Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
образовательных учреждений (71,4 %), совершенствования их материально-технической базы (82,1 %). Несколько меньшее значение имеет
привлечение финансовых ресурсов (50,0 %) и стимулирование труда
работников образовательных учреждений (53,6 %).
Тем не менее целесообразно, по мнению работников управления образованием Москвы, активизировать работу по созданию фондов попечителей и попечительских советов. Для этого большинство респондентов
предлагают принять нормативные правовые акты на уровне правительства
Москвы (46,4 %) и разработать методические документы и рекомендации (35,7 %). Инициировать внесение изменений в уставы образовательных учреждений и принятие иных локальных актов предлагают только
7,1 % опрошенных. Таким образом, можно предположить, что положения закона, регламентирующие вопросы создания попечительских советов и фондов попечителей, достаточно трудны для применения, и эти вопросы должны иметь единую правоприменительную практику, единство
которой можно обеспечить принятием нормативных правовых актов на
уровне Москвы и разработкой методических документов по их применению. Внесение изменений в уставы — это задача следующего этапа применения изучаемых норм закона (Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1
(ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об образовании») 1.
На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную роль
должны играть общественные советы, создаваемые при органах государственной власти различного уровня. В соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации
в 2006–2010 гг. в органах исполнительной власти в социальной сфере была
создана система общественных советов, что может послужить основой
для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех
участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом.
Общая оценка эффективности деятельности общественных советов
различного уровня работниками органов управления образования Москвы также достаточно высока, хотя ни один из опрошенных не ответил, что данный институт безусловно эффективен. Большинство полагает, что этот институт относительно эффективен, а 5 % экспертов,
1
Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 30. Ст. 1797; Российская газета. 2009.
29 декабря.
181
примерно каждый двадцатый, вообще выражает сомнение в его эффективности. Это свидетельствует о недостаточных усилиях органов
власти в использовании общественных советов для решения первоочередных задач образовательной системы и о необходимости дальнейшего совершенствования действенности работы общественных
советов.
С учетом важности расширения общественного участия в управлении
образованием ведется работа по выработке показателей. Так, например, в
ходе национального проекта «Образование» для оценки его реализации
субъектами РФ уже разработаны такие показатели совершенствования общественно-государственного управления, как:
— доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган государственнообщественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению средств стимулирующей части
фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения;
— доля муниципальных образований, имеющих орган государственно-общественного управления образованием, ориентированный на его
развитие, в том числе обладающий полномочиями по распределению фонда
стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений;
— доля общеобразовательных учреждений, имеющих опубликованный (в СМИ, отдельным изданием, в сети Интернет) публичный
отчет об образовательной и финансово-хозяйственной деятельности;
— доля общеобразовательных учреждений, имеющих свои регулярно (не реже 2 раз в месяц) обновляемые сайты в сети Интернет;
— доля пунктов проведения итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений в форме ЕГЭ, в которых присутствовали общественные наблюдатели;
— доля общеобразовательных учреждений, в лицензировании, аккредитации которых приняли участие общественные эксперты (от числа
всех общеобразовательных учреждений, проходивших лицензирование, аккредитацию за отчетный период).
Усиление общественно-государственного характера управления с неизбежностью потребует оперативного совершенствования нормативной
базы, своевременного нормативного разрешения возникающих проблем.
В связи с этим важно проводить мониторинг локальных нормативных
182
правовых актов, а также систематизировать нарушения законодательства в сфере создания общественно-государственного управления.
Национальный проект «Образование»
Общая оценка эффективности реализации национального приоритетного проекта «Образование» в Москве достаточно высока. Тем не менее
значительное число затруднившихся с ответом на вопрос об эффективности этого проекта свидетельствует, что с общими результатами проекта знакомы не все работники органов управления образованием.
Хотя значение для совершенствования образовательной системы города Москва мероприятий приоритетного национального проекта оценивается высоко, есть и неурегулированные проблемы. В частности, неясен
вопрос о соотношении национального проекта и городских целевых программах развития образования «Столичное образование».
Так, большинство ответивших считают, что мероприятия, предусмотренные приоритетным национальным проектом «Образование», должны
быть включены в городские целевые программы развития образования.
При этом большинство полагает, что это возможно только при условии
дополнительного финансирования этих мероприятий.
В наибольшей степени, по мнению опрошенных, на развитие системы образования Москвы могут повлиять такие меры, как организация
работы по введению отраслевой системы оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, участие общественности в управлении образовательными учреждениями, создание условий для внедрения современных образовательных технологий. Несколько ниже оценивается эффективность такой меры, как запланированный
переход на нормативное подушевое финансирование системы учреждений среднего профессионального образования и дошкольных образовательных учреждений.
Эксперты, опрошенные на профильной конференции, считают, что задача
национальный проекта — усилить социальную поддержку образования, обеспечив тем самым организационную и материальную основу его дальнейшего
развития. Для этого они предлагают в пределах национальный проекта в разы
увеличить нормативно-подушевое финансирование. Общей социальной целью национального проекта, по мнению участников конференции, является
повышение реального социального статуса сферы образования. Часть экспертов рассматривает национальный проект как средство остановить девальвацию и профанацию высшего профессионального образования.
183
Некоторые эксперты, оценивая национальный проект в целом, высказывают ряд опасений.
По их мнению, в настоящем виде национальный проект «Образование»
не представляет собой системного подхода к решению ключевых проблем образования. Отмечается также и несогласованность национального проекта с «Приоритетными направлениями развития системы образования в РФ до 2010 г.», одобренных на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. (протокол № 47, раздел I), а также высказывается сомнение в целесообразности ряда мероприятий, предлагаемых в этих двух документах. Таким образом, последовательность и системность при решении задач, стоящих перед системой образования, национальный проект, по мнению экспертов, пока еще не обеспечивает.
Использование мониторинга в сфере образования
Абсолютное большинство работников органов управления образованием считают создание системы правового мониторинга своевременным,
разрешающим многие проблемы как правотворческой, так и правоприменительной деятельности в системе образования Москвы. Так, 82,1 % работников органов управления образованием Москвы убеждены в необходимости ведения правового мониторинга в сфере образования. Нет ни
одного человека, считающего организацию и создание мониторинга не
актуальным.
Различаются позиции экспертов по вопросу, что в первую очередь
следует анализировать в ходе правового мониторинга. Объектом
наблюдения в ходе правового мониторинга, по мнению большинства экспертов, должна быть правоприменительная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (71,4 %) и нормативные
правовые акты (64,3 %). Несколько меньшее внимание при осуществлении правового мониторинга должно быть уделено актам применения
норм права ( 39,3 %).Что же касается анализа регулируемых правовой
нормой общественных отношений, то только 7,1 % респондентов считают это существенным для правового мониторинга.
При интерпретации этих данных важно учитывать, что по Москве
опрашивались работники органов управления образованием, непосредственно участвующие в управлении образовательными учреждениями. То есть реальная практика применения закона в виде обязательных
для исполнения действий для них находится на первом месте. Поэтому
они не склонны к обобщениям и ориентированы на те функции, которые
184
непосредственно возложены на них. Что же касается социальных результатов этих действий, то они ими оцениваются не в ходе мониторинга, а
непосредственно в ходе управленческой деятельности.
Но непосредственно доступная государственному служащему информация о ходе осуществления регулируемых отношений может быть фрагментарной, ситуативной, односторонней. Системный сбор информации о
состоянии регулируемых отношений поможет, на наш взгляд, избежать
ошибок в применении закона (иных нормативных правовых актов) и принятии управленческих решений.
Наиболее значимым результатом действия правового мониторинга в
сфере образования эксперты считают обеспечение системности и единообразие правового регулирования в сфере образования, оперативности
реагирования на пробелы и противоречия в действующем законодательстве, своевременное уточнение и изменение законодательных требований. Повышение эффективности государственной политики в сфере образования в качестве цели правового мониторинга назвали лишь некоторые
эксперты.
Проблемы в сфере образования, нуждающиеся в первоочеред-
ном нормативно-правовом регулировании
Работникам органов управления образованием был предложен для
оценки перечень проблем, нуждающихся в законодательной регламентации. При ранжировании по степени важности на первое место были
поставлены вопросы единого государственного экзамена, новая
структура образовательного стандарта, участие работодателей в подготовке правовых решений и совершенствование организационно-правовых форм образовательных учреждений. Такие вопросы, как статус ректора (президента) вуза. негосударственные образовательные организации,
вопросы дополнительного образования, не являются, по мнению опрошенных, первоочередными для решения их на уровне закона. Возможно,
это связано с тем, что в ведении Департамента образования не находятся
вузы, а возможно, с тем, что некоторые вопросы уже разрешены в действующих нормативных правовых актах.
Указали эксперты также на некоторые несовершенные или трудные
для применения положения федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере образования.
Это порядок отчисления учащихся из образовательных учреждений (Закон РФ «Об образовании», Типовое положение об общеобразовательном
185
учреждении, Закон о патронатном воспитании, Закон об органах опеки
и попечительства, финансово-экономические блоки законов, СанПиН).
Затрудняет регулирование отсутствие надлежащим образом утвержденных тарифно-квалификационных характеристик по должностям
работников образования. Есть трудности также в применении Положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. 1, в организации учета детей и т. д.
Учитывают работники органов управления образования Москвы и
реакцию населения на принятые правовые решения. Негативную оценку, по мнению госслужащих, у населения получили прежде всего вопросы организации и проведения ЕГЭ как обязательной формы итоговой аттестации.
Сталкиваются работники системы образованием Москвы и с вопросами, которые они не могут решить из-за отсутствия однозначной правовой
регламентации. К числу таких вопросов относятся: отчисление ребенка,
выбывшего из Москвы без получения родителями документов, вопросы
досрочного назначения пенсии педагогическим работникам, проблемы
комплектования классов (минимальная и максимальная наполняемость),
порядок перевода недисциплинированных и неуспевающих учащихся лицеев и гимназий в общеобразовательные школы, вопросы совместительства. Фиксация таких вопросов в ходе мониторинга обеспечит своевременность подготовки разъяснений по применению соответствующих норм
или постановку вопроса об их изменении или конкретизации.
Следует учитывать, что не всегда работникам органов управления образованием легко сформулировать норму или предложение к изменению нормативного правового акта. Именно правовой мониторинг поможет организовать системное изучение сложных для применения положений нормативно-правовой базы образовательной сферы.
Тем не менее определенные предложения по разработке нормы или
нормативных правовых актов города Москвы, необходимых для эффективного функционирования системы образования, государственными
служащими были сделаны. Это нормы, уточняющие проведение ЕГЭ,
Регламент Департамента образования города Москвы, порядок приема в
образовательные учреждения.
1
СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4432.
186
Ориентация работников органов управления образованием
при принятии решений.
Управленческие действия на основе закона
Практически все работники органов управления образованием ориентированы при принятии решения на закон. В первую очередь они
руководствуются в своей деятельности законами и постановлениями
Правительства Москвы и нормативными правовыми актами Департамента образования города Москвы, что связано с задачами, стоящими
перед ними.
В меньшей степени они ориентированы на нормативные правовые акты
более высокой юридической силы. Это объяснимо тем, что общие требования законов и постановлений конкретизированы в этих нормативных
правовых актах.
Что же касается разъяснений по применению отдельных положений
законов в сфере образования, то чаще всего работники органов управления образованием ориентируются при принятии решения на разъяснения федеральных органов исполнительной власти и лишь во вторую
очередь — на разъяснения Департамента образования города Москвы.
На наш взгляд, это свидетельствует о высокой правовой культуре работников управления образованием. Методические рекомендации по применению законодательства в сфере образования также, по мнению госслужащих, должны оперативно разрабатывать федеральные органы исполнительной власти в сфере образования, Министерство образования и науки
РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Это в
наибольшей степени обеспечивает единообразие правоприменительной
практики.
Важной характеристикой правоприменительной деятельности является активная ориентация госслужащих на поиск точных правовых
оснований принимаемых решений. Работники органов управления образованием используют весь спектр источников информации в случае, если
возникают трудности при применении правовой нормы.
В первую очередь респонденты руководствуются разъяснениями правовых норм, содержащимися в комментариях, официальным толкованием
органов власти, а уже затем разъяснениями вышестоящего руководства.
И только в тех случаях, когда невозможно принять решение, основываясь на действующих правовых нормах, госслужащие предпочитают информировать непосредственного руководителя. Надо отметить,
187
что вопрос о совершенствовании правовой регламентации работниками органов управления образованием Москвы ставится довольно редко.
Мнение экспертов об эффективности действия
законодательства в сфере образования и трудности
использования положений федеральных законов
По мнению большинства экспертов, эффективному действию законодательства в сфере образования в значительной мере препятствует
несовершенство государственного управления системой образования
(52,2 %) и несовершенство самого законодательства (43,5 %). В значительной мере, по мнению экспертов, снижает эффективность также
и несовершенство механизмов реализации законов, недейственность
механизмов ответственности всех участников правоотношений за нарушения законодательства в сфере образования, слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками
правоотношений. Примерно каждый третий эксперт указал на недостаточность финансирования сферы образования как существенный
негативный фактор, действующий на эффективность законодательства.
В наибольшей степени, по мнению экспертов, затрудняет понимание и использование положений федеральных законов об образовании наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве, а также наличие недействующих норм. Примерно равное количество экспертов (менее одно пятой) указали на такие факторы, затрудняющие понимание и использование положений закона, как наличие неясных нормативных предписаний, нечеткость компетенции органов государственной власти, нечеткость в определении процедур и оснований наступления ответственности, наличие
норм, дублирующих предписания гражданского, трудового и иных
отраслей права.
Высказывалось экспертами также мнение о несоответствии положений федеральных законов жизни.
Для повышения эффективности, действенности закона важно, чтобы
использование норм закона было по возможности максимально простым.
Некоторые эксперты предлагают для решения этой задачи свести нормы
нормативных правовых актов в сфере образования по возможности в единый документ.
188
Отношение экспертов к участию бизнес-сообщества
(объединения работодателей) в разрешении ряда проблем
системы образования
Совершенствование законодательства в сфере образования и правильное определение соотношения частных и публичных интересов предполагает четкое определение прав и обязанностей всех участников правоотношений в сфере образования. Одной из таких значимых, определяющих
сторон (особенно в сфере высшего профессионального образования)
являются объединения работодателей, заинтересованных в подготовке
востребованных и хорошо подготовленных к выполнению профессиональных задач работников.
Большое значение имеет позиция по многим вопросам работодателей,
степень их участия в разрешении проблем системы образования. В настоящее время расширение их прав получило законодательное закрепление.
Так, в ст. 28 (7.1) Федерального закона «Об образовании» 1 устанавливается право объединений работодателей на участие в разработке и
реализации государственной политики в области профессионального
образования, в том числе в разработке федеральных государственных
образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки
(специальностей) профессионального образования, государственной
аккредитации образовательных учреждений профессионального образования (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 307-ФЗ 2).
Следует отметить, что эксперты достаточно осторожно относятся к
возможностям бизнес-сообщества самостоятельно решать такие задачи, как определение направлений подготовки специалистов, контроля качества специалистов. Даже социальная поддержка студентов, финансирование вузов и спонсорство, по мнению экспертов, не может
1
СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
2
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке
и реализации государственной политики в области профессионального
образования» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6068.
189
осуществляться бизнес-сообществом без значительного регулирующего влияния государственных и государственно-общественных структур. Лишь каждый пятый эксперт считает, что следует повысить роль
бизнес сообщества в решении вышеперечисленных задач. Можно предположить, что при отсутствии закрепленных правом процедур, определяющих порядок участия, меру ответственности и пределы вмешательства в деятельность образовательных учреждений бизнес-структур, передача части функций, возложенных на государственные органы управления, представляется экспертам рискованным.
С другой стороны, такая задача, как организация производственной
практики, должна быть возложена на бизнес сообщество по мнению
78,3 % экспертов. Не вызывает возражения экспертов и заключение
договоров на выполнение научно-исследовательских работ, поскольку такая форма взаимодействия бизнес-сообщества с образовательными учреждениями имеет четкую правовую основу и доказала свою
эффективность.
Предлагается отдельными экспертами также, чтобы бизнес-сообщество, выступая в качестве заказчика на специалиста, определяло требования к выпускникам, а также обеспечивало их распределение и трудоустройство. Кроме того, целесообразным признается и непосредственное
участие работодателей в вовлечении студентов еще во время учебы в
производственную деятельность бизнес-сообщества.
Мнение экспертов о несовершенных и малоэффективных
нормах
Часть экспертов предпочитало указывать не на несовершенные и
малоэффективные нормы, а на несовершенные или малоэффективные,
по их мнению, законы.
К ним эксперты относят Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» в части проведения
единого государственного экзамена, действующий Закон РФ «Об образовании».
Малоэффективными и несовершенными, по мнению экспертов, являются нормы, регламентирующие государственный контроль за соблюдением всеми участниками правоотношений в сфере образования; нормы,
регулирующие финансирование сферы образования, устанавливающие
финансовые гарантии; положения закона, регламентирующие социальную
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]