Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

значительному расширению использования поездов, морских и речных судов, самолетов и автобусов для целей туризма и экскурсий10.

В90-х гг. ХХ в. в Российской Федерации переход к рыночной экономике сопровождался введением нового хозяйственного механизма, построенного на принципах самостоятельности участников гражданского оборота, их материальной ответственности за результаты своей деятельности, основой которой являются частная собственность и предпринимательство. Соответственно, сформировалась новая система норма- тивно-правового регулирования экономических отношений, имеющая преимущественно частный характер, в основном гражданско-правовой. При этом «стартовые» условия возрождения цивилистических начал можно охарактеризовать как беспрецедентные, поскольку, как известно, в Советском Союзе экономические отношения развивались в условиях планового хозяйства, непризнания законов рынка, частной собственности и предпринимательства.

Вначале 90-х гг. ХХ в. были приняты законы, регулирующие рыночные отношения и базирующиеся на частно-право- вых началах: закон РСФСР от 25.12.1990 г. №445-I «О предприятиях и предпринимательской деятельности»; закон РСФСР от 24.12.1990 г. №443-1 «О собственности в РСФСР»; закон

СССР от 02.04.1991 г. №2079-1 «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР»; закон РФ от 03.07.1991 г.

№1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Разрабатывался новый Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ), в процессе работы над которым рассматривались два варианта: а) создать этот кодифицированный акт как исключительно частно-право-

10 О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране : постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 30.05.1969 г.

№411 (с изм. от 29.09.1981 г.) (утратило силу 01.02.2020 г.). URL: https://docs.cntd.ru/document/885207609 (дата обращения: 22.07.2024).

12

вой, б) включить в него элементы публично-правового регулирования. В 1995—1996 гг. были приняты первая и вторая части Гражданского кодекса РФ по второй модели, хотя, безусловно, значительная часть его нормативных положений имеет частно-правовой характер.

Вэтой связи в юридической литературе возникла развернутая дискуссия о соотношении публичного и частного права

вконтексте регулирования экономических отношений. Одни ученые утверждали, что без государственного регулирования обойтись нельзя, многие нормативные акты имеют межотраслевую принадлежность, содержат не только гражданско-пра- вовые нормы. Другие настаивали на необходимости отказа от той правовой системы, где доминируют публичные начала, превалируют конституционные вопросы, управленческие проблемы, уголовное преследование. Так, по мнению С. С. Алексеева, право только тогда право, когда в нем центральное ме-

сто занимает частное право. Гражданский кодекс — своего рода конституция гражданского общества11.

Впоследующем присутствие государства усилилось, что связано с объективными и субъективными причинами (оценивалось с позитивных и негативных позиций). В частности, государственники видят в этом естественный процесс, знаменующий собой возвращение к единственно возможному в нашей стране типу развития, заданному природными условиями, географическим положением, масштабами территории, историческими традициями, этническим многообразием, психологическими особенностями менталитета населения. Либералы констатируют отход от основных принципов рыночной экономики, считая неприемлемым тотальное вмешательство государственной власти в распределение благ и ресурсов.

11 Семитко А. П. Частное и публичное право как исходные правовые начала в трудах Сергея Сергеевича Алексеева // Правовое государ-

ство: теория и практика. 2021. №4 (66). С. 159. URL: https://cyberle ninka.ru/article/n/chastnoe-i-publichnoe-pravo-kak-ishodnye-pravovye-na chala-v-trudah-sergeya-sergeevicha-alekseeva (датаобращения: 16.07.2024).

13

Понятно, что частное и публичное право — не тождественные явления. Так, основным принципом частно-правового регулирования является свобода действий субъекта в своей воле

исвоем интересе, под собственную ответственность, основными принципами публично-правового регулирования являются действия субъекта в рамках нормативных предписаний, установленных органами государственной власти, исполнение которых обеспечивается государственным принуждением. Но это не означает, что частное и публичное право не могут взаимодействовать. Сегодня можно констатировать, что практически все институты и отрасли права в той или иной мере сочетают в себе частные и публичные начала. Например, ст. 242 (реквизиция), 243 (конфискация) Гражданского кодекса РФ содержат публично-правовые предписания. Проблема заключается в разумном сочетании и определении оптимальных пропорций этих начал.

Безусловно, основной смысл деления права на частное и публичное в Российской Федерации состоит в установлении пределов вмешательства государства в сферу интересов предпринимателей и других участников хозяйственной и иной деятельности. Этот вопрос так и не получил своего разрешения. По-прежнему много сторонников идеи минимального вмешательства государства в определенные сферы экономической дея-

тельности, например коллектив авторов во главе с А.В. Минбалеевым рассматривает это на примере IT-индустрии12. В таком контексте государство участвует опосредованно, с помощью правовых средств обеспечивает защиту частной, интеллектуальной собственности, вводит разумную систему налогообложения и т. д. Доминирующая же позиция состоит в том, что во всех сферах жизнедеятельности общества публично-правовое

ичастно-правовое регулирование соседствуют, переплетаются, взаимодействуют; невозможно выделить «чистые» пуб-

12 Информационно-технологическое обеспечение юридической дея-

тельности (LegalTech) : учебник / под ред. А. В. Минбалеева. М. :

Проспект, 2022. С. 22.

14

личные или частные отрасли права в их классическом понимании; институты, отрасли права подвергаются изменениям, трансформируются (из частных в публичные и обратно); много сфер регулирования включает и частные, и публичные начала (предпринимательская, торговая, налоговая, банковская, страховая, антимонопольная и другая деятельность). Задача — в зависимости от экономической, социально-политической ситуации найти оптимальное соотношение и пропорции.

В целом эффективная нормативная модель регулирования экономических отношений, в том числе туристской деятельности, сегодня должна включать в себя:

а) высокий уровень регулирования и управляемости, в том числе с помощью экономических и правовых средств;

б) оптимальное соотношение публичных и частных начал при регулировании той или иной сферы экономической деятельности;

в) массовое использование информационных технологий, быстрое внедрение новых технологических укладов, информационных процессов.

Исследуя систему правового регулирования туристской деятельности, необходимо обратить внимание на несколько моментов.

Во-первых, по аналогии с другими представителями юридической науки, исследующими разные сферы экономической

идругой деятельности, некоторые авторы пытаются обосновать существование туристского права как отрасли или подотрасли права. Эта тенденция сложилась в середине 90-х гг. ХХ в.

иполучила широкое распространение. Например, сегодня имеется огромное количество работ, обосновывающих существование таких отраслей или подотраслей права, как парламентское, избирательное, бюджетное, лицензионное, валютное, служебное, горное, церковное, образовательное, градостроительное, транспортное, банковское, страховое, медицинское и т. д. Этот подход базируется на том, что если есть системообразующий нормативно-правовой акт (кодекс, федераль-

15

ный закон), вокруг которого структурируются общественные отношения того или иного вида, то это правовое образование можно назвать отраслью или подотраслью права.

Соответственно, классическая структура системы права (отрасль, подотрасль, институт) и критерии разграничения сфер правового регулирования (предмет и метод правового регулирования) расширяются или сужаются в зависимости от субъективных предпочтений авторов. Это противоречит общетеоретическим представлениям, в соответствии с которыми, например, отрасль права — наиболее обширная совокупность правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений, отражающая наиболее значимые, относительно обособленные общественные отношения. С целью обойти это и другие положения многие ученые обосновывают дополнительные классификации, вводят новые критерии деления, например пишут о базовых, основных, дополнительных, управленческих отраслях, подотраслях права, об отраслях и подотраслях права первого, второго, третьего порядка, тем самым разрушая структуру права, которая должна обладать определенной жесткостью и прочностью.

В этой связи, на наш взгляд, первоначально необходимо провести широкомасштабные дискуссии, чтобы понять, нужна ли нам система права, имеет ли она такое же основополагающее значение для доктрины, законодательства, судебной практики как в предыдущие десятилетия и столетия, проанализировать и оценить масштаб распространения комплексного правового регулирования, пропорции использования частного и публичного права в тех или иных сферах жизнедеятельности общества. По итогам можно: а) отказаться от системы права и ее структурных элементов; б) выделить не более шести базовых отраслей права, все остальное отнести к многочисленным правовым образованиям; в) использовать систему права только в отношении законодательства, применительно к нормативным правовым актам.

Кроме того, проблема появления многочисленных отраслей и подотраслей права состоит еще и в том, что многие ис-

16

следователи не различают систему права и систему законодательства, тогда как это разные явления. В теории структура права — структура содержания, структура законодательства — структура формы, хотя по многим вопросам есть разные мнения.

Принимая во внимание дискуссионность, существующее многообразие подходов к определениям отрасли, подотрасли, институту права, критериям их выделения (предмету и методу правового регулирования), отметим, что более целесообразным представляется рассматривать туристское право как комплексную отрасль законодательства. Эту позицию разделяют ряд авторов, в частности Н. В. Литаренко13.

Во-вторых, рассматривая законодательство, регламентирующее туристскую деятельность как систему источников права, необходимо обратить внимание на несколько моментов. В теоретической литературе отмечается многозначность термина «источник права», но прежде всего речь идет о «форме выражения правовых норм, которая имеет общеобязательный характер: только выраженные в таком источнике нормы права могут применяться для регулирования соответствующих отношений; формально не признанный источник права, как и содержащиеся в нем правила поведения, не имеет юридического (общеобязательного) значения»14. При этом нормативные правовые акты, составляющие законодательство, не являются единственными источниками права.

Нормативно термин «законодательство» не закреплен, но он всегда использовался для суммированного обозначения законов, указов президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов министерств и ведомств. Сегодня принято различать широкое понимание термина «законода-

13Литаренко Н. В. К вопросу о построении современной системы регулирования туризма // Туризм: право и экономика. 2023. №2. C. 5—9.

14Удалов Д. Э. Источники правового регулирования туристской деятельности // Туризм: право и экономика. 2018. №4. С. 9.

17

тельство» — законы и другие нормативные акты (понимание Конституции РФ, ст. 71, 72, 105) — и узкое понимание термина «законодательство» — только законы (понимание ГК РФ,

ст. 3).

В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о закреплении термина «законодательство» в широком смысле в специальном федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который до сих пор не принят, однако правоприменительная практика не испытывает особых проблем в части его использования15. Так, статьи ГК обычно содержат отсылки либо только к закону (ГК и другим законам); либо к закону и иным правовым актам, под которыми подразумеваются, помимо законов, указы президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; либо к нормативным правовым актам, что охватывает акты, принятые любыми органами РФ, а в предусмотренных Кодексом случаях также субъектами Федерации и муниципальными образованиями и их органами (например, ст. 125 ГК РФ). Вместе с тем, во избежание лишних споров, было бы желательно внести изменения в нормы права, прежде всего в ст. 3 ГК РФ, закрепив термин «законодательство» в широком смысле.

Главная проблема правоприменительной практики заключается в определении нормативного или ненормативного характера актов, разграничении нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами, что связано с разным порядком оспаривания, разными правовыми последствиями. Судебная практика по этим вопросам формируется в рамках двух направлений.

Первое ориентируется на формальные признаки акта (требования к форме, виду акта, издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие), отсутствие

15 Примак Т. К., Усенко Ю. Н. Нормативный правовой акт как юридическая дефиниция и оценочная категория // Вестник Московского университета МВД России. 2020. №7. С. 47—52.

18

какого-либо из них влечет признание акта ненормативным. Этот подход доминирует в судах общей юрисдикции и закреплен в ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ).

Второе отдает приоритет содержанию акта. Главное — наличие нормы права. При этом за основу берутся такие критерии, как характер — всеобщий или индивидуальный, адресаты — ограниченный или неограниченный круг лиц, время действия — однократное или неоднократное использование), — формальные признаки не имеют принципиального значения. Критериями разграничений нормативных актов от ненормативных выступают содержание предписаний и способ регулирования отношений. Этой позиции придерживаются арбитражные суды и Конституционный суд РФ. Она также получила законодательное закрепление в КАС РФ (ст. 217.1). Сегодня на этом основании обжалуются информационно-разъяснитель- ные письма различных министерств и ведомств по вопросам толкования и применения правовых норм, которые, в случае выявления признаков нормативности, переходят в разряд актов, обладающих нормативными свойствами.

При этом ни законодатель, ни Конституционный суд РФ, ни Верховный суд РФ не установили четких различий между нормативными актами и актами, обладающими нормативными свойствами. Судя по документам, ключевым следует считать слово «разъясняет» (норма уже существует). Так, акты проверяются на соответствие действительному смыслу разъясняемых им положений, учитывается буквальное значение слов и выражений, место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия. Из чего следует, что приоритет отдается буквальному толкованию, но в действительности разъяснять (толковать) можно по-разному (не выходить за пределы буквального содержания нормы или создавать новое правило поведения).

В идеале нормативный правовой акт должен соответствовать формальным и содержательным признакам, однако прио-

19

ритетное значение имеют содержательные признаки, так как именно они определяют сущность нормативного правового акта как явления. В качестве основных, наиболее важных можно выделить те, которые восприняты законодателем и правоприменительной практикой: а) неоднократное применение; б) в отношении неопределенного круга лиц16.

Выделяемые существенные признаки не относятся к категории бесспорных. Судебная практика показывает, что проявления неоднократности применения или неперсонифицированности адресата не всегда поддаются точному измерению. Нет четко установленных показателей, свидетельствующих об их наличии (количество, длительность, характер использования, общественная значимость и т. д.), не всегда эти признаки проявляются напрямую. Иными словами, критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов не всегда четко и определенно выражены, не являются раз и навсегда установленными, носят подвижный характер. В частности, для осуществления туристской деятельности как предпринимательской важны решения об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или объектов. Такие решения относятся к ненормативным правовым актам, но они могут быть признаны судом нормативными правовыми актами, если действуют в отношении неопределенного круга лиц.

В-третьих, анализируя туристское право как комплексную отрасль законодательства, отметим, что вопрос о комплексных отраслях, подотраслях права и сферах законодательства остается дискуссионным, некоторые ученые вообще отрицают существование подобных образований, тем не менее наличие комплексных правовых явлений — неизбежный, естественный процесс правотворчества и правоприменения.

Можно выделить два специфических признака, характеризующих туристское право как комплексное образование. Оно является комплексным потому, что представляет собой обособленную группу нормативных правовых актов, которые со-

16 Примак Т. К., Усенко Ю. Н. Указ. соч.

20