Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
защиту студентов; нормы о государственной аттестационной службе, о
рекламациях, ст. 8, 12, 35 Закона РФ «Об образовании»; нормы о правах,
обязанностях и ответственности субъектов образовательных правоотношений.
Несовершенными, по мнению экспертов, являются положения о
договорных отношениях в сфере образования, а малоэффективными —
положения об ответственности за ненадлежащее качество образовательных услуг.
Общественное мнение граждан
Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам сферы
образования.
В ходе правового мониторинга необходимо добиться оперативности
в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех
групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как
социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате
действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую
выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же
могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное
противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной
обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных
действий по его реализации.
Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности
предоставляемыми образовательными услугами, можно с определенной
вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации.
В настоящее время одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов (см. таблицу 3), более половины населения не имеет возможности пользоваться платными
образовательными услугами.
191
Таблица 1
Имеете ли Вы, члены Вашей семьи возможность пользоваться образовательными платными услугами?
Да, имею
Да, но только в случае
Январь 2005 г.
18
21
Январь 2007 г.
16
27
крайней необходимости
Нет, не имею
Затрудняюсь ответить
55
51
6
6
Такая информация служит исходной для разработки правовых мер для
улучшения качества или повышения доступности платных услуг в социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по социальнодемографическим характеристикам, оценить те правовые меры, которые
будут разработаны законодателем.
Наиболее активно в настоящее время ведется изучение общественного мнения о реализации национальных проектов. В ходе социологических опросов было выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих проектах, ни о ходе реализации, хотя
и имеет о них общее представление (см. таблицу 5).
1
Таблица 2
Слышали ли Вы о национальных проектах в области образования, здраво-
2006
2007
охранения, обеспечения населения жильем и сельского хозяйства?
Хорошо осведомлены об этих проектах
Что-то слышали о них
Ничего не слышали о них
1
Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. № 621. 31 января.
2
Пресс-выпуск В 1 Экспресс-опрос от 14–17 марта 2008 г. Аналитичес-
кий Центр Юрия Левады.ЦИОМа. 2007. № 621. 31 января.
13
57
30
18
63
19
192
2
2008
17
67
16
Невзирая на то, что респонденты признали свою неосведомленность
о проекте, многие граждане считают, что ситуация ни в сфере здравоохранения, ни в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем не
менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции граждан.
Таблица 3
Как Вы думаете, привела ли реализация национальных проектов к
существенному улучшению дел в области образования?
2006
2007
2008
Хотя большая часть респондентов продолжает считать, что деньги,
направленные на реализацию национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех, кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты, были просто
разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации проекта стала более прозрачной, а результаты более очевидными.
Как Вы думаете, деньги, направленные на национальные проекты были
потрачены …
Эффективно / довольно эффективно
Малоэффективно / совершенно неэффективно
Были попросту разворованы
Затруднились ответить
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
2006 г.
13
43
31
12
2007 г.
13
51
27
9
44
42
15
40
44
16
35
45
20
Таблица 4
2008 г.
14
52
15
19
193
Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством,должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения. В
ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в полном объеме, включая изучение общественного мнения,как граждан,
так и правоприменителей. Те социологические опросы, которые проводятся одновременно с проведением эксперимента, дают значимый
материал для правового мониторинга, хотя более целесообразно было
бы координировать такие исследования заранее, при принятии решения о проведении правового эксперимента.
Введению единого государственного экзамена (ЕГЭ) как формы государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, предшествовало проведение в 2007 г. эксперимента в порядке, установленном
Правительством РФ. Кроме того, после принятия соответствующей нормы был установлен переходный период до 1 января 2009 г. Это позволило тщательно отслеживать противоречия и трудности реализации этих норм
закона.
В июле 2008 г. Фондом общественного мнения (ФОМ) был проведен
опрос населения 1, показавший что информированность граждан по
этому вопросу явно недостаточна. Этим и объясняется в значительной
степени настороженное отношение граждан к введению ЕГЭ. Большинство из опрошенных полагает (54 %), что у выпускников должно
быть право выбора — сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней
системе.
Таблица 5
Знаете ли Вы, что-то слышали или слышите сейчас впервые
о проведении единого государственного экзамена в школах?
Знаю
39
Что-то слышал38Слышу сейчас
впервые
19
Затрудняюсь
ответить
4
Здесь, видимо, целесообразно остановиться на вопросе, являются
ли показатели, по которым осуществляется мониторинг реализации
1
Экспресс-опрос населения, 12–13 июля 2008 г. ФОМ.
194
национальных приоритетных проектов, достаточными как для определения целесообразности предпринимаемых мер, так и эффективности
правового регулирования.
Так, например, одним из направлений оценки модернизации образования (регионами — победителями первого и второго конкурсного отбора субъектов Российской Федерации) является развитие региональной системы оценки качества образования (РСОКО). При этом показателями служат: количество учебных предметов, по которым предоставляется возможность прохождения государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ, доля выпускников, проходящих такую аттестацию по русскому языку и математике, а также по трем и более учебным предметам. Таким образом, качество образования связано напрямую со степенью внедрения ЕГЭ. Правовыми мерами стимулируется
такое внедрение, введены соответствующие положения в закон «Об
образовании». Но практика показала, что ЕГЭ как форма государственной итоговой аттестации обладает рядом недостатков, профессиональное сообщество еще не выработало по отношению к его введению
однозначной позиции. В этой ситуации правовой мониторинг реализации только нормативных положений покажет, что достигнута высокая
эффективность — ЕГЭ внедрен, а соответствующие нормы применяются. Однако для оценки реальной эффективности применяемых правовых мер этого недостаточно. Цели, заложенные в новые формы аттестации учащихся, остаются нереализоваными, а общественные отношения во многом неурегулироваными. Правовой мониторинг способен показать подобные противоречия и недостатки правового механизма, послужить основой для своевременной разработки мер различного характера, преодолевающих обнаруженные негативные тенденции.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы.
1. Социологические исследования как часть правового мониторинга в сфере образования должны быть осуществляемы на единой методической основе. Это предполагает:
— системное изучение правоприменительной деятельности всех
уровней власти;
— оценку закона, нормы или института всеми участниками образо-
вательных правоотношений;
195
— анализ отношения населения к закону, его отдельным нормам и
институтам;
— выявление позиций и интересов бизнес-сообщества в сфере обра-
зования;
— мониторинг участия гражданского общества в выработке право-
вых решений.
2. Организационной основой социологических исследований как
части правового мониторинга должна быть система социологических
центров (организаций), выполняющих заказы органов управления образованием.
3. Комплексные социологические исследования эффективности законов целесообразно использовать для решения принципиальных концептуальных проблем, стратегических вопросов его реформирования
и развития
4. Социологические опросы применяются для определения эффективности действия отдельных норм и институтов, конкретных проблем
правоприменения.
5. До создания системы правового мониторинга целесообразно провести выявление отношения профессионального сообщества к проекту закона (его важнейшим положениям) о федеральных государственных университетах.
Это поможет, с одной стороны, выработать методику проведения социологических исследований, с другой — облегчит реализацию закона в дальнейшем, поскольку для законодателя и для правоприменителя яснее станут трудности в ходе его реализации 1.
6. Обязательной частью социологических опросов должна быть при
принятии закона или нормативного правового акта оценка правоприменителями (работниками органов управления образованием и руководителями образовательных учреждений) тех действий, которые они должны совершить для реализации этой нормы.
1
Так, нормы, законодательно регламентирующие ЕГЭ, в настоящее время вызывают у правоприменителей значительные трудности, и многие вопросы применения этих норм еще не конретизированы в подзаконных нормативных правовых актах, а оценка эффективности ЕГЭ как государственной (итоговой) аттестации обучающихся, мягко говоря, не однозначна.
196
§ 4.3. Результаты изучения эффективности механизма
оказания социальных услуг (на примере города Москвы)
В ходе исследования «Мониторинг эффективности механизма оказания социальных услуг», проведенного Институтом законодательства
и сравнительного правоведения в августе–сентябре 2009 г., автором
было осуществлено анкетирование работников сферы социальной защиты населения города Москва. Опрашивались сотрудники (государственные служащие) Департамента социальной защиты населения города Москвы, управлений социальной защиты населения округов, управлений социальной защиты населения районов и руководители учреждений, оказывающих социальные услуги. С учетом большого практического опыта управленческой и правоприменительной деятельности государственные служащие и представители учреждений социальной защиты населения выступают в данном случае в качестве экспертов.
Целью анкетного опроса было выявление представлений и оценок лиц,
непосредственно связанных с регулированием отношений в социальной
сфере. В ходе опроса выявлялось отношение к действующему законодательству, отдельным институтам и нормам, представление о степени урегулированности общественных отношений, эффективности действия органов власти, удовлетворенности населения оказываемыми услугами, а
также предложения гражданских служащих о совершенствовании нормативно-правовой базы социальной сферы.
На основе обработки 100 анкет были получены следующие результаты.
1. Отношение к действующим законам в сфере социальной за-
щиты населения. Большинство опрошенных полагает, что неэффек-
тивность механизма оказания социальных услуг в первую очередь
связана с недостатками в правоприменительной деятельности, а лишь
затем — с несовершенством самого законодательства. Так, 63 % респондентов относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного механизма, недостатки правоприменения, тогда как несовершенство законодательства является негативным фактором лишь по
мнению каждого третьего опрошенного.
Тем не менее значительное число экспертов считают необходимым
внесение изменений и дополнений в действующие законы города
197
Москвы. Более всего — 57 % граждан полагают необходимым корректировать Закон Москвы от 4 октября 2006 г. № 49 «Об оказании
адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской
Федерации в городе Москве» 1.
В то же время сторонников внесения изменений в Закон Москвы
от 9 июля 2008 г. № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы» 2 значительно меньше — только 33 % опрошенных. Таким образом, можно предположить, что при реализации положений
Закона № 49 у опрошенных возникает больше затруднений, чем при
применении положений основополагающего Закона «О социальном обслуживании населения».
В первую очередь это связано со сроками действия этих законов.
Если практически за три года в основном обозначились основные пробелы и противоречия правового регулирования предоставления бесплатной юридической помощи жителям Москвы, то в отношении многих вопросов применения положений Закона «О социальном обслуживании населения» еще не сформирована однозначная позиция правоприменителей. Тем более что, как правило, в практической деятельности государственные служащие, при общем положительном отношении к
закону, ориентированы при принятии решений на уточняющие и конкретизирующие подзаконные нормативные правовые акты.
Постановление Правительства г. Москвы от 24 марта 2009 г. № 215-ПП
«О мерах по реализации Закона города Москвы от 9 июля 2008 г. № 34
“О социальном обслуживании населения города Москвы”» 3 было утверждено через три месяца после принятия закона, в то время как аналогичное постановление по закону № 49 — более чем через год (4
декабря 2007 г.). Это в значительной степени облегчило понимание и
правильное применения закона. В указанном постановлении содержатся:
Положение о приеме граждан в учреждения нестационарного социального обслуживания Департамента социальной защиты населения
города Москвы, Положение о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате услуг
стационарного социального обслуживания, Положение о порядке
оказания органами и учреждениями социальной защиты населения
1
Ведомости Московской городской думы. 2006. № 10. Ст. 240.
2
Ведомости Московской городской думы. 2008. № 9. Ст. 163.
3
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 20.
198
адресной социальной помощи гражданам, находящимся в трудной
жизненной ситуации, Территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению учреждениями социального обслуживания города Москвы.
Кроме того, многие вопросы, связанные с оказанием бесплатной адвокатской помощи, трудно решить в пределах ведомственной подчиненности. При этом механизмы, которыми могут воспользоваться работники
социальной сферы, не эффективны и, скорее всего, нет динамики в их уточнении. Это объясняет, почему так велико число лиц, считающих необходимым корректировать закон «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве».
Несколько меньшее число респондентов полагает целесообразным
внесение изменения в законы «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы» 1 (18 %) и «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве» 2 (14 %).
Примерно каждый десятый считает нужным скорректировать законы «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве» 3 и «О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве»
4
В общем небольшое число респондентов, настаивающих на изменение
закона, связано с тем, что многие сложные вопросы правоприменения
разрешаются в проекте Федерального закона № 192992-5 «О внесении
изменений в Федеральный закон “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей”» 5, одобренном Московской городской думой. В этом проекте уточняются механизмы и условия предоставления детям-сиротам
и детям, оставшимся без попечения родителей, мер социальной поддержки.
2. Оценка соответствия объема и качества оказываемых услуг
потребностям населения (диагностика ситуации). Анализируя
.
1
Ведомости Московской городской думы. 2004. № 12. Ст. 299.
2
Ведомости Московской городской думы. 2005. № 12(2). Ст. 289.
3
Ведомости Московской городской думы. 2005. № 12(2). Ст. 293.
4
Ведомости Московской городской думы. 2006. № 1. Ст. 312.
5
СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880
199
экспертные оценки степени удовлетворенности населения социальными услугами, следует подчеркнуть, что, по данным опросов граждан,
проведенных в других регионах, среди услуг, вызывающих недовольство у получателей, в первую очередь граждане отмечают именно социальные услуги (73,2 %) и медицинские услуги (86,9 %) 1. Эти данные подтверждают и полученные нами результаты.
Только 15 % респондентов полагает, что объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг является безусловно достаточным. При этом откровенно признает недостаточность
оказываемых услуг только каждый десятый. В основном респонденты
(42 %) считают, что с учетом финансовых и материальных возможностей органы власти не могут обеспечить предоставление большего
объема услуг. Чуть меньше — 32 % — присоединяются к мнению, что
существуют неиспользуемые резервы, позволяющие расширить состав оказываемых услуг и число лиц, которым эти услуги могут быть
оказаны.
Оценивая степень удовлетворенности населения Москвы предоставляемыми услугами, эксперты в первую очередь считают, что население более всего неудовлетворено оперативностью предоставления услуг (39 %), а уже затем — составом (объемом) оказываемых услуг
(34 %) и комфортностью получения (26 %). Еще меньше сторонников
у мнения, что население Москвы недовольно квалификацией персонала (15 %) и доступностью получения социальных услуг (17 %).
Тем не менее, хотя общая оценка удовлетворенности населения предоставленными услугам положительна, многие эксперты считают необходимым расширить для некоторых групп населения объем (состав)
предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг. Это,
прежде всего, инвалиды (52 %), несовершеннолетние, находящиеся в
трудной жизненной ситуации (42 %), граждане пожилого возраста (37 %).
Что касается малообеспеченных граждан и безработных, то для них
предлагает расширить объем социальных услуг только каждый пятый
респондент.
1
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как
стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В.
Осташкова. М.: Экслибрис-Пресс, 2008.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]