Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

пулько (Мексика) по итогам обсуждения действий по постепенному достижению целей, намеченных Манильской декларацией по мировому туризму, 1982 г.; Хартия туризма (Кодекс туриста) 1985 г.; Итоговый документ Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1989 г.; Гаагская декларация по туризму 1989 г.; Декларация Мирового туристского фо-

рума Всемирной конференции министров по туризму (г. Осака, Япония) 1994 г. и др.33.

На национальном уровне мы прежде всего рассматриваем туристскую деятельность как предпринимательскую, поэтому помимо наличия базового закона о туризме важное значение имеют кодифицированные нормативно-правовые акты — Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др. Основой правового регулирования выступает гражданское законодательство.

Также здесь действуют и многочисленные федеральные законы, которые условно можно разделить на следующие группы:

а) устанавливающие требования к организации и осуществлению предпринимательской туристской деятельности, например федеральный закон от 08.08.2001 г. №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

б) определяющие основные правила устройства и функционирования рынка туристских услуг, например федеральный закон от 10.12.2003 г. №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;

в) устанавливающие правовое положение хозяйствующих субъектов туристской деятельности, например федеральный закон от 08.02.1998 г. №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»;

33 Рагимов Т. С. Международное туристское право: тенденции и развитие // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного пра-

воведения. 2015. №4(53). С. 603—608.

31

г) регулирующие поддержку предпринимательства в сфере туризма, например федеральный закон от 24.07.2007 г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

д) регулирующие правовое положение и взаимодействие предпринимателей различных сфер деятельности (производственные, торговые, финансово-кредитные, посреднические, страховые), например закон РФ от 27.11.1992 г. №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

е) регулирующие различные аспекты предпринимательской туристской деятельности, например федеральный закон от 13.03.2006 г. №38-ФЗ «О рекламе», федеральный закон от 26.10.2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

При этом организация, нормальное функционирование туризма как предпринимательской деятельности обеспечивается не только за счет федерального законодательства, состоящего из законов и подзаконных нормативных правовых актов, но также обеспечивается нормативными положениями документов, которые имеют региональный, муниципальный, локальный характер.

2.На национальном уровне можно выделить вертикальную

игоризонтальную систему законодательства о туризме и туристской деятельности, построенную на иерархии, что целесообразно связать с классификацией нормативных правовых актов: законы и подзаконные акты.

Вертикальная иерархия закреплена в Конституции РФ, ГК РФ, федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и других нормативных актах, она призвана дать ответы на следующие вопросы: на каком уровне (федеральном, субъекте Федерации или муниципальном) должен быть принят соответствующий акт; к какому виду этот акт относится. ГК РФ и закон о туризме находятся на одном уровне, но в своих положениях четко закрепляют вертикальную иерархию нормативных актов и гарантии ее осуществления.

32

Следует согласиться с Г. Р. Гафаровой, что «горизонтальная иерархия дает ответ на вопрос об относительном приоритете норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии, из чего вытекает, что горизонтальная иерархия во всех случаях следует за главенствующей вертикальной. В вопросе об определении горизонтальной иерархии норм необходимо руководствоваться следующими принципами: последующий акт вытесняет предшествующий; специальный закон вытесняет общий»34; гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных фе-

деральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 2 ГК РФ35.

В вертикальной иерархии Закон о туризме находится на одном уровне с ГК РФ, так как оба акта относятся к федеральным законам. В горизонтальной иерархии Закон о туризме является специальным по отношению к ГК РФ, здесь действуют два основных правила: общий и специальный законы не противоречат друг другу, приоритет отдается принципу «специальный закон вытесняет общий», который в ГК РФ и в другом законодательственезакреплен, ноявляетсяпризнанным.

По вопросам взаимодействия Гражданского кодекса с Законом о туризме и другими нормативно-правовыми актами, регламентирующими туристскую деятельность, можно обозначить следующее:

а) гражданско-правовые отношения в сфере туризма регулируются ГК РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовымиактамиРФ, которыенедолжныпротиворечитьдругдругу;

34Гафарова Г. Р. Защита прав потребителей : учеб. пособие / под ред. З. М. Фаткудинова. 4-е изд., доп. и перераб. М. : Юстицинформ, 2018. С. 10.

35Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие по-

ложения. 3-е изд., стереотип. М. : Статут, 2001. Кн. 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

33

б) федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ применяются к гражданско-правовым отношениям в сфере туризма, если это предусмотрено ГК РФ; ГК РФ не содержит такого указания, однако федеральные законы и нормативные правовые акты конкретизируют и детализируют нормы ГК РФ, регулирующие данные правоотношения; когда ГК РФ не регулирует данные отношения; законы и другие нормативные правовые акты предусматривают иные правила, чем ГК РФ, но ГК РФ допускает такую возможность36.

Нормативно-правовой акт — ядро российской правовой системы, но, несмотря на его роль, в частности, традиционно считается, что его значение заключается не в количественном (нет возможности урегулировать многочисленные общественные отношения, излишняя регламентация вредит частной инициативе, предпринимательству), а в качественном показателе (регулирует только наиболее важные, значимые общественные отношения), единого понимания этого явления не сложилось. Например, как авторы уже обозначали ранее, «открытым остается вопрос о круге субъектов, имеющих право принимать нормативные правовые акты»37. В соответствии с законодательным подходом таким правом наделяются только правотворческие органы, в реальной действительности круг субъектов намного шире (государственные, межгосударственные, негосударственные объединения, организации и др.).

Конечно, отсутствие единого определения затрудняет использование нормативного правового акта как основного регулятора общественных отношений. Но невозможно выработать и общее, разделяемое большинством ученых и практиков понятие, что естественно в силу существующего плюрализма мнений и социального научно-практического разнообразия. Например, в доктрине выделяют множество признаков, по которым нормативные акты следует отличать от других видов правовых актов, требуют их закрепления в законодательном

36Гафарова Г. Р. Указ. соч.

37Примак Т. К., Усенко Ю. Н. Указ. соч. С. 48.

34

порядке, судебная практика отдает предпочтение или формальным, или содержательным признакам, о чем мы упоминали ранее. Наиболее приемлемый путь — выделение наиболее важных признаков, например акт должен обладать нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, при наличии которых или хотя бы одного из них правовой акт можно отнести к нормативным38.

Можно наблюдать, что количество актов, обладающих правовой неопределенностью, постоянно увеличивается. Возрастает и количество дел о признании нормативных правовых актов не соответствующими федеральному законодательству и недействующими, что связано с объективными и субъективными причинами. Замедляется процесс принятия насущных документов.

Во-первых, состояние законодательства и правотворческого процесса далеко от идеала (издание актов не в соответствии с предоставленной компетенцией; наличие противоречий между правовыми нормами, нормативными актами; не соблюдаются правила законодательной техники; в актах содержатся положения нормативного и ненормативного характера; нарушается иерархический принцип построения системы законодательных и иных актов и т. д.).

Во-вторых, расширяется круг субъектов, наделенных правом разрабатывать, принимать, применять нормативные правовые акты, акты, обладающие нормативными свойствами (например, государственные корпорации, саморегулируемые организации), что порождает противоречия, количество судебных споров увеличивается.

В-третьих, существуют объективные трудности в разграничении нормативных и ненормативных правовых актов, связанные с особенностями ряда из них (акты, устанавливающие регулируемые цены (тарифы), утверждающие результаты государственной кадастровой оценки недвижимости, регламен-

38 Примак Т. К., Усенко Ю. Н. Указ. соч. С. 48.

35

ты и др.), где критерии разграничения не всегда четко и определенно выражены, не являются раз и навсегда установленными, носят подвижный характер.

Втакой ситуации необходимо усилить роль и значение принципа правовой определенности, на что неоднократно обращали внимание Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ. В частности, как отмечает Конституционный суд в опубликованной информации «Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного суда Российской Федерации 2018— 2020 годов)», одобренной решением Конституционного суда РФ от 17.12.2020 г., неоднозначность, неясность и противоречивость регулирования недопустимы, поскольку, препятствуя надлежащему уяснению его содержания, открывают перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод. Между тем неконституционность регулирования часто порождается неопределенностью содержания правовой нормы. Допуская избыточно широкое усмотрение в процессе правоприменения, законоположения, содержащие такого рода дефекты, влекут нарушение не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий государственной, в том числе су-

дебной, защиты прав, свобод и законных интересов хозяйствующих субъектов39.

Втом числе, руководствуясь названными требованиями, к качеству нормативного регулирования Конституционный суд признал не соответствующим Конституции ряд положений Налогового кодекса РФ в той мере, в какой неопределенность их нормативного содержания не обеспечивает в правоприме-

39 Информация «Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018—2020 годов)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 17.12.2020 г.). Принцип правовой определенности. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

36

нительной практике их единообразного понимания и, следовательно, истолкования и применения во взаимосвязи с законодательством о несостоятельности (банкротстве), порождая возможность неоднозначного решения вопроса о праве налогоплательщика воспользоваться налоговым вычетом в отношении сумм налога на добавленную стоимость, предъявленных организацией, признанной несостоятельной (банкротом), при реализации ему продукции, произведенной в процессе текущей хозяйственной деятельности данной организации40.

Надо полагать, что последовательное и неуклонное возрастание роли и значения принципа правовой определенности качественно улучшит правотворческую и правоприменительную деятельность, ограничит законодателя, судебные органы в плане принятия, толкования нормативных правовых актов с неопределенным содержанием, сделает механизм реализации нормативно-правовых предписаний понятным субъектам соответствующих правоотношений.

Общеизвестно, что нормативные правовые акты можно представить в виде следующей вертикальной иерархии (по убыванию юридической силы): законы (Конституция, кодексы, федеральные законы); подзаконные нормативные акты (указы президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты).

Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы закрепляет право свободного перемещения, право на отдых, право на участие в культурной жизни, право на доступ к культурным ценностям, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, что так или иначе связано со сферой туризма, конкретизируется и детализируется в других норма-

40 Информация «Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018—2020 годов)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 17.12.2020 г.). Принцип правовой определенности. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

37

тивных правовых актах, в том числе специальном базовом законе. Так, ст. 3.1, 3.2, 3.3 Закона о туризме закрепляют, что к полномочиям органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления относятся содействие в создании и обеспечении благоприятных условий для беспрепятственного доступа туристов (экскурсантов) к туристским ресурсам, находящимся на территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, и средствам связи, а также получения медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи.

Второе место в иерархии законодательства Российской Федерации занимают кодексы. С одной стороны, они являются теми же федеральными законами, с другой — должны отличаться структурированностью, целостностью и полнотой регулирования, обеспечивать стабильность системы законодательства той или иной отрасли, создавать базовые ориентиры. Основу регулирования туристской деятельности, несмотря на присутствие частноправовых и публично-правовых начал, комплексный характер законодательства, составляет Гражданский кодекс РФ, который закрепляет понятие предпринимательской деятельности, устанавливает виды и организацион- но-правовые формы ведения предпринимательской и иной деятельности, регламентирует договорные отношения и иные обязательства в сфере туристской деятельности и т. д.

Понятно, что туристскую деятельность невозможно регулировать только с помощью норм гражданского права, важное значение имеют нормы публичного права, прежде всего административного права (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), в частности, регулирующие въезд и выезд граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, публичную организацию деятельности туристских организаций, их ответственность перед государством и другие вопросы. Проблемы налогообложения предпринимательской туристской деятельности также всегда

38

находятся на пике актуальности, вызывают многочисленные споры между налоговыми органами и предпринимателями, где, с одной стороны, необходимо обеспечить полноту сбора налогов, достоверность информации, с другой — дать возможность динамично развиваться этой отрасли экономики, что возможно с помощью установления различного рода льгот. Так, вплоть до 30 июня 2027 г. (или до истечения 20 последовательных налоговых периодов, следующих за налоговым периодом, в котором соответствующий объект туристской индустрии был введен в эксплуатацию) по ставке НДС 0 % облагаются (подп. 18 и 19 п. 1 ст. 164 НК РФ, введены с 01.07.2022 г. законом от 26.03.2022 г. №67-ФЗ) услуги по предоставлению в аренду или пользование объектов туристской индустрии, введенных в эксплуатацию (в том числе после реконструкции) после 1 января 2022 г. и включенных в реестр объектов туристской индустрии; услуги по предоставлению мест для вре-

менного проживания в гостиницах и иных средствах размещения41.

Третье место занимают многочисленные федеральные законы, регулирующие напрямую или косвенно туристскую деятельность. Основным базовым законом выступает Закон о туризме, он включает 9 глав, 22 статьи. При этом Закон о туризме не отличается стабильностью, с 2003 г. в него практически ежегодно вносятся изменения (в ред. федеральных законов от

10.01.2003 г. №15-ФЗ, от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, от 05.02.2007 г.

№12-ФЗ, от 30.12.2008 г. №309-ФЗ, от 28.06.2009 г. №123-ФЗ, от 27.12.2009 г. №365-ФЗ, от 30.07.2010 г. №242-ФЗ, от 01.07.2011 г. №169-ФЗ, от03.05.2012 г. №47-ФЗ, от29.06.2015 г.

№155-ФЗ, от 02.03.2016 г. №49-ФЗ, от 05.04.2016 г. №104-ФЗ, от28.12.2016 г. №465-ФЗ, от05.02.2018 г. №16-ФЗ, от18.04.2018 г.

41 О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» : федер. закон от 26.03.2022 г. №67-ФЗ. Доступ из справ.-пра- вовой системы «КонсультантПлюс».

39

№71-ФЗ, от 04.06.2018 г. №149-ФЗ, от 03.07.2019 г. №170-ФЗ, от16.10.2019 г. №336-ФЗ, от02.12.2019 г. №419-ФЗ, от01.04.2020 г.

№98-ФЗ, от 08.06.2020 г. №166-ФЗ, от 09.03.2021 г. №45-ФЗ, от24.03.2021 г. №48-ФЗ, от20.04.2021 г. №93-ФЗ, от11.06.2021 г.

№170-ФЗ, от 02.07.2021 г. №318-ФЗ, от 02.07.2021 г. №343-ФЗ, от02.07.2021 г. №352-ФЗ, от28.05.2022 г. №148-ФЗ, от13.06.2023 г.

№252-ФЗ, от25.12.2023 г. №639-ФЗ, от23.03.2024 г. №63-ФЗ)42.

Мы не будем анализировать изменения и недостатки закона, так как с 2021 г. наиболее острые дискуссии разворачивались вокруг предложения признать утратившим силу действующий в настоящее время федеральный закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и принять новый базовый закон. Проект закона был подготовлен функционирующим на тот момент Ростуризмом (Федеральное агентство по туризму), содержал достаточно большое количество нововведений:

—меняет определение туристского продукта;

—включает в понятие «средства размещения» гостевые дома, кемпинги и специализированные транспортные средства размещения (круизные суда и поезда);

—пересматривает систему финансовых гарантий туроператоров, создает фонд коллективной ответственности;

—предусматривает создание профессиональных объединений турагентств — саморегулируемых организаций (СРО), членство в которых обязательно;

—вводит обязательную и добровольную классификацию туристских объектов, которую будут проводить аттестованные эксперты, включенные в соответствующий реестр;

—содержит положения о туристских маршрутах;

—уточняет права и обязанности туристов, уполномоченных органов государственной власти;

42 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации (ред.

от 28.05.2022 г.) : федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

40