Правовое сопровождение туристской деятельности. Монография

Согласно результатам социологического опроса, проведенного АНО «Агентство развития сельских инициатив» (АНО АРСИ) в 2019 г., количество потребителей туризма на сельских территориях составляет 22 % от числа всех туристов, путешествующих по стране63. Однако, в силу различного понимания сельского туризма, в этот процент могли попасть и туристы, посещающие различные объекты за пределами города, то есть реальные цифры могут быть ниже, например, если говорить о доле аграрного туризма (который экспертное сообщество предлагает выделять в самостоятельный вид), то она, согласно тому же исследованию, составляет лишь 6 % от сельского туризма. В то же время доходы от аренды сельских гостевых домов составляют 2 млрд рублей в год (до 8 млрд с учетом теневой экономики)64.

Сельский туризм является одним из видов туризма, законодательное закрепление которого претерпело несколько редакций, что наглядно демонстрирует проблемы с определением этого вида туризма. Согласно определению в редакции 2021 г., под сельским туризмом понималось «посещение сельской местности, малых городов с численностью населения до 30 тыс. человек, в целях отдыха, приобщения к традиционному укладу жизни, ознакомления с деятельностью сельскохозяйственных товаропроизводителей и (или) участия в сельскохозяйственных работах без извлечения материальной выгоды с возможностью предоставления услуг по временному размещению, организации досуга, экскурсионных и иных услуг»65.

Вторая часть определения, конкретизирующая этот вид туризма, была неоднозначно воспринята туристским бизнес-со-

63Лебедева И. В., Копылова С. Л. Результаты исследования «Текущее состояние сельского туризма в России. Выявление проблем и перспектив в развитии сельского туризма в стране (2019 год)». М. : АНО АРСИ, 2019. С. 9.

64Там же.

65Об основах туристской деятельности в Российской Федерации :

федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ (ред. от 28.05.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

61

обществом, поскольку, как следовало из текста, деятельность по оказанию услуг в сфере сельского туризма могли осуществлять только сельскохозяйственные товаропроизводители66.

Суть проблемы состояла в том, что введение понятия «сельский туризм» в два ФЗ («О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”» и статью 7 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»67) было реализовано параллельно с разработкой ряда проектов по развитию внутреннего туризма и развитию сельских территорий. Соответственно, в разработке определения принимали участие как представители туристской сферы (Ростуризм, РСТ и др.), так и сельского хозяйства. В туристических кругах активно обсуждалось альтернативное определение, которое даже было включено в проект закона о туризме и туристской деятельности68. Однако на тот момент победили сторонники защиты прав сельхозтоваропроизводитей. Основным аргументом стал земельный вопрос: в утвержденной формулировке право на ведение туристской деятельности в сельской местности принадлежит сельхозтоваропроизводителям69.

Данная формулировка привела к ограничениям: предприниматель в сфере сельского туризма должен быть обязательно сельхозтоваропроизводителем, что сделало невозможным участие в целом ряде государственных программ поддержки сель-

66Об основах туристской деятельности в Российской Федерации :

федер. закон от 24.11.1996 г. №132-ФЗ (ред. от 28.05.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

67О развитии сельского хозяйства : федер. закон от 29.12.2006 г. №264-ФЗ (ред. от 29.12.2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

68О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации : проект федерального закона // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects# npa=123892 (дата обращения: 22.07.2024).

69Там же.

62

ского туризма предпринимателей, не имеющих этого статуса. В качестве примера можно привести выдержку из приложения 12 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а именно приложение 12 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие сельского туризма»70. Согласно положениям, рассчитывать на поддержку могли лишь сельхозтоваропроизводители, одним из документов, который следует приложить к грантовой документации, — объемы производимой сельхозпродукции (и планы по их увеличению по результатам получения и освоения субсидии).

Кроме того, новое определение породило большое количество организационных трудностей. Так, по состоянию на 2019 г. в России функционировало около 4500 сельских объектов размещения туристов, из них 3500 — это гостевые дома и около 1000 — агротуристские фермы. Таким образом, количество объектов размещения агротуризма составляет лишь 22 % от общего предложения размещения в сфере сельского туризма. По экспертным оценкам, соотношение официально зарегистрированного фонда размещения к теневому — 1 к 3, а то и больше. Следовательно, реально в стране функционирует около 20 тыс. гостевых домов71. Однако статус сельхозтоваропроизводителей имеют лишь 1/20 из них. Соответственно, сельское хозяйство, с одной стороны, должно было стать новым видом деятельности для владельцев сельских усадеб / гостевых домов. При этом оставался открытым вопрос: захотят ли они этим заниматься, если захотят, то насколько быстро они смогут получить статус сельхозтоваропроизводителей (проблемы

70О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия : постановление Правительства РФ от 14.07.2012 г. №717 (ред. от 13.06.2023 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

71Лебедева И. В., Копылова С. Л. Указ. соч. С. 10.

63

с земельными участками, опыт работы, компетенции)? С другой стороны, сельский туризм — новый вид деятельности для сельхозтоваропроизводителей (нет необходимых компетенций в сфере гостеприимства и гостиничного хозяйства).

По результатам многочисленных обсуждений в профессиональном (прежде всего туристическом) бизнес-сообществе было предложено скорректировать данное определение в части уточненияправовогорегулированиясельскоготуризма. Врезультате 14 октября 2024 г. было принято определение, наиболее близкое к нашему варианту, что снимает часть проблем. Согласно новому варианту, «сельский туризм – туризм, предусматривающий посещение сельской местности, малых городов с численностью населения до тридцати тысяч человек в целях отдыха, приобщения к традиционному укладу жизни и обычаям народов Российской Федерации, ознакомления с объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации, связанными с сельским хозяйством, а также ознакомления с сельскохозяйственным производством и (или) участия в сельскохозяйственных работах без извлечения материальной выгоды с возможностью использования услуг по временному размещению, организации досуга, экскурсионных и иных услуг» (в ред. федерального закона от 14.10.2024 г. №346-ФЗ)72. В документе федерального уровня — Стратегии развития туризма до 2035 г. — предложено более короткое определение, согласно которому «сельский туризм» — вид туризма, который предполагает временное размещение туристов в сельской местности с целью отдыха и (или) участия в сельскохозяйственных работах без извлечения туристом материальной выгоды73.

72О внесении изменений в статьи 1 и 3.1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» №346-ФЗ от 14.10.2024 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

73Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от

20.09.2019 г. №2129-р (ред. от 07.02.2022 г.). Доступ из справ.-пра-

вовой системы «КонсультантПлюс».

64

Таким образом, основные трудности, возникшие с законодательным введением только лишь одного определения, можно объединить в следующие группы:

—многообразие определений в различных правовых документах (агротуризм, сельский туризм, деревенский туризм);

—несогласованность деятельности федеральных министерств и ведомств (Министерства сельского хозяйства и Министерства по культуре РФ, Ростуризма и др.) в реализации этого направления туризма на сельских территориях;

—многообразие правовых актов, многие из которых начали разрабатывать еще в начале 2000-х гг.

Что касается регионального уровня, то авторами монографии были проанализированы региональные нормативно-пра- вовые акты Северо-Западного, Центрального и Северо-Кавказ- ского федеральных округов.

В некоторых субъектах РФ понятие «сельский туризм» закреплено в региональном законе о туризме, кроме того, встречается формулировка «аграрный туризм» в стратегиях и программах развития. Например, в Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 г. (распоряжение Правительства 07.03.2019 г. №369-р (ред. от 24.06.2020 г.) присутствует целых два определения:

1) «аграрный туризм» — вид отдыха в сельской местности на базе сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, предусматривающий непосредственное участие или ознакомление с сельскохозяйственной деятельностью;

2) «сельский туризм» — вид отдыха в сельской местности

спредоставлением услуг по временному размещению в гостевом доме, ориентированный на использование природных, куль-

турно-исторических и других ресурсов, традиционных для данной местности74.

74 Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от

20.09.2019 г. №2129-р (ред. от 07.02.2022 г.). Доступ из справ.-пра-

вовой системы «КонсультантПлюс».

65

Ряд регионов уже начал приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Например, в 2021 г. власти Тульской области приняли закон о реализации проектов по развитию сельского туризма в регионе. «Законопроект разработан в соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»” и статью 7 Федерального закона “О развитии сельского хозяйства”», — пояснила заместитель председателя комитета Тульской области по развитию туризма Елена Мартынова75.

Еще один проблемный вопрос: в какой организационноправовой форме сельский туризм будет осуществлять свою деятельность? Предпринимательская деятельность, а сельский туризм относится именно к ней, осуществляется в разнообразных формах, в частности для физических лиц — самозанятый, индивидуальный предприниматель, для коммерческих юридических лиц — хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы. Все организационно-правовые формы ведения предпринимательской деятельности закреплены в ГК РФ и специальных законах. Выбор организационноправовой формы — сложная задача, так как необходимо учитывать много факторов, в частности цель создания, количество участников, объем прав и обязанностей, их распределение между субъектами, особенности ответственности, размер бизнеса, необходимость привлечения внешних инвестиций, отчетность, сферы деятельности и др.76.

Ведение предпринимательской деятельности требует объединения усилий участников, поэтому, конечно, самозанятые

75В Тульской области приняли закон о развитии сельского туризма. 25.11.2024 г. // Лента.ру : [информ. портал]. URL: https://lenta.ru/ news/2021/11/25/selo/ (дата обращения: 30.07.2024).

76Кропинова Е. Г., Комиссаров Н. С. Выбор эффективного канала дистрибуции для предприятий сельского туризма, специализирующихся на предоставлении услуг по размещению туристов // Туризм и региональное развитие. 2023. №1 (6). С. 30—49.

66

и индивидуальные предприниматели могут заниматься сельским туризмом, но лишь в незначительном сегменте и объеме. Для полноценного развития территорий и сельского туризма необходимо создавать коммерческие юридические лица.

Оценивая преимущества и недостатки хозяйственных товариществ и обществ, производственного кооператива как форм ведения бизнеса применительно к сельскому туризму, надо отметить, что все они могут быть использованы, имеют как достоинства, так и недостатки. Самая популярная и распространенная форма ведения предпринимательства — хозяйственное общество. Здесь первостепенное значение имеет объединение капиталов и получение прибыли (дивидендов), ответственность ограничена, в частности размером уставного капитала. Хозяйственные товарищества и производственные кооперативы во многом схожи (наличие участников, которые путем внесения вклада или паевого взноса принимают участие в управлении, деятельности, устанавливаются равные права всех участников, повышенная ответственность участников).

Хозяйственные товарищества и производственные кооперативы — это те формы предпринимательской деятельности, которые используются не так часто и не во всех сферах экономики, поскольку в них присутствует не только чисто предпринимательский интерес, направленный на получение прибыли, но и социальный контекст, выраженный в доверительных отношениях участников, поскольку они несут субсидиарную ответственность за деятельность своих организаций. Между ними много отличий, но основное заключается в том, что член производственного кооператива обязан участвовать в деятельности кооператива личным трудом, хотя можно вместо личного труда уплачивать дополнительный паевой взнос

(ст. 101.1 ГК РФ).

Поскольку в сельской местности велико значение прошлого исторического опыта (колхозы, совхозы), личных доверительных отношений, личного труда, то предпочтительнее создавать производственные кооперативы, объединяя труд его членов и паевые взносы.

67

Надо отметить, что в законодательстве есть определение сельскохозяйственного кооператива: «Сельскохозяйственный кооператив — организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями и (или) ведущими личные подсобные хозяйства гражданами на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива»77.

Однако для целей сельского туризма оно не подходит, так как касается сельскохозяйственной производственной деятельности, что породит проблемы, в частности получения статуса «сельхозтоваропроизводителя и (или) ведущими личные подсобные хозяйства гражданами», о чем мы писали ранее. В этой ситуации логично осуществлять деятельность в области сельского туризма в форме производственного кооператива в соответствии с ГК РФ и федеральным законом от 08.05.1996 г. №41-ФЗ «О производственных кооперативах». Так, ст. 106.1 ГК РФ закрепляет следующее определение: «Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Законом и уставом производственного кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц. Производственный кооператив является корпоративной коммерческой организацией». Это определение охватывает практически все виды экономической деятельности и не содержит ограничений по субъектному составу.

77 О сельскохозяйственной кооперации : федер. закон от 08.12.1995 г. №193-ФЗ (ред. от 11.06.2021 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

68

Конечно, сельский туризм является одним из видов туристской и предпринимательской деятельности, он находится во взаимосвязанной системе с другими видами экономической деятельности, относящимися к индустрии туризма, а значит, для него характерны как общие для туристской индустрии правовые проблемы, так и специфические, характерные только для этой сферы.

К последним относится проблема размещения объектов туристской индустрии (средств размещения, пунктов питания, объектов показа, проката и др.) на территориях сельскохозяйственного назначения. Возможности строительства на землях сельхозназначения регулируются установленным видом разрешенного использования земельного участка, территориальным зонированием и местными правилами землепользования и застройки. Использование земель сельскохозяйственного назначения регулируется Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ, ст. 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения)78.

На участках сельхозназначения, имеющих вид разрешенного использования сельскохозяйственного производства, можно строить объекты, необходимые для такой деятельности. К подобным объектам недвижимости относят производственные здания и хозяйственные строения. Кроме этого, разрешается строительство других объектов, обеспечивающих нормальную деятельность сельхозпредприятия. К ним относят охотничьи дома, амбары, хранилища овощей, дома пасечника, мастерские по ремонту техники и прочие строения. В этот же список можно добавить объекты, обеспечивающие научную или образовательную деятельность, предназначенные для содержания животных. Перечень данных объектов определяется Правилами землепользования и застройки субъекта РФ.

78 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. №136-ФЗ (ред. от 28.04.2023 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

69

Однако сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. Поскольку большая часть земель, принадлежащих сельхозтоваропроизводителям, относится к землям сельхозназначения, то, соответственно, самая острая проблема — перевод земель с разрешенного использования для размещения на их территории сельских гостевых домов.

Правительством РФ в 2024 г. был предложен компромисс в виде закона, разрешающего временное размещение туристов в жилых домах, входящих в состав имущества фермерского хозяйства, то есть расположенного на землях в том числе сельхозназначения79.

В качестве одного из решений могло бы стать введение понятия «сельский гостевой дом» с правом его размещения на землях сельхозназначения. Однако со стороны Министерства сельского хозяйства вызывают опасение возможные злоупотребления, результатом которых может стать потеря ценного земельного фонда. Этот вопрос нуждается в дополнительной проработке, в том числе необходимо продолжить работу в отношении законопроекта о гостевых домах, призванного вывести из нелегальной деятельности средства размещения малой площади и с ограниченным набором услуг, наделив их статусом «гостевой дом», а также правом предоставления «услуг гостевого дома», в котором следует предусмотреть классификацию гостевых домов.

Несмотря на то что сельский туризм относится к одному из наиболее экологичных видов туризма, где сохранение природ-

79 О внесении изменений в статью 19 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» : федер. закон от 22.06.2024 г. №160-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

70