Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

ким образом был ликвидирован правовой вакуум, положения закона соответствовали ст. 36, 72 Конституции Российской Федерации и компетенции Саратовской областной думы, однако понятно, что речь идет об откровенной политической конъюнктурности, обусловленной интересами отдельных лиц, наделенных властными полномочиями. Начиная с 2000-х гг. роль и значение федерального центра значительно усиливается, региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным, в сфере правотворчества в законодательном порядке разграничиваются полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В настоящее время, с одной стороны, региональное законодательство не представляет собой самостоятельного системного образования, выступает элементом отрасли законодательства или его уровнем, базируется, как и федеральное законодательство, на вертикальной и горизонтальной иерархии, включает нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты) субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его компетенции.

С другой стороны, отмечается, что одной из актуальных проблем является то, что органы и должностные лица субъектов РФ нередко ошибаются в выборе видов и форм правовых актов, путают их наименования и содержательные характеристики, оформляют индивидуальные акты в виде нормативноправовых и, наоборот, вводят в оборот формы, не свойственные правовым актам, и т. д. Так, анализ показывает, что региональный законодатель использует разные классификации, помимо основных (нормативные и ненормативные акты, законы и подзаконные нормативные правовые акты), присутствуют дополнительные, основанные на юридической силе и (или) субъекте нормотворческой деятельности, например первичные или основные (указы, приказы, постановления — вводятся в

действие, приобретают юридическую силу сразу, непосредственно), утверждаемые или производные (регламенты, поряд-

51

ки, положения, инструкции и др. — утверждаются посредством основных нормативных правовых актов). В законодательстве регионов устанавливаются основные формы нормативных правовых актов, но в большинстве случаев ничего не говорится о производных формах, поэтому субъекты регионального правотворчества не ограничивают себя определенными формами, используя их в избыточном разнообразии49. Выход из ситуации видят в принятии специального федерального закона о системе нормативных правовых актов в Российской Федерации, с чем следует согласиться.

Наиболее часто отмечаются следующие проблемы регионального законодательства: недостаточное прогнозирование, планирование, научное обоснование, материально-техниче- ское обеспечение региональных правотворческих работ; дублирование федерального законодательства, недостаточная согласованность нормативно-правовых актов разного уровня, одного уровня, их противоречивость, наличие пробелов, непонятных текстов, формулировок, понятий, несоблюдение законодательной техники и др.

В какой-то мере исправить ситуацию пытается Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном собрании Российской Федерации. Так, возобновлена практика размещения информации о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации в форме ежегодных докладов, подготовка которых осуществляется законодательными собраниями, на сегодняшний момент в 16 субъектах Российской Федерации из 89.

Но, безусловно, основная роль отводится прокуратуре, на которую возложен надзор за законностью региональных и муниципальных нормативных правовых актов, что является одним из основных направлений ее деятельности. В этой сфере прокуратура обладает и достаточно широкими полномочиями.

49 Артамонов А. Н. О видах и формах нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. 2021. №2 (45). С. 83—85.

52

Например, ей, в соответствии с федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», позволяется надзирать не только за законодательством субъекта РФ, но и правовыми актами внутренних организационных подразделений регионального законодательного собрания (парламента)50.

Проведенный в последние годы анализ состояния регионального законодательства и муниципальных правовых актов позволил выявить многочисленные нарушения и недостатки, что нашло отражение в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 31.08.2023 г. №583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

В приказе утверждается система мероприятий, направленных на усиление надзора за законностью этой сферы правового регулирования. В частности, предлагается организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты; безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов51.

Отмеченные недостатки характерны и для регионального законодательства о туризме. Понятно, что оно должно не про-

50Галимов А. Г. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности нормативных правовых актов регионального парламента // Вестник экономики, права и социологии. 2013. №2. С. 126.

51Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.08.2023 г. №583. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

53

тиворечить, соответствовать федеральному законодательству, качественным и формальным характеристикам. При этом сегодня наметилась тенденция его количественного увеличения, так как именно регионы решают множество организационных, экономических, правовых вопросов в этой сфере: определяют систему управления, территориальную и иную инфраструктуры туризма, объем, меры и порядок государственной поддержки этой отрасли экономики, создают привлекательность региона через туристические объекты, отвечают за формирование благоприятного инвестиционного климата, на что справедливо указывается в научной литературе, за исключением причин, которые связаны не с тем, что федеральный закон о туризме не справляется со своими задачами, например не регламентирует правовой режим туристского кластера, не устанавливает его границы, резидента, систему управления кластерами, как отмечают авторы52, а со спецификой туризма, который не функционирует вне конкретных территорий, вне регионов и муниципалитетов.

Вто же время с авторами можно согласиться в отношении выделения двух моделей, которые используются регионами.

Врамках первой модели в субъекте Российской Федерации принимается один или несколько законов, закрепляющих основы государственного управления в сфере туризма, также действует государственная программа развития туристской либо смежных отраслей экономики. Во второй модели субъекты Российской Федерации обходятся без рамочного закона

или отдельных законов о туризме, регулирование выстраивается на подзаконном уровне вокруг программы о развитии53.

Вцелом, и первая и вторая модели приемлемы, так как большая часть отношений в этой сфере, как было отмечено

52Шерстобоев О. Н., Макарцев А. А. К вопросу о правовом регулировании сферы туризма в России // Научные записки НГУЭУ. 2023.

Вып. 2. С. 4—8.

53Там же.

54

ранее, регламентируется законодательством федерального уровня в виде подзаконных нормативных актов (постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов министерств и ведомств). Проблемы заключаются в установлении четких границ полномочий, прозрачного соотношения федерального и регионального законотворчества в сфере туризма, в содержании нормативных правовых актов регионального уровня.

Во-первых, вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации регулируется Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73) и другими нормативными правовыми актами и договорами, в связи с чем определяется предмет исключительного ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но при этом предмет ведения субъектов Российской Федерации определяется по остаточному принципу, что порождает неопределенность и вызывает многочисленные дискуссии.

Так, многие авторы отмечают, что отсутствие перечня вопросов (даже открытого), относящегося к предмету исключительного ведения субъектов Федерации, ставит вопросы об объеме правового регулирования, о возможности проявления инициативы со стороны субъектов Федерации, о существовании «опережающего» регионального правотворчества в исключительных ситуациях, его оправданности и месте в единой правовой системе Российской Федерации, затрудняет обеспечение необходимого качества и эффективности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, формирует практику законодательного регулирования вопросов, которые могут быть определены в рамках регионального подзаконного нормотворчества. Предложение — в законодательном порядке определить предмет исключительного ведения субъектов Федерации, роль и место регионального правотворчества в единой системе права Российской Федерации, с чем следует согласиться, так как такие меры позволят обеспечить наиболее

55

эффективное управление сферой туризма в пределах предоставленной субъектам Российской Федерации компетенции с целью удовлетворения региональных потребностей54.

Во-вторых, анализируя региональное законодательство в сфере туризма, можно выделить две группы нормативных правовых актов. Первую группу составляют нормативные правовые акты, регулирующие общие вопросы туристской деятельности, которые в основном дублируют федеральное законодательство. Например, областной закон «О туризме в Ростовской области» от 22.02.2018 г. №1331-ЗС состоит из девяти статей, содержание которых тождественно нормативным положениям, установленным федеральным законом 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г. №132-ФЗ55.

Тем самым: а) увеличивается объем правового регулирования, снижаются качественные характеристики законодательства, что негативно сказывается на правоприменительной практике; б) игнорируется прямое действие федеральных законов на территории субъекта Российской Федерации, что нарушает системность права; в) региональное законодательство отличается нестабильностью, так как федеральное законодательство постоянно меняется, обновляется, дополняется, следовательно, и на региональном уровне необходимо вносить постоянные изменения, обновления, дополнения.

Во вторую группу входят нормативные правовые акты, регулирующие региональную специфику туристской деятельности, которая во многом связана с теми или иными видами туризма, характерными для региона. Таких законодательных ак-

54Никищенкова М. А. Региональное правотворчество: проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Юридический вестник Самарского университета. 2023. T. 9,

№4. С. 7—13.

55О туризме в Ростовской области : закон Ростовской области от

22.02.2018 г. №1331-ЗС (принят ЗС РО 14.02.2018 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

56

тов мало. В качестве примера можно привести закон города Севастополя от 04.04.2017 г. №333-ЗС «О туризме и туристской деятельности города Севастополя», который состоит из 18 статей, и, хотя их нормативные положения также включают общие вопросы, тем не менее есть и конкретные правовые предписания, учитывающие региональную специфику. Например, в ст. 11 закреплено, что в целях учета туристских ресурсов города Севастополя, объектов и субъектов туристской индустрии города Севастополя ведется туристский реестр города Севастополя; ведение туристского реестра города Севастополя осуществляет уполномоченный орган; порядок формирования и ведения туристского реестра города Севастополя утверждается Правительством Севастополя56.

Вцелом региональное законодательство как совокупность нормативных правовых актов более приближено к реальной жизни и конкретной территории, поэтому оно не должно носить декларативный характер, должно содержать действенные организационно-правовые механизмы реализации предоставленных экономических возможностей, ясно и детально определять технологические и организационные процедуры осуществления туристской деятельности с учетом местных особенностей и свободы предпринимательской деятельности.

Втаком контексте, на наш взгляд, самое перспективное направление развития регионального законодательства — определение тех видов туризма, которые будут выступать локомотивами экономического развития территорий, выявление их особенностей, создание с помощью экономических и правовых средств максимально комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций.

56 Региональная нормативно-правовая база, регламентирующая ту- ристско-рекреационную деятельность, в т. ч. предприятия малого и среднего бизнеса. Севастополь // Система обмена туристской ин-

формацией. URL: https://nbcrs.org/regions/sevastopol/ (дата обращения: 22.07.2024).

57

Понятно, что регионы Российской Федерации обладают географическими, климатическими, культурными, историческими и другими особенностями, что свидетельствует об их самобытности и своеобразии. Разные и внутренние экономические и финансовые возможности регионов, их инвестиционная привлекательность, что негативно сказывается на туристском рынке. Например, богатая флора и фауна, своеобразие животного и растительного мира регионов Дальнего Востока теряют свое значение из-за низкой развитости транспортной и туристской инфраструктур, низкого качества сервисных услуг.

С точки зрения туроператоров, наиболее распространенные виды туризма: культурно-познавательный и пляжный57. Однако многие российские регионы не имеют общеизвестных исторических, культурных, археологических памятников или требуется их реконструкция и реставрация. Пляжный отдых также существенно ограничен, так как пляжных городов-курортов в России не так много, основные расположены на Черноморском (Краснодарский край, Крым) и Каспийском (Республика Дагестан) побережьях. Актуальность в связи с этим приобретает поручение В. В. Путина о разработке в рамках национального проекта «Туризм и гостеприимство» федерального проекта «Пять морей и озеро Байкал»58. Его реализация будет способствовать развитию пляжного направления туризма. В свою очередь, использование опыта Калининградской области по вовлечению объектов культурного наследия в хозяйственный оборот59 расширит основу для культурно-познавательного туризма.

57Туриндустрия через призму драйверов и барьеров бизнеса // Центр стратегических разработок, 2020. URL: https://rst.ru/assets/files/docs/ 2020_csr_report.pdf (дата обращения: 22.07.2024).

58Путин поручил до ноября утвердить федеральный проект «Пять морей и озеро Байкал» // ТАСС. 29.05.2024 г. URL: https://tass.ru/eko nomika/20936083 (дата обращения: 22.07.2024).

59В Калининградской области с 2018 г. реализуется Программа «Финансирование проектов по вовлечению объектов культурного наследия в хозяйственный оборот Калининградской области» // Мой бизнес: Центр поддержки предпринимательства Калининградской обла-

сти : [офиц. сайт]. 10.10.2023 г. URL: https://mbkaliningrad.ru/upload/

58

Безусловно, социально-экономические, природно-климати- ческие, географические условия регионов сказываются на состоянии и развитии территорий, поэтому можно выделить: а) регионы, в которых есть в достаточном количестве объекты показа туристской сферы, развита инфраструктура, туристская деятельность осуществляется в разнообразных видах (куль- турно-познавательный, деловой, спортивный, религиозный, оздоровительный и др.); б) регионы, в которых объекты показа туристской сферы представлены одной или несколькими категориями, например природными объектами, слабо развита инфраструктура, поэтому видов туризма существенно меньше.

Приведенная классификация достаточно условна, однако она позволяет сосредоточиться на тех аспектах, которые составляют специфику региона, развивать не все виды туризма, а лишь самые распространенные, что экономит материальные ресурсы, помогает эффективно достигать намеченных целей. В частности, распространенными видами туризма на озере Байкал являются познавательный, экологический, экстремальный. Москва, Санкт-Петербург, Казань — лидеры по культур- но-познавательному, деловому, спортивному туризму. Для многих регионов в качестве общего вида туризма выступает сельский туризм, поэтому здесь проявляется и федеральный и региональный уровень правового регулирования.

«Актуальность развития сельского туризма в Российской Федерации обусловлена не только возрастающей ролью сельских территорий как центров притяжения внутренних туристов, но и в связи с тем, что сельский туризм играет важную социально-экономическую функцию»60. Например, для Калининградской области этот вопрос особенно актуален по ряду причин.

iblock/12b/yfnn4ub1ks600t4xz97zkv32tfb553g9/Programma-OKN-red- 10.10.2023.pdf (дата обращения: 30.07.2024).

60 Кропинова Е. Г. Сельский туризм как перспективное направление развития предпринимательской деятельности в сельской местности (гл. 7) // Повышение ценности сельской местности в России: опыт и пути внедрения социальных инноваций в Калининградской области : монография. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2023. С. 175.

59

Так, в ходе проведенного в 2021—2022 гг. научного исследования в рамках проекта 20-55-76003 «Социальные инновации и повышение ценности местности в сельских регионах» (ЭРА), членом научного коллектива которого являлся один из авторов (Е. Г. Кропинова), «были выявлены объективные потребности в развитии сельского туризма, связанные прежде всего с тем, что занятость в сельском хозяйстве области сокращается, а численность сельского населения возрастает. В2020 г. в растениеводстве и животноводстве, охоте и предоставлении соответствующих услуг в этих областях было занято только 3,7 % сельского населения области (в РФ — 12,0 %). За 1990— 2020 гг. число занятых в аграрном секторе сократилось с 44 тыс. человекдо19 тыс., то естьна25 тыс. человек(в2,4 раза)»61.

Вышеизложенное означает, что более значительная, чем ранее, часть трудоспособного сельского населения должна искать места приложения своего труда в своем поселке за пределами сельского хозяйства. Либо нужно найти способ создать в растениеводстве, животноводстве и связанных с ними услугах новые рабочие места, для чего требуются значительные инвестиции и наличие свободных земельных ресурсов. Или нужно создать рабочие места вне сельского хозяйства — многие села начинают выполнять рекреационные и сервисные функции, в них размещаются обрабатывающие производства. В пользу сельского туризма как вида деятельности говорит его природоориентированный характер, что повышает его приоритетность по сравнению с другими направлениями развития территории62.

61Кропинова Е. Г. Сельский туризм как перспективное направление развития предпринимательской деятельности в сельской местности (гл. 7) // Повышение ценности сельской местности в России: опыт и пути внедрения социальных инноваций в Калининградской области : монография. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2023. С. 175.

62Калининградское село в начале XXI века: производство, расселение, социальные инновации : монография / Г. М. Федоров, К. Ю. Волошенко, И. С. Гуменюк [и др.] ; под ред. Г. М. Федорова. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2022.

60