Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
При рассмотрении вопросов эффективности применительно к отдельным отраслям права и конкретным правовым институтам многие авторы также понимали под эффективностью соответствующих правовых
предписаний степень достижения стоящих перед последними целей 1.
2. Предлагалась более широкая трактовка понятия «эффективность
права», включавшая указание на полезность, экономичность, оптимальность действия правовых норм.
Так, А. С. Пашков и Л. С. Явич отмечали, что социальная эффективность правовой нормы предполагает достижение объективно необходимого и социально полезного результата для строительства коммунизма 2. Проблема эффективности правовых норм анализировалась
учеными в тесной связи с задачами правового регулирования в целом, поэтому в понятие эффективности было включено указание на
достижение правовой нормой объективно необходимого, положительного для развития общества результата. Аналогичную позицию выражал Д. М. Чечот, рассматривая эффективность правового регулирования как действенность, результативность последнего, т. е. его способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении 3.
О. В. Смирновым был сделан вывод, что эффективность правового
регулирования представляет собой максимально полезный для общества результат воздействия норм права на общественные отношения,
взятый в совокупности всех его сторон — экономической, моральнополитической и юридической 4.
1
См., например: Злобин Г. А. О методологии изучения эффективности
уголовного наказания в советском уголовном праве и криминологии // Вопросы предупреждения преступности. Вып.1. 1965. С. 60; Каминская В. И. Тео-
рия советского уголовно-процессуального закона: автореферат докторской диссертации. М., 1967. С. 30; Анашкин Г. 3., Петрухин И. Л. Эффективность правосудия и судебные ошибки // Советское государство и право.
1968. № 8. С. 59.
2
См.: Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40–47.
3
См.: Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 9. С. 3.
4
См.: Смирнов О. В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968. С. 30.
11
М. П. Лебедевым высказывалось мнение, что эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как
получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания и общей цели — торжества коммунизма 1.
В содержание понятия эффективности права предлагалось также
включать не только достижение поставленных задач, но и выполнение
их с минимальными затратами материальных средств, человеческой
энергии и времени 2. В данном случае в основу понимания эффективности права была положена оптимальность его действия в смысле
максимального достижения преследуемых им целей при наименьшей
затрате сил и средств.
3. В аксиологическом направлении теории права значительное внимание было уделено тесной связи эффективности права с его социальной ценностью. Эффективность правовой нормы определялась как удовлетворение правовым предписанием лежащей в его основе и отраженной в его цели социальной потребности, обусловившей издание нормы, в соответствии с общими задачами социалистического права.
В рамках данного подхода к определению понятия эффективности
права в качестве необходимого условия рассматривалась социальная
обусловленность правовой нормы, выражающаяся в сочетании трех
элементов: а) существовании определенной социальной проблемы (неудовлетворенной социальной потребности); б) объективной возможности решения проблемы средствами правового регулирования или
создания условий, облегчающих ее решение; в) отсутствии таких нежелательных последствий действия правовой нормы, которые исключали бы ее целесообразность.
Так, В. В. Лапаева включала в понятие эффективности действия
правовых норм оценку целей последних с точки зрения их социальной
1
См.: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социалистического
права на общественные отношения. С. 23.
2
Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салищева Н. Г., Тихомиров Ю. А.
О науке управления. № 9. С. 24; Манохин В. М. О предмете и задачах науки
управления в современный период // Советское государство и право. 1965.
№ 2. С. 88; Кузнецов Ф. Т., Подымов П. Е., Шмаров И. В. Эффективность дея-
тельности исправительно-трудовых учреждений. С. 65; Шмаров И. В. Крите-
рии и показатели эффективности наказаний // Советское государство и право.
1968. № 6. С. 57.
12
обусловленности, т.е. адекватности отражения в них объективных социальных потребностей. Исходя из этого эффективность правовой нормы рассматривалась автором как степень достижения социально обусловленной, социально полезной цели 1.
С. С. Алексеев отмечал, что место и значение права в жизни социалистического общества относительны и зависят от ряда объективных
условий: а) от социально-классовой обстановки; б) от особенностей
политической организации общества, своеобразия и соотношения
ее частей; в) от особенностей свойств права, которые способны оказать эффективное воздействие на общественную жизнь в определенных направлениях 2. Исходя из этого, был сформулирован вывод о
классовом характере категории «эффективность права» как одного из
признаков социальной ценности последнего 3.
Ф. Н. Фаткуллин рассматривал в качестве обязательного условия
социальной эффективности правовых предписаний их социальную ценность, выражающуюся главным образом в их способности отражать
объективные общественные интересы и содействовать достижению
последних. Эффективность правового предписания ученый определял
как способность оказать объективно-положительное влияние на общественные отношения при данных конкретных социальных условиях, характеризуемую, преимущественно, количественными показателями 4.
4. В научных исследованиях по рассматриваемой проблеме предлагалось также выделение нескольких видов (уровней) эффективности правовых норм.
Так, В. А. Козлов предлагал различать социальную и юридическую эффективность правовых норм. Социальная эффективность —
это понятие, характеризующее социальную полезность результатов
1
Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М.,
1987. С. 51.
2
См. Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.,
1971. С. 217.
3
Там же. С. 6.
4
См.: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы эффективности советского права /
в сб. XXIV съезд КПСС и проблемы повышения эффективности советского
права. М., 1973. С. 5–6.
13
правового регулирования в рамках конкретной системы общественных отношений, объективным критерием которой является соответствие
потребности прогрессивного развития общества. Юридическая эффективность — это способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием 1. Юридическая эффективность правовых норм характеризует результативность механизма правового регулирования, способность осуществлять цели, поставленные перед правовым регулированием.
Следующим вопросом, потребовавшим детальной научной разработки, стали методика определения эффективности правовых норм и
показатели соотношения между результатами действия и целями правовых предписаний, т. е. показателей эффективности последних.
В целях оценки степени эффективности законодательства потребовалось «вычленить» роль правовой нормы среди иных факторов, оказывающих влияние на результат регулирования общественных отношений, достижение или недостижение заложенных целей. То есть установить, в какой степени полученный результат связан с действием
именно правовых предписаний, а не иных положительных или отрицательных факторов.
В науке были предложены разные варианты определения степени
влияния правовых предписаний на результат регулирования:
— путем специального, относительно самостоятельного изучения
влияния норм права, содействующих и противодействующих нормам
права факторов на соответствующие общественные отношения и синтеза данных, полученных в результате исследования 2;
— путем большей конкретизации целей правовых норм, выявления
специфически связанных с ними результатов, определения их места,
удельного веса и роли в совокупном результате 3;
— путем проведения правового эксперимента, заключающегося
в полном отказе (в порядке опыта) от правового регулирования
1
См.: Козлов В. А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник
Ленинградского университета. вып.1. 1972. С. 112–113.
2
Кнапп В. О возможности использования кибернетических методов в
праве. М., 1965. С. 116.
3
Анашкин Г. 3., Петрухин И. Л. Эффективность правосудия: и судебные
ошибки // Советское государство и право. 1968. № 8. С. 59.
14
определенных общественных отношений и замены его другими формами общественного регулирования 1;
— путем разработки точных количественных показателей, характеризующих меру воздействия правовой нормы;
— с помощью метода экспертных оценок 2;
— посредством экспериментального анализа 3;
— с помощью корреляционного анализа 4 и др.
В связи с проблематикой изучения эффективности правовых норм в
юридической науке разрабатывался вопрос о переходе от теоретического, качественного анализа к определенным количественным расчетам. Предлагалось осуществлять измерение эффективности действия
правовых норм с помощью операциональных определений и показателей 5. Для установления количественного содержания эффективности
правовой нормы предлагалось квантифицировать ее цель и результаты, т. е. задавать их в одинаковых определениях и одинаковых показателях. При этом под операциональным понимали определение, содержащее указание на действие, результат которого можно эмпирически
наблюдать или измерять и в силу этого сопоставлять с содержанием
того научного понятия, которое теоретически охватывает этот результат. Отмечалось, что одно и то же научное понятие может получить
несколько операциональных определений, указывающих различные эмпирические ситуации применения данного понятия.
В процессе изучения эффективности правовых норм выделяли следующие этапы:
— определение целей правовых норм: из цели нормы (т. е. планируемого состояния регулируемых ею общественных отношений) выводится критерий, по которому предлагается оптимизировать правовое
1
Смирнов О. В. Эффективность правового регулирования организации
труда на предприятии. М., 1968. С. 38.
2
Леванский В. А. Моделирование в социально-правовых исследовани-
ях. М., 1986.
3
Лапаева В. В. Указ. соч. С. 57.
4
Павлодский Е. А. Определение эффективности правовых норм с помощью корреляционного анализа / в кн. Эффективность закона (методология
и конкретные исследования). М., 1997. С. 44–52.
5
Самощенко И. С., Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм / Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971. С. 3–40.
15
регулирование. При этом в науке были предложены классификации
целей правовых предписаний на непосредственные и конечные, перспективные и ближайшие, материальные и юридические 1;
— применение методов и техники сбора и обработки информации.
Среди методов сбора информации выделяются относящиеся: 1) к установлению единичных фактов (наблюдение, изучение документов, опросы) и 2) к сбору первичной информации (монографическое, сплошное, выборочное обследования, экспериментальное наблюдение).
К методам обработки информации относятся описание, классификация, экспериментальный, статистический, системный, генетический или
исторический виды анализа, типологизация, социальное моделирование. Техника сбора информации включает в себя: приемы качественного контроля первичной информации на ее адекватность, обоснованность
и устойчивость, измерение количественных характеристик первичных
фактов («шкалирование»), а также статистический аппарат выборки единиц наблюдения и приемы качественного и количественного выравнивания характеристик. Техника обработки информации предусматривает использование логических средств, статистических приемов и других математических средств, а также технику разработки социологических качественно-количественных сводных характеристик (индексов) 2;
— установление соотношения результата и цели правовой нор-
мы (т. е. фактического и запланированного состояний общественных
отношений). Требуется установить количественные взаимосвязи и дать
количественную характеристику различных факторов, влияющих на
формирование показателей, характеризующих действие правовой нормы. На данном этапе исследования могут применяться различные методы установления указанного соотношения, например, кибернетический подход в сочетании со статистическим моделированием;
— содержательное истолкование результатов исследования, направленное на выработку рекомендаций по совершенствованию действия правовых норм (их изменению, дополнению, отмене).
1
См., например: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффек-
тивности действующего законодательства. С. 3–11.
2
Ядов В. А. Роль методологии в определении методов и техники конкретного социологического исследования // Вопросы философии. 1966.
№ 10. С. 33.
16
Отмечалось, что определение эффективности законодательства требует широкого использования статистических данных, разработки и
применения различных социологических и математических методов,
а также создания специальных научно-организационных форм этой
работы и привлечения к ней наряду с учеными-юристами специалистов других отраслей науки: социологов, математиков, статистиков,
экономистов, психологов.
Высказывалась позиция, что оценка эффективности реализации законов сводится к определению меры достижения нормативных целей,
типичных нарушений законов и их причин, а также к выработке мер по
их устранению 1. Исходя из этого среди необходимых действий по оценке эффективности реализации закона выделяются:
а) сопоставление нормы как модели с фактическими результатами в
регулируемой ею сфере по определенным показателям;
б) выявление причин нарушения закона (собственно законодательные ошибки или коллизии, незнание закона, извращение его смысла,
неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других
организаций, нарушение прав граждан, плохая работа государственных органов, противоправные действия и др.);
в) установление фактов бездействия закона;
г) характеристика негативных, побочных последствий реализации
закона;
д) определение влияния уровня законности на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение людей;
е) выработка мер: по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности, по дополнительному
обеспечению закона, по внесению изменений, дополнений или отмене
его положений.
В настоящее время определять эффективность закона предлагается
как по собственно юридическим индикаторам (позитивным и негативным показателям его реализации), так и по индикаторам фактической
деятельности 2. В качестве позитивных показателей реализации законов и иных правовых актов могут рассматриваться:
1
Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации зако-
нов. М., 2000. С. 40.
2
Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия
закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С. 6, 8.
17
— применение нормативных актов для решения социально-экономических задач, выполнение функций государственных и негосударственных органов и организаций, реализация прав и законных
интересов граждан;
— использование норм законов для принятия и изменения подзаконных правовых актов;
— обеспечение информированности и знания норм законов и иных
правовых актов, использование норм закона для обеспечения участия
граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.;
— использование норм закона для определения статуса органа и разработки положения, планов и программ, административных регламентов;
— использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня
квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
— использование норм закона как оснований совершения юридических действий;
— информация о видах нарушений законов и иных правовых актов.
Помимо этого, при оценке эффективности действия правовых норм
необходимо выявлять объективные факторы, позитивно или негативно
влияющие на конечные результаты правоприменительной деятельности. К ним относятся изменения курса государственного управления в
разных сферах, перестройка системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические «провалы», социальнополитические конфликтные ситуации.
Вопрос эффективности системы нормативных правовых актов в Российской Федерации неразрывно связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными
правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между актами
разных уровней (федерального, регионального). Это обеспечивает научно обоснованный подход к выбору направлений совершенствования законодательства и, в конечном счете, внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
18
Выявлять отмеченные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня
эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.
В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества» 1. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о
состоянии правовой основы развития России, а также для повышения
уровня правосознания и правовой культуры общества в целом 2.
Представляется, что процесс совершенствования российского законодательства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов,
корректировка или отмена действующих), но и анализ проблем правоприменения.
Поэтому актуальным стал вопрос введения в действие правового
мониторинга как системы постоянного наблюдения, анализа и воздействия на правовую сферу, на все стадии жизни закона — от зарождения идеи, определения предмета регулирования до реализации норм и
контроля за эффективностью их применения.
Правовой мониторинг — новое явление в российской теории и практике. Современная юридическая наука активно обратилась к исследованию проблем его организации и проведения относительно недавно. Среди ученых, ведущих разработки в указанной
сфере, следует особо отметить Ю. А. Тихомирова, И. Л . Бачило,
Н. Н. Толмачеву, Ю. Г. Арзамасова, Д. Б. Горохова, М. Е. Глазкову,
М. Д. Чеснокову, Е. И. Спектора, Т. Д. Зражевскую, Я. Е. Наконечного.
1
См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации Мониторинг права в Российской Федерации. 2006.
№ 4–5. С. 5.
2
См.: Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы – путь к укреплению
правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в
Российской Федерации. 2006. № 4–5. С. 21.
19
В основе научной концепции правового мониторинга лежит понимание эффективности как результативности правового регулирования общественных отношений. При этом в целях достижения эффективности
их действия правовые нормы должны быть направлены:
— на реализацию поставленных законодателем целей;
— на достижение социально полезных результатов;
— на укрепление правопорядка;
— на снижение уровня правонарушений;
— на создание благоприятных условий для реализации прав граждан и
иных субъектов права.
В современной юридической литературе отмечается необходимость
изучать общественные отношения — как урегулированные правом, так
и неправовые фактические отношения 1. Последние (так называемые
«неформальные отношения») складываются между людьми в силу свойственных им социально-психологических ценностей, мотивов и целей
деятельности. Такие отношения формируются и существуют до принятия соответствующих правовых актов, в ходе их действия и после
изменения или отмены. Неформальные отношения предлагается условно
классифицировать на две группы: 1) позитивные, которые служат в
перспективе источником правообразования, отражают солидарность,
общность интересов, способствуют выбору вариантов правомерного
поведения и легальному усмотрению — административному, судейскому и т. п., обеспечивают достижение договоренности в русле
статусов партнеров и применения законов и других правовых актов; 2) негативные, отражающие противоправные ценности и мотивы деятельности граждан, должностных лиц и служащих, предпринимателей.
С учетом последнего следует признать, что в рамках осуществления правового мониторинга особое значение приобретает анализ так
называемых «коррупционных норм» законодательства. Коррупционность в законодательстве выражается, во-первых, в действиях и решениях уполномоченных лиц, совершаемых в легальных формах, но являющихся противоправными по их мотивам и результатам использования,
1
Тихомиров Ю. А. О мониторинге закона // Президентский контроль.
2004. № 8. С. 28–32.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]