Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
«О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и соответствующего Положения, утверждаемого названным указом, а также
постановления Правительства Российской Федерации, утверждающего Методику проведения мониторинга правоприменения в Российской
Федерации 1, которые закладывают основу развития техники правового мониторинга, усложнения ее структуры.
В субъектах Российской Федерации этот процесс идет более интенсивно. В некоторых из них уже действуют специальные нормативные
правовые акты, определяющие порядок и методику проведения правового мониторинга. Это, в частности: Закон Ямало-Ненецкого автоном-
ного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового
пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» 2; Положение
«О порядке проведения мониторинга правового пространства ЯмалоНенецкого автономного округа в системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», утвержденное Постановлением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного
округа от 19 марта 2009 г. № 25-ПГ 3; методические рекомендации по
проведению мониторинга правоприменительной практики Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора округа от 2 апреля 2009 г. № 36-Р 4; методические рекомендации
по проведению мониторинга законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора ЯмалоНенецкого автономного округа от 13 февраля 2009 г. № 10-Р 5; Закон
Липецкой области от 5 декабря 2008 г. №213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» 6; Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области 23 октября 2008 г.
№ 1252-IV «О принятии положения о мониторинге законов Нижегородской области» 7.
1
Проекты размещены на официа л ьном сайте Минюста России
(см.: http://www.minjust.ru/ru/).
2
Красный Север. 2009. 11 июня. № 63/2. Спецвыпуск.
3
Красный Север. 2009. 26 марта. № 30/1. Сецвыпуск.
4
Красный Север. 2009. 9 апреля. № 37. Спецвыпуск.
5
Красный Север. 2009. 19 февраля. № 16. Спецвыпуск.
6
Липецкая газета. 2008. 16 декабря. № 241.
7
Нижегородские новости. 2009. 7 марта. № 41(4173).
51
Перечисленные акты уникальны в своем роде. Они дают необходимый материал для исследования. Не меньшую ценность для научного
познания имеют упомянутые выше проекты Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, а также Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 феввраля 2007 г. № 50 «Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на
развитие предпринимательства» 1.
Во всех известных видах мониторинга (финансовый, экологический и др.) применяются определенные средства, позволяющие осуществлять наблюдение, отбирать пробы (например, пробы воды, почвы и
т. п.), производить измерения (например, уровня содержания отравляющих веществ в воде, в воздухе и т. п.), сопоставлять ранее полученные результаты с вновь поступившими и т. д. Во многом их набор
определяется спецификой объекта мониторинга и уровнем развития
соответствующей техники.
Объекты правового мониторинга расположены в правовой сфере.
Как разновидность юридической деятельности он имеет технико-юридический компонент — совокупность инструментов, с помощью которых достигаются цели и решаются задачи правового мониторинга.
При первом приближении юридическая техника правового мониторинга предстает в виде совокупности средств и приемов наблюдения, анализа и оценки правовой информации, а также критериев
и показателей эффективности законов и практики их реализации.
Однако по мере осмысления данного явления и наблюдения процесса институализации правового мониторинга как вида государственной деятельности структура этой техники представляется все
более сложной, а ее элементы более разнообразными, все более
ярко проявляющими черты технико-юридических приемов, средств
и способов.
Анализ текстов упомянутых выше актов и проектов позволяет предположить, что технико-юридические приемы и средства будут широко использоваться уже на стадии планирования мониторинговой деятельности.
Так, согласно проекту Положения «О мониторинге правоприменения
1
Приказ опубликован не был.
52
в Российской Федерации», исходным документом для планирования
мониторинговой деятельности ее субъектами со стороны государства
будет являться сводный план мониторинга, разработанный с учетом
планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, одобренный Советом
при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На основе сводного плана субъекты мониторинга со стороны государства будут готовить планы мониторинга в установленных для них
сферах деятельности и в рамках предоставленных им законодательством полномочий. В системе федеральных органов исполнительной
власти непосредственную разработку плана мониторинга будет осуществлять Минюст России на основе сводного плана и предложений
федеральных органов исполнительной власти.
На данном этапе познания еще сложно сказать утвердительно, что в
данном случае будут использоваться исключительно своеобразные технико-юридические приемы, составляющие технику правового мониторинга. Возможно, для этого будут адаптированы элементы нормотворческой или правоприменительной техники. Однако это предположение не исключает возможность возникновения самостоятельных приемов и средств, например: техники составления планов, отсылок к другим планам, техники утверждения планов и программ мониторинга,
техники оформления предложений федеральных органов исполнительной власти в проект сводного Плана. Согласно проекту Положения
они должны содержать: цель и объект мониторинга; перечень субъектов мониторинга; требования к форме собираемой информации, ее
содержанию, объему и показателям; сроки проведения мониторинга и
другое, т. е. фактически речь идет о структурных и содержательных
правилах составления указанных предложений.
На стадии проведения мониторинга предполагается использовать
технико-юридические приемы конкретизации цели и объекта мониторинга, сбора информации (например, путем направления поручений
территориальным органам, подведомственным федеральным службам
и агентствам, запрос Минюста сведений и комментариев в общественных организациях и др). На этапе обобщения и анализа информации уже
сейчас используются такие технико-юридические средства, как «досье закона», критерии и показатели эффективности законов и практики
53
их применения. При оформлении результатов мониторинга применяются специальные приемы подготовки итогового документа, содержащего обоснованные предложения по коррекции законодательства в
виде докладов и т. п.
Это небольшая иллюстрация того, что такое явление, как юридическая
техника правового мониторинга, достаточно сложно в структурном и содержательном плане и требует самого серьезного изучения и использования для этого соответствующей методологии.
В качестве рабочего описательного понятия можно принять за основу следующее ее определение. Юридическая техника правового мониторинга — это совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов мониторинга.
Исследование юридической техники правового мониторинга, формирование позитивного научного знания о данном явлении требует
применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся
познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходит, исходя из особенностей предмета
исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач.
Правовая наука призвана снабдить субъектов мониторинга рациональными приемами наблюдения, анализа и оценки качества законов и
практики их применения. Основная задача познания юридической техники правового мониторинга состоит не только в разработке наиболее
совершенных приемов и средств его проведения, но и в раскрытии
рационального пути внедрения теоретических знаний о праве, правовом мониторинге и юридической технике в практическую сферу —
в практику правового мониторинга.
Разработка юридической техники правового мониторинга на уровне
современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования.
Предмет конкретных исследований юридической техники правового мониторинга составляют не только сами средства и приемы, обеспечивающие достижение его целей и решение соответствующих задач, но и деятельность субъектов мониторинга по их созданию и
54
применению, а также закономерности их внедрения в государственноправовую практику и определения наиболее рациональных путей такого внедрения.
Названные закономерности практически не исследованы. Однако
если исходить из совокупности наличного содержания юридической
техники правового мониторинга, ее конкретных средств и приемов,
применяемых при его планировании, проведении, оформлении результатов и т. д., то можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности. Закономерности такого рода представляют собой результат обобщения позитивного опыта правового
мониторинга или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной деятельности. Тем самым знания о юридической технике правового мониторинга и упомянутых закономерностях являются знаниями методологического плана, призванными вооружить юристов научно обоснованными рациональными методами практического действия.
В настоящее время в правовой науке складывается парадигма исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового
мониторинга, его техники и методологии не разграничиваются и формулируются как проблемы последней. Данный подход представляется
малопродуктивным и, на наш взгляд, может привести к ошибочным
выводам.
Категория «методология правового мониторинга» столь модная сейчас 1, равно как и призывы отдельных ученых активно ее разрабатывать 2, представляется довольно спорной. Тем более что рассуждения
о методологии правового мониторинга сводятся к формированию позитивного теоретического знания о нем — разработке его понятия, целей, принципов, субъектов, стадий, методов (прикладных) проведения и т. п. Известно, что задача теории состоит в формировании позитивного знания о предмете. Методология отвечает за организацию
1
См.: Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. С. 63–158.
2
См.: Зражевская Т. Д. Выступление на Межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования // Сборник материалов конференции. М.: Московская городская дума, 2008. С. 101–107.
55
формирования этого знания. С этой точки зрения мы можем констатировать, что происходит подмена понятий — теории и методологии правового мониторинга.
Методология обеспечивает организацию формирования позитивного
знания о предмете. Если правовой мониторинг — это предмет исследования, о котором необходимо сформировать систему знаний, то можно говорить лишь о методологии исследования его как государственно-правового явления.
Выражение «методология правового мониторинга» может иметь
право на существование в том случае, если признать, что правовой
мониторинг — это наука, имеющая свой собственный методологический арсенал. Тем не менее это далеко не так. Возможно, в перспективе
сформируется отрасль научного знания с названием правовой мониторинг,
однако сейчас об этом говорить преждевременно.
Цель правового мониторинга состоит не в формировании научного
знания, а, как заявлено в специальной литературе, в формировании эффективного механизма правового регулирования. На этом фоне преобладает
функциональный подход к определению правового мониторинга. Его расматривают как определенного рода деятельность, как функцию государственных органов и т. п.
Методология этой деятельности, определяемая как совокупность
способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики 1,
1
См.: Интерпретация основных понятий общей концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики была разработана Межведомственной рабочей группой Совета Федерации и впоследствии скорректирован участниками Второй Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», проходившей 20 мая 2004 г. См: Словарь основных
понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и
общества. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции
(30 июня 2005 г.). М.: Издание Совета Федерации, 2006. С. 130–133.
56
в процессе восприятия и изучения смешивается с технологией, техникой
и методикой его проведения. Нетрудно заметить, что при этом выпадают из поля зрения технико-юридические приемы и средства составления планов и программ мониторинговой деятельности, критерии и показатели, позволяющие оценивать эффективность законов и практики
их реализации, техника ведения досье закона, оформления результатов
мониторинга и др.
Представители данного подхода выделяют в качестве важнейших
методов правового мониторинга наблюдение, анализ, синтез и оценку
полученных сведений. Упомянутые примы и методы научного познания действительно применяются в ходе проведения правового мониторинга, и по крайней мере на уровне научной гипотезы можно говорить о том,
что они, наряду с другими технико-юридическими средствами и приемами, охватываются понятием «юридическая техника правового мониторинга». Однако их совокупность не может «квалифицироваться» как методология последнего.
Основное отличие приемов, средств техники мониторинга от методов, принципов научного познания характеризуется сферой, целями,
задачами и результатами их применения. Методы научного познания
применяются в научных исследованиях, проводимых в целях получения новых теоретических или эмпирических знаний, расширения содержания общей теории права или иной юридической науки. Приемы, правила техники мониторинга определяют путь, правильное движение
мышления не в научной, а практической сфере, связанной с наблюдением, анализом и оценкой законодательства и практики его применения. Поэтому если та или иная часть научных методов может применяться в процессе мониторинга, то правила техники мониторинга оказываются малоэффективными в научном познании и не могут способствовать получению новых научных знаний о праве, закономерностях
его функционирования и развития.
Принципиально различными предстают и результаты применения научных методов и техники мониторинга. Если совокупным результатом первых выступают научные знания в виде теории права или иной юридической науки, то совокупный результат техники мониторинга характеризуется
его действующей системой и степенью достижения его главной цели —
обеспечения обратной связи между обществом и законодателем.
57
Обнаружение юридической техники правового мониторинга является следствием поступательного изучения явления, не подвергавшегося ранее специальному исследованию в аспекте юридической техники
и технологии, выявления новых сторон мониторинга, которые хотя и
фиксировались ранее в исследованиях, но рассматривались в качестве элементов «методологии» правового мониторинга.
Научное исследование юридической техники правового мониторинга немыслимо без предварительного уяснения исследователем накопленных человеческих знаний об объекте познания и способах его изучения. Приступая к сбору фактов, ученый неизбежно опирается на предшествующие знания в процессе выдвижения гипотез, разработки
средств сбора эмпирических фактов, описания и объяснения итогов
эмпирического познания. Основная трудность для исследователя состоит в том, что до настоящего времени не было подготовлено и издано ни одной научной статьи, диссертации или монографии, посвященной юридической технике правового мониторинга. Данный термин еще
неизвестен в правовой науке, а сама научная проблема впервые сформулирована в настоящей работе. Занявшись этой темой, ученый может
опираться лишь на многочисленные публикации по юридической технике, а также специальную литературу по проблемам правового мониторинга, коррупциогенности нормативных правовых актов и антикоррупционной экспертизы. Определенные ориентиры в исследовании
может дать изучение работ по проблеме эффективности действия правовых норм.
Специфика начала познания данного вида техники состоит в том,
что сначала появилась теория правового мониторинга, в рамках которой были разработаны отдельные технико-юридические средства (например, критерии и показатели оценки эффективности закона и практики его реализации), а потом акты ее реализации 1.
Стремление теоретически осмыслить, раскрыть закономерности
функционирования и развития правового мониторинга сводится в настоящее время к разработке понятийного аппарата, отражающего понимание юристами данного явления. В отношении правового мониторинга
этот процесс еще не завершен, а к решению задачи разработки понятия
1
См.: Толмачева Н. Мониторинг закона — от практики к теории. С. 3–11.
58
«юридическая техника правового мониторинга» правоведы еще не приступали.
Специальные исследования юридической техники правового мониторинга следует начинать не только со сбора и осмысления эмпирических фактов, но осуществления критического анализа понятий правового мониторинга и юридической техники, а также выяснения связей и закономерностей функционирования в правовом мониторинге
правотворческой и правоприменительной техники.
Нужно решить ряд гносеологических задач, в частности:
1) интерпретировать понятие «юридическая техника» применитель-
но к правовому мониторингу;
2) определить пределы применения понятий общей теории права и
юридической техники (как метатеории);
3) сформулировать новые понятия, отражающие юридическую тех-
нику правового мониторинга и смежных явлений;
4) осуществить терминологическое закрепление новых понятий.
Наличие развитой системы понятийного аппарата правоведения, категорий и законов философии в значительной степени облегчает процесс познания юридической техники правового мониторинга.
Особенность современного периода становления правового мониторинга состоит в том, что отдельные понятия могут создаваться не
только путем отражения реально существующих явлений и процессов. В ряде случаев процесс формирования понятий предшествует отражаемому в нем явлению — юридической технике правового мониторинга или ее элементу. Правовой мониторинг, его техника и технология, прежде чем объективироваться в реальной жизни, предварительно сформировались идеально в форме правовых понятий. Образование таких понятий представляет собой результат логического развития
правовых идей.
Познание юридической техники правового мониторинга требует изучения ее связей с правотворческой, правоприменительной, систематизационной, интерпретационной техникой. Уже сейчас можно наблюдать взаимное влияние этих видов юридической техники. Так, оформление критериев и показателей эффективности законов и правоприменительной практики приводит к возникновению приемов нормотворческой техники, их закрепляющих в нормативных правовых актах. В них
появляются так называемые оценочные элементы и др. Оформление
59
результатов мониторинга, вероятно, невозможно без использования
средств и приемов правоприменительной техники.
Изучение взаимосвязей упомянутых видов юридической техники
требует их четкого разграничения. Решение этой задачи во многом зависит от уровня проникновения в сущность техники мониторинга,
выявления ее устойчивых признаков и свойств и формирования не
только эмпирического, но, прежде всего, абстрактного знания о ней.
Не менее важно установление связей технико-юридических приемов
и средств правового мониторинга с правилами его проведения, а также с
его технологией. Для разграничения этих элементов объекта исследования могут быть полезны наработки теоретиков права в сфере юридической техники и технологии. Однако, принимая во внимание отсутствие единства во взглядах ученых по вопросам разграничения юридической техники и технологии, здесь следует соблюдать определенную осторожность
в заимствовании и использовании теоретических положений и конструкций.
Юридическая техника правового мониторинга неоднородна. Подходы к ее анализу (расчленению целого) могут быть разными. Например:
— по стадиям правового мониторинга его техника может быть подразделена на технику планирования, сбора необходимой информации,
ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов;
— по роли (функциональной нагрузке) можно выделить такие ее составляющие, как мыслительные операции, средства и приемы составления документов (планов, докладов, досье «закона» и др.), средства оценки объекта мониторинга и информации о нем (критерии и показатели эффективности);
— в зависимости от качества элементов ее составляющих в структуре
техники правового мониторинга можно выделить технико-юридические
средства, приемы и способы, обеспечивающие достижение целей и решение задач правового мониторинга.
Изложенное является в значительной степени предположением. Ни
одна из приведенных классификаций не является выверенной и в необходимой степени взвешенной. Тем более не обладает признаками универсальности. Безусловно, возможны и другие подходы к структурному анализу рассматриваемого явления.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]