Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
— совершенствование системы подготовки квалифицированных кадров (специалистов-аналитиков), занятых в сфере правового мониторинга. Специалистов такого профиля нужно готовить целенаправленно в
вузах, в рамках государственно-правовой специализации, а также по
программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации.
Все это потребует изменения методики правового воспитания населения путем:
а) отказа от сведения всей правовой информации только к административному и уголовному законодательству, абстрактным категориям,
менее всего связанным с конкретными правовыми проблемами эффективности правового регулирования;
б) обязательного предъявления при решении кадровых вопросов требования знания должностными лицами основ правового мониторинга;
в) уточнение государственных образовательных стандартов по специальности «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление» и др.
Представляется, что только системная деятельность органов государственной власти совместно с институтами гражданского общества
по отмеченным направлениям позволит институционально оформить правовой мониторинг как вид государственной деятельности, создать необходимые условия для его эффективного использования в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также оптимизировать технологию его проведения.
§ 2.2. Тематический (функциональный) мониторинг
В последние годы в Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты и отдельные нормы, посвященные тематическим (функциональным) мониторингам. Их целью является:
— определение и оценка основных направлений развития страны;
— оценка эффективности деятельности органов власти;
— повышение эффективности исполнения (реализации) правовых
предписаний.
Так, в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 содержится
71
указание на необходимость принятия закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:
— совершенствование антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов, организацию и проведение которой поручено Генеральной прокуратуре РФ;
— разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и
муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
— введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для
соответствующей области социальной деятельности единой системы
запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на
предупреждение коррупции.
Одной из мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в Национальном плане значится разработка методики оценки эффективности внутренних систем
выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных
образований.
Особенно важно в рассматриваемом контексте то, что Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, а Минюсту России — еще и организовать осуществление государственной антикоррупционной экспертизы проектов
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Приводится перечень первоочередных проектов законодательных
актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с
Национальным планом противодействия коррупции.
В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009–2013 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от
12 января 2010 г.) 1 четко просматривается правовая составляющая
1
СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; 2010. № 3. Ст. 274.
72
тематического мониторинга. Например, ожидаемыми результатами реализации программы названы:
— создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих,
дифференцированных по направлениям деятельности государственных
органов;
— разработка и апробация научно обоснованной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
— создание современной правовой основы военной и правоохранительной службы, усовершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной деятельности государственных
служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
— формирование антикоррупционных механизмов;
— создание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;
— проведение мониторинга практики применения законодательства
Российской Федерации в сфере государственной службы.
Специально обеспечена необходимость оценки системы достижения
поставленных целей и задач — эффективности реализации мероприятий программы, которая проводится на основании целевых индикаторов и показателей программы. Индикаторы и показатели рассчитываются и определяются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации программы. Ими являются:
— индекс доверия граждан государственным служащим;
— количество должностей государственной службы, для которых
утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям;
— доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности;
— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва;
— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса;
73
— доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы до трех лет;
— доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством прохождения государственной службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу;
— число реализованных инновационных программ в области государственной службы;
— число госслужащих, принявших участие в инновационных программах в области подготовки и переподготовки госслужащих;
— число госслужащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории Российской Федерации;
— число госслужащих, уволившихся с государственной службы
до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе.
Мониторинговые мероприятия предусмотрены и в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Провозглашается, что совершенствование правоприменительных институтов является условием эффективного функционирования экономической системы (экономических
институтов). Эффективная экономика требует эффективной системы защиты прав человека и собственника, обеспечения исполнения действующего законодательства. Реформа правоприменительной систем является
неотъемлемой частью политики экономической модернизации.
В целях усиления социальной защиты населения, обеспечения гарантий социальной и медицинской помощи, государственной поддержки сферы занятости в качестве необходимых названы следующие виды
(направления) мониторинга:
— мониторинг соблюдения дистрибьютерами и аптечными организациями установленных оптовых и розничных торговых надбавок на
лекарственные средства в субъектах Федерации;
— еженедельный мониторинг увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также переводом ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени.
В целях поддержки реального сектора экономики и работы с системообразующими предприятиями:
74
— отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами сформирована система мониторинга состояния предприятий. По результатам этого ведомственного мониторинга предложения о более внимательном рассмотрении проблем отдельных предприятий выносятся на
заседания созданной Межведомственной рабочей группы по мониторингу финансово-экономического состояния организаций, входящих
в перечень системообразующих;
— в дополнение к федеральному перечню сформирован перечень предприятий регионального значения, мониторинг состояния которых ведется
Минрегионом России совместно с региональными органами власти.
Помимо программных документов, имеющих юридическую силу,
есть обширный массив подзаконных нормативных правовых актов,
устанавливающих критерии и показатели оценки эффективности, прежде всего, органов исполнительной власти. На это обстоятельство нельзя
не обратить внимания, поскольку, как отмечалось ранее, с помощью
правового мониторинга возможно создание механизма оценки эффективности по результату.
Наиболее показательным из таких актов является Указ Президента
РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (в ред. от 13 мая 2010 г.) «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 1. Названным Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предусматриваются 43 позиции, четыре из которых можно отнести к правовым составляющим:
«время от подачи заявки на предоставление земельного участка для
строительства до получения разрешения на строительство», «уровень
криминогенности (процент от числа опрошенных)», «доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии в общем
числе зарегистрированных преступлений», «удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)». Остальные показатели характеризуют
объем валового регионального продукта, уровень заработной платы,
уровень смертности населения, уровень развития образования, медицинской помощи, физической культуры и спорта, жилищного строительства, проблемы налоговых и бюджетных отношений.
1
СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432.
75
В целях координации работы по определению показателей оценки
результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и
среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также по подготовке федеральными органами исполнительной
власти и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде, образована Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти 1. Задачами комиссии являются:
— формирование системы целей, задач и показателей оценки результативности деятельности федеральных и региональных органов
исполнительной власти;
— создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования полномочий федеральных и региональных органов
исполнительной власти для реализации установленных целей и задач
их деятельности;
— повышение результативности текущего и среднесрочного планирования деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти за счет ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов;
— развитие системы мониторинга результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и качества
исполнения ими своих полномочий.
Решения комиссии имеют рекомендательный характер.
Показатели деятельности Правительства РФ установлены в Положении о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг. 2 Например,
раздел доклада «Результаты деятельности Правительства Российской
1
Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779 «Об утверждении положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. № 47 (2 ч.). Ст. 5772.
2
Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных
направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг.» // СЗ РФ. 2005.
№ 19. Ст. 1810.
76
Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде» содержит анализ по следующим группам:
— повышение уровня и качества жизни населения;
— укрепление национальной безопасности;
— обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического ро-
ста;
— формирование условий для социально-экономического развития
на долговременную перспективу.
Раздел «Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период»
содержит:
— оценку внешних и внутренних факторов, а также условий социально-экономического развития Российской Федерации;
— инерционный и инновационно активный сценарии, включающие
в себя основные показатели развития экономики и социальной сферы
в плановом периоде;
— ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, финансовые и
другие ограничения);
Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. 1 суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках
четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям
(услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках финансового планирования», предполагает проведение мониторинга
1
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря
2004 г. № 838) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180; 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5502.
77
и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств. Другими словами, процесс достижения намеченных целей и результатов одновременно подвергается мониторингу и контролю. Специально отмечается, что одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, является наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической
и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких
показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе
подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после
выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.
Еще одна тенденция современного российского законодательства —
включение норм о мониторинге в различные федеральные законы. В основном указания на мониторинг присутствуют в тех частях законов, где
содержатся нормы о надзоре и контроле. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля» 1 (ст. 4–6) к полномочиям органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления (муниципалитетов) относится «организация и проведение мониторинга эффективности… государственного…
муниципального контроля (надзора)» в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждается Правительством РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ
(в ред. от 9 марта 2010 г.) «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» 2 в практику вводится «мониторинг региональных адресных программ по переселению граждан», а также «мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов» (ст. 20.4, 22).
Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 9 апреля
2009 г.) «О Российской корпорации нанотехнологий» 3 содержит гл. 5
«Мониторинг и контроль реализации проектов, финансируемых за счет
средств корпорации», суть положений которой состоит в том, что если
1
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2010. № 18. Ст. 2142.
2
СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; 2010. № 11. Ст. 1174.
3
СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753; 2009. № 15. Ст. 1780.
78
правлением корпорации утверждено решение о финансировании проекта в
сфере нанотехнологий за счет средств корпорации, то она осуществляет
«мониторинг реализации такого проекта в целях контроля эффективности
использования средств корпорации».
«Мониторинг в области регулирования тарифов и надбавок» также
служит методом (способом) государственного контроля (ст. 16 и 17
Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» 1).
Второй характерный пример присутствия норм о мониторинге в федеральных законах, на наш взгляд, обосновывается необходимостью
нормативного закрепления мониторинговой деятельности, включающей в себя: наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов. В частности, «мониторинг и прогнозирование потребностей экономики в квалифицированных кадрах» 2; «мониторинг данных об объектах культурного наследия» 3; «мониторинг состояния системы образования» 4; «государственный мониторинг в
области отношений с соотечественниками» 5; «ежегодный мониторинг
социально-экономического и правового положения военнослужащих,
граждан, уволенных с военной службы и членов их семей» 6.
1
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6450.
2
Статья 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ
(в ред. от 1 декабря 2007 г.) «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ.
2002. № 48. Ст. 4741; 2007. № 49. Ст. 6068.
3
Статья 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 23
июля 2008 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519;
2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
4
Раздел II Федерального закона от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ (в ред. от
26 июня 2007 г.) «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639; 2007. № 27. Ст. 3213.
5
Статья 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. от 25
июля 2009 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2009.
№ 30. Ст. 3740.
6
Статья 29 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 25
декабря 2009 г.) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331;
2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6415.
79
Рассуждая с юридических позиций, возникает вопрос о соотношении перечисленных видов (направлений) мониторинга со сферой права: имеется ли у них так называемая «правовая составляющая» и как
ее определить, чтобы затем использовать именно при осуществлении
правового мониторинга. Иначе говоря, возникает проблема теоретического и практического значения, а именно: проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, нужно ли (и если да, то каким путем)
их соизмерять с результатами так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов, либо следует использовать только
собственно правовые показатели. Очевидно, что обозначенная проблема
нуждается в дополнительном самостоятельном исследовании. В то же
время законодателям и правоприменителям следует более основательно и системно подходить к использованию терминологии, где ключевым понятием является термин «мониторинг» 1.
В современном законодательстве широко применяется тенденция
регулирования организации в смысле процессуального оформления
проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Так, отраслевые федеральные министерства предпринимают усилия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам (Министерство экономического развития, Министерство здравоохранения и социального развития и ряд других) 2. Однако фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации
1
Например, о соотношении правового, экологического и финансового
мониторингов см.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового
мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти //
Журнал российского права. 2008. № 4. С. 17–29.
2
См.: Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. № 50
«Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства»; Приказ Минздравсоцразвития России от 23 ноября 2005 г. № 693 «О мониторинге ситуации в
сфере здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]