имеющих в числе своих потребителей социально-незащищен- ные группы населения, либо представляющих особую угрозу жизни населения, и, соответственно, являются причиной наиболее частых нарушений гражданского законодательства в сфере защиты прав потребителей.
Считаем целесообразным введение классификации видов туризма для целей публично-правового регулирования и мер поддержки: а) общие виды, регулируются на федеральном уровне, их количество ограниченно и немногочисленно, развитие важно для большей части территории Российской Федерации, например сельский туризм; б) специальные виды, регулируются на региональном, муниципальном уровнях, их количество неограниченно, развитие представляет интерес для конкретной республики, края, области, района. При этом основные каналы финансирования, финансовые инструменты и органы управления туризмом должны быть сосредоточены вокруг специальных видов туризма, то есть на региональном и муниципальном уровнях. Такой подход позволит перейти от
109
управления «сверху — вниз» к управлению «снизу — вверх», что будет способствовать более эффективному развитию конкретных территорий и повышению благосостояния проживающих там людей, созданию более качественного туристского продукта (услуги).
Сельский туризм становится приоритетом регионального развития, в том числе Калининградской области. Особенно это связано и с региональной поддержкой этого направления, и с особой политикой региона в отношении Востока Калининградской области, где преобладают внутренние территории. По мере развития этого вида туризма возникает все больше вопросов правового характера. Например, введение понятия «сельский туризм» в два ФЗ («О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”» и статью 7 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства») стало причиной столкновения интересов представителей туристского бизнеса и сельхозтоваропроизводителей. Это повлекло за собой необходимость пересмотра определения и повторного прохождения сложной процедуры законотворчества для его корректировки. Остается полумерой и закон, допускающий временное размещение туристов в жилых домах, входящих в состав имущества фермерского хозяйства. Остаются вопросы и относительно организа- ционно-правовых форм, оптимальных для туристской деятельности на сельских территориях. В качестве одного из решений вопроса считаем возможным предложить использовать такую форму ведения сельского туризма, как производственный кооператив. В дальнейшем кооперативы могут формировать кластеры сельского туризма.
Действующее российское федеральное законодательство воспринимает социально-экономический и юридический подходы к определению туризма. Само по себе сочетание соци- ально-экономического и юридического подходов оправданно, что позволяет учитывать комплексный характер туристской деятельности, сочетание федерального, регионального и му-
110