Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография
.pdf
ных ресурсов и поддержание природной среды в хорошем состоянии является условием долгосрочного успешного функционирования этого вида деятельности (поскольку именно хорошее качество окружающей среды: свежий воздух, качественная вода, нетронутая природа, живописный ландшафт — компоненты привлекательной среды для сельского туризма), размещение гостевых домов да и сама досуговая деятельность (рыбалка, охота, сбор грибов-ягод) могут стать причиной деградации окружающей среды. Соответственно, этот вид деятельности также предполагает соблюдение природоохранного законодательства, опирающегося на Конституцию РФ, ФЗ от
10.01.2002 г. №7-ФЗ (ред. от14.07.2022 г., с изм. от30.05.2023 г.) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2023 г.) и некоторые другие федеральные законы.
Вцелом надо отметить, что созданы благоприятные институциональные условия для развития малого и среднего предпринимательства в сельской местности.
На федеральном уровне закреплено понятие сельского туризма: «При этом в рамках закона предусмотрена поддержка деятельности, связанной с оказанием услуг по временному размещению, организации досуга, экскурсионных и иных услуг в рамках господдержки развития сельского хозяйства. Примером проведения политики по поддержке государством этого направления стал федеральный грант “Агротуризм” (анонсирован в 2021 г.), предусматривающий поддержку малых сельскохозяйственных товаропроизводителей вне зависи-
мости от формы собственности в виде грантов на реализацию проектов сельского туризма»80.
Впервый год реализации данной меры был отобран 51 про-
ект развития сельского туризма (на общую сумму в 300 млн
80 Кропинова Е. Г., Анохин А. Ю., Боровик Н. А. Проблемы и перспек-
тивы развития сельского туризма в Калининградской области // Балтийский регион — регион сотрудничества : материалы V междунар. науч.-практ. конф., Калининград, 20—22 октября 2021 года. Т. 5. Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2021. С. 184.
71
рублей), в 2023 г. — 73 проекта (500 млн рублей)81. По результатам конкурса «Агротуризм-2025» победителями стали 92 проекта из 48 регионов. Общий объем финансирования, выделенного из бюджета, составил 834 708 тыс. рублей82.
На уровне регионов, например в Калининградской области за 2012—2021 гг., получателем региональной грантовой поддержки стало каждое третье фермерское хозяйство и каждый четвертый кооператив из числа действующих. Эта политика продолжена и в последующие годы. Так, в 2021 г. 12 новых хозяйств получили гранты по направлению «Агростартап», а также три семейные фермы, три хозяйства, реализующие приоритетные направления аграрного производства, три сельскохозяйственных потребительских кооператива. В 2021 г. на поддержку малых форм хозяйствования направлено 169,7 млн рублей, что на 27 % выше уровня 2020 г.83. По результатам конкурса «Агротуризм» в 2024 г. региону оказана поддержка на 9,638 млн рублей84.
При реализации грантовой деятельности на уровне субъектов РФ необходимо обеспечить межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти, отвечающих за развитие сельского хозяйства и туризма (например, в Калининградской области это Министерство сельского хозяйства и Министерство по культуре и туризму). При этом надо отметить, что,
81Минсельхоз проведет заявочную кампанию на получение гранта «Агротуризм» в 2024 году. 20.04.2023 г. // Достижения апк.рф : [он- лайн-платформа]. URL: достиженияапк.рф/news/3296/ (дата обраще-
ния: 30.07.2024).
82Стали известны результаты конкурса «Агротуризм» на 2024 год // Решение-верное.рф : [онлайн-платформа]. URL: Решение-верное.рф/ news/agroturism-grant-rezultati (дата обращения 30.07.2024).
83Для фермеров вводится новая мера поддержки // Правительство Калининградской области : [офиц. сайт]. 04.09.2021 г. URL: https:// gov39.ru/press/288616/ (дата обращения: 30.07.2024).
84Стали известны результаты конкурса «Агротуризм» на 2024 год // Решение-верное.рф : [онлайн-платформа]. URL: Решение-верное.рф/ news/agroturism-grant-rezultati (дата обращения: 30.07.2024).
72
несмотря на то что поддержка была направлена непосредственно на сельхозпроизводство, это способствует росту общего уровня благосостояния жителей сельских территорий, стимулирует прочие формы предпринимательской деятельности.
Взаимодействия выявленных, систематизированных и включенных в туристское использование рекреационных ресурсов с объектами туриндустрии, расположенными в сельской местности, позволяет создать уникальный и дифференцированный турпродукт. В этом случае интеграция между субъектами туристского бизнеса выстраивается по технологии кластерного подхода, в котором близкое расположение и выстроенные технологические взаимосвязи позволяют вывести технологичность, эффективность, привлекательность (аттрактивность) и продвижение продукта на качественно новый уровень.
Таким образом, региональный и муниципальный уровни правового регулирования туризма имеют огромное значение для развития конкретных территорий, самые перспективные направления их развития — регулирование отдельных видов туризма, что может привести к созданию с помощью экономических и правовых средств максимально комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций в рамках конкретный территорий.
4. ТУРИЗМ КАК ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Общие проблемные аспекты туристской деятельности были неоднократно обозначены в различных документах, имеющих плановый характер, например в распоряжениях Правительства РФ, утверждающих Стратегии развития экспорта услуг, развития туризма. Понятно, что в них содержатся соци- ально-экономический и юридический аспекты, например констатируется отсутствие мер экономической помощи со стороны государства, действенных программ финансовой поддержки отрасли и приоритетных туристических направлений, весомая фискальная нагрузка, недостаточное правовое регулирование и др. Действующее российское федеральное законодательство также воспринимает социально-экономический и юридический подходы, в том числе к определению туризма. Так, ст. 1 Закона о туризме использует следующее понятие: туризм — временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — лица) с постоянного места жительства в лечебнооздоровительных, рекреационных, познавательных, физкуль- турно-спортивных, профессионально-деловых и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания85.
Само по себе сочетание социально-экономического и юридического подходов оправданно, что позволяет учитывать комплексный характер туристской деятельности, сочетание федерального, регионального и муниципального уровней, соотношение законодательного и договорного регулирования.
85 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации :
федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ (ред. от 28.05.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
74
Это дает возможность правовому механизму быстро и эффективно реагировать на изменения общественных отношений в этой сфере, достигать баланса интересов публичных и частных субъектов.
Вместе с тем, определяя социально-экономический характер туристской деятельности, необходимо решить вопросы — относится ли она к предпринимательской деятельности и как последняя соотносится с экономической и социально-эконо- мической деятельностью. В целом социально-экономическую деятельность можно рассматривать достаточно широко, например как систему взаимодействия социальных, экономических, правовых институтов в отношении распределения тех или иных благ или как комплекс отношений, процессов, явлений, тенденций, связанных с производством, распределением, обменом и потреблением материальных и духовных благ, что включает экономику, политику, государство, право, культуру и др.86. Можно выделить и многочисленные ее виды. Например, только в одном постановлении Правительства РФ от 02.06.2022 г. №1018 «О видах социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территориях национальных парков и их охранных зон, подлежащих согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки» (документ не вступил в силу) перечисляется более 150 наименований видов. При этом достаточно часто социально-экономическая и экономическая сферы не разграничиваются, рассматриваются как тождественные, хотя очевидно, что первая направлена на решение и социальных, и экономических задач, вторая — на достижение только экономических результатов. В целом очевидно, что экономическая и предпринимательская деятель-
86 Особенности социально-экономической сферы общества и ее влияние на жизнь // Социальная экономика: взаимосвязь экономических и социальных факторов. 28.12.2023 г. URL: https://nipkef.ru/about/ blog/osobennosti-socialno-ekonomicheskoj-sfery-obshchestva-i-eyo-vliya nie-na-zhizn/?ysclid=lztrrumuar286690740 (дата обращения: 30.07.2024).
75
ность выступают составными частями более широкого явления — социально-экономической деятельности, с чем следует согласиться.
Однако вопрос о соотношении экономической и предпринимательской деятельности не решается столь однозначно. В многочисленных законодательных актах, в том числе в Конституции РФ (например, ст. 34: «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию»), законодатель оперирует терминами «экономическая деятельность», «предпринимательская деятельность», но не дает определения первой, закрепляет понятие только предпринимательской деятельности в ГК РФ, которое используется во всех отраслях права и правоприменительной практике, в том числе во всех видах судопроизводства (конституционного, гражданского, арбитражного, административного, уголовного).
В то же время в подзаконных актах присутствуют не полноценные определения, а разъяснения, что понимать, в частности, под «экономической деятельностью». Так, в соответствии с методическими указаниями Росстата от 31.12.2014 г. №742 (раздел 1 «Основные определения и понятия») экономическая деятельность имеет место тогда, когда для производства конкретных товаров и услуг происходит объединение таких ресурсов, как материальные средства, труд, технологии производства или промежуточные товары. Таким образом, для экономической деятельности характерно задействование ресурсов, производственный процесс и выпуск продукции (товаров или услуг)87.
87 О Методических указаниях по определению основного вида экономической деятельности хозяйствующих субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) для формирования сводной официальной статистической
76
Вопрос о квалификации деятельности как экономической имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Во-первых, в нормативных актах содержатся определенные запреты или требования в отношении осуществления той или иной экономической деятельности. Например, федеральный закон от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает осуществлять координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов (п. 5 ст. 11), определяет, что является координацией экономической деятельности, не раскрывая понятия экономическая деятельность (ст. 4). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) устанавливает административную ответственность за нарушение запрета. Так, в соответствии с п. 5 ст. 14.32 КоАП РФ координация экономической деятельности хозяйствующих субъектов, недопустимая в соответствии с антимонопольным законодательством, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 40 тыс. до 50 тыс. рублей; на должностных лиц — от 40 тыс. до 50 тыс. рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от 1 млн до 5 млн рублей.
Во-вторых, отсутствие законодательного понятия «экономическая деятельность» порождает проблемы определения подведомственности. Так, в соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 23.12.2021 г. №46 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» отмечается, что при решении вопроса о принятии искового заявления к производству судья
информации : приказ Росстата от 31.12.2014 г. №742 (ред. от 04.02.2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
77
арбитражного суда проверяет, относится ли его рассмотрение к подсудности арбитражного суда. Установив, что дело неподсудно данному арбитражному суду или отнесено к ведению Верховного суда Российской Федерации, суда общей юрисдикции, арбитражный суд на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ возвращает исковое заявление. Таким образом, судья должен установить и обосновать, что дело, принятое к производству, связано с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Суды при разрешении споров и материального, и процессуального характера, связанных с определением экономической деятельности, в первую очередь отталкиваются от понятия предпринимательской деятельности и ее признаков, закрепленных в ГК РФ. Также используют Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (утв. прика-
зом Росстандарта от 31.01.2014 г. №14-ст) (ред. от 28.06.2024 г.),
в соответствии с которым экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (предоставление услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство продукции (товаров или услуг), процессом производства и выпуском продукции (предоставлением услуг)88. Понятно, что классификатор перечисляет лишь отдельные признаки, имеет неполный, усеченный характер, затрагивая только производство и предоставление услуг.
В свою очередь суды, отталкиваясь от определения предпринимательской деятельности и беря за основу лишь некоторые ее признаки (как правило, получение прибыли), выносят подчас противоречивые решения. Так, раскрывая термин «иная
88 Общероссийский классификатор видов экономической деятельности. ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2), утв. приказом Росстандарта от
31.01.2014 г. №14-ст (ред. от 28.06.2024 г.). Доступ из справ.-право-
вой системы «КонсультантПлюс».
78
экономическая деятельность», в одном случае суд исходил из того, что экономическая деятельность — совокупность систематически совершаемых действий, направленных на достижение определенного экономического и общественно полезного результата, не имеющих единственной целью извлечение прибыли. В другом случае суд пришел к выводу, что под такой деятельностью следует понимать деятельность, основной целью которой выступает систематическое получение прибыли89.
В целом, судя по позициям Конституционного суда РФ, следует различать предпринимательскую и иную экономическую деятельность90, в частности получение дивидендов от заключения гражданами договоров банковского вклада, покупка акционерами доли (акций) в уставном капитале хозяйственного общества квалифицированы как иная экономическая,
89Лебедева Е. В. Некоторые особенности соотношения экономической и предпринимательской деятельности (взгляд законодателя и правоприменителя) // ГлаголЪ правосудия. 2023. №1 (31). URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-osobennosti-sootnosheniya-ekonomi cheskoy-i-predprinimatelskoy-deyatelnosti-vzglyad-zakonodatelya-i-pravo primenitelya/viewer (дата обращения: 30.07.2024).
90По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.07.2002 г. №14-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда города Пензы: постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 г. №3-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
79
а не предпринимательская деятельность. Таким образом, мы имеем законодательно закрепленные понятие и признаки предпринимательской деятельности, иную же экономическую деятельность следует отнести к оценочной категории. Здесь суды, рассматривая конкретные дела, выносят решения, которые содержат обоснование и примеры, что считать иной экономической деятельностью.
По этому пути идет и Верховный суд РФ. Так, в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 23.12.2021 г. №46 процитировано определение предпринимательской деятельности, закрепленное в ГК РФ, отмечено, что к иной экономической деятельности следует относить в том числе деятельность хозяйствующих и иных субъектов (ст. 23 ГК РФ, п. 1 и 3 ст. 50 ГК РФ), связанную с созданием юридического лица, управлением им или участием в юридическом лице (ч. 1 ст. 225.1 АПК РФ), осуществлением указанными субъектами своих имущественных и неимущественных прав в сфере производства, распределения, обмена, промышленного потребления ресурсов и благ, восстановлением и поддержанием на надлежащем уровне функционирования юридического лица, необходимого для достижения его уставных целей91.
Обобщая доктринальные и правоприменительные позиции, вслед за А. А. Муталиевой92 авторы считают, что позиции экспертов разделились две группы мнений. Первая заключается в том, что необходимо закрепить понятие экономическая деятельность в законодательстве, вторая — законодатель не хочет дополнять ГК РФ или иной нормативный акт дефиницией
91О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 г. №46. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
92Муталиева А. А. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации: специальность 12.00.03 «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право» : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
80