Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг актуальные проблемы теории и практики. Монография
.pdf
во-вторых, в противоправных действиях и решениях, совершаемых
взамен легально установленных в законе 1.
В этой связи актуальным является внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в качестве одного из этапов правового мониторинга. Указанная деятельность должна осуществляться на основе принципов системности, полноты, открытости, плановости. Основная ее цель — выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц
органов власти. Таким образом, по результатам проведения правового мониторинга в рекомендации по совершенствованию правового регулирования должны быть включены предложения об изменении или исключении
из действующего законодательства положений, содержащих в себе предпосылки для проявления коррупции.
§ 1.2. Концепция правового мониторинга и ее коррекция в ходе
внедрения в деятельность органов государственной власти
В деле формирования научных основ правового мониторинга не малая
заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации, сотрудниками которого разработана концепция правового мониторинга 2, подготовлена методика его организации и проведения 3, успешно применяемая в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В основу упомянутой концепции положено понимание правового
мониторинга как функции органов государственной власти, как одного
1
Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства //
Право и экономика. 2004. № 5. С. 3–7.
2
См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правого мониторинга // Пра-
во и экономика. 2006. № 10. С. 11–15; Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е.
Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал Российского
Права. 2007. № 5. С. 25–38.
3
Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм
проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации).
2006.
21
из видов государственной деятельности. Ее авторы определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, дающую
возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего, законопроектной; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации,
целью которой является повышение качества принимаемых законов,
совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, — обеспечение и
защита прав и свобод человека и гражданина 1. Такое понимание правового мониторинга позволило авторотам концепции относить к числу его объектов не только действующее законодательство и практику
его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти.
На наш взгляд, существуют основания для критического переосмысления понятия правового мониторинга, положенного в основу упомянутой концепции.
Прежде всего, вызывает сомнение формулировка понятия правового мониторинга как «системы информационных наблюдений». С позиции социологии права под наблюдением понимается «целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого
фиксируются в определенной форме» 2. Представляется, что наблюдение является скорее одним из методов мониторинговой деятельности,
с помощью которого решаются задачи и достигается цель последнего.
Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве
комплекса действий, однако указанные действия не ограничиваются
осуществлением наблюдения. В этой связи трактовка правового мониторинга как «системы информационных наблюдений» не является
точной ввиду отсутствия указания на иные составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование.
Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также
представляется некорректной. Наблюдение — это описательный метод
1
Горохов Д. Б., Спектор, Е. И., Глазкова, М. Е. Указ. соч. С. 30.
2
Зенков В. Н. Социология права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. Изд. 3-
е. М., 2004. С. 333.
22
сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта. Таким образом, указание на «информационный» характер наблюдения
является излишним.
Еще одним недостатком рассматриваемой концепции является тот
факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование. Необходимость включения прогнозной составляющей в систему правового мониторинга объясняется следующим.
В ходе реализации правовых норм непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. Такие отклонения
отражают нарушения социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях.
Правоприменение позволяет выявить пробелы, противоречия и другие дефекты в процессе реализации правовых норм, определить действенность мер ответственности и стимулирования, а в целом — эффективность правового регулирования. Эффективным методом своевременного выявления дефектов законодательства, которые деформируют действие права 1, как уже было отмечено ранее, является правовой мониторинг.
Однако процесс совершенствования правовой основы развития государства не завершается проведением мониторинговых исследований. В целях определения динамики форм правового регулирования и
их соотношения с внеправовыми регуляторами необходимо использовать научный инструментарий юридического прогнозирования.
Прогнозирование как метод научного предвидения давно получило
признание в научном мире. Его объектами могут выступать отрасли
законодательства, правовые институты, законы и иные крупные правовые акты, формы деятельности государственных и муниципальных
органов, формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур, динамика отношения граждан к праву 2 и др.
1
Хабриева Т. Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал
российского права. 2009. № 8. С. 14–24.
2
Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития // Журнал российского
права. 2008. № 10. С. 15–22.
23
Прогнозирование опирается на мониторинг действия правовых норм,
одновременно являясь важнейшим индикатором сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Необходимость
проведения прогнозного исследования зависит от степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового
мониторинга, анализа иных факторов. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения 1.
Вышеуказанная взаимосвязь мониторинга и прогноза в сфере правового регулирования вызвала в юридической науке предложения по
включению прогнозного элемента в мониторинговую деятельность.
Так, Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный выделяют прогностическую функцию мониторинга нормативных актов 2. Авторы отмечают,
что только после определения в процессе мониторинга характера, направления и степени устойчивости правового регулирования можно
сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемых нормативных актов. Таким образом, прогноз рассматривается
ими в качестве одного из результатов мониторинговой деятельности.
Следует также отметить, что в отдельных работах некоторых из авторов анализируемой концепции правовой мониторинг определяется
как самостоятельный, специальный вид деятельности по анализу, оценке
и прогнозированию качества законодательства и правоприменительной практики 3. Очевидно, что такое определение рассматривает прогнозирование в числе элементов (этапов) правового мониторинга.
Такой подход к составу системы мониторинга, осуществляемого в
правовой сфере, уже был подкреплен законотворческой практикой 4.
1
Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин А. М., Чернобель Г.
Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффектив-
ности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права.
2008. № 8. С. 3–14.
2
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Арзамасов Ю. Г.,
Наконечный Я. Е. М., 2009. С. 35–36.
3
См., например: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового монито-
ринга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию
(на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 42–55.
4
См., например: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня
2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания
Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. № 4.
24
Н. Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под
ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики)
как метод осуществления государственного контроля планируемого
(прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых
актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и
анализе информации о состоянии наблюдаемого закона в целях использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения 1.
В литературе встречается схожий взгляд на правовой мониторинг,
относящий последний к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности 2.
Данные позиции представляются не вполне корректными, так как
мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей
природе является научно-исследовательской деятельностью, призванной выявить проблемы и недостатки правового регулирования, обеспечить уполномоченные органы информацией о необходимости совершенствования последнего. Сущность правового мониторинга состоит
не в контроле над системой законодательных актов, а в «анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой» 3 на
предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не должна выступать в качестве метода осуществления контрольной функции государства. Правовой мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа
которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет
1
Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности
законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 83–84.
2
См.: Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
2008. С. 130.
3
Межрегиональный практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования». М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Московская городская дума, 2005. С. 24.
25
собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти. Представляется, что деятельность по проведению правового мониторинга целесообразно рассматривать в качестве функции органов
власти и управления.
Авторы, использующие термин «мониторинг правового простран-
ства», понимают под мониторингом систему теоретических и эмпирических методов познания, образованную в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при
исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания на всех этапах получения нового знания 50.
Понятие «мониторинг правового пространства» уже получило закрепление в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, в Ямало-Ненецком автономном округе правовые основы проведения мониторинга правового пространства закреплены соответствующим законом 51.
В содержание данного термина региональный законодатель включил осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов
мониторинга правового пространства автономного округа по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа,
прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения в целях выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан.
Одним из очевидных недостатков предлагаемой дефиниции мониторинга является определение вводимого понятия через использование того
же «неизвестного»: мониторинг правового пространства — это деятельность субъектов мониторинга правового пространства. Возможна замена
последнего словосочетания указанием на «уполномоченных» субъектов.
Кроме того, представляется, что обобщению и систематизации информации
1
Жужгов И. В. Мониторинг правового пространства Российской Феде-
рации: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 48.
2
См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г.
№ 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком
автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. № 4.
26
в процессе мониторинга предшествует ее сбор, что не нашло отражения в закрепленном определении, хотя данный этап мониторинга другими нормами закона предусмотрен.
Упомянутый закон не раскрывает употребляемое в нем понятие «правовое пространство», что является существенным упущением. Тем не
менее, исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства, следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных
актов органов государственной власти автономного округа, органов
местного самоуправления в автономном округе, судебных органов.
Однако, очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике
правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня.
Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу проводимого в автономном округе мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений.
Кроме того, следует отметить, что упомянутый закон от 8 июня 2009 г.
№ 37-ЗАО оперирует также дополнительными терминами:
1) мониторинг в сфере правового регулирования общественных
отношений — осуществляемая на постоянной основе деятельность
субъектов мониторинга правового пространства автономного округа
по выявлению оценки эффективности правового регулирования общественных отношений по определенным показателям и разработке предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений;
2) мониторинг нормативных правовых актов автономного округа —
осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии нормативных правовых актов автономного округа, осуществляемая с использованием сообщений и документов правоприменительных органов, органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, общественных объединений, уполномоченной специализированной экспертной организации в сфере мониторинга в целях разработки
мер по повышению эффективности правотворческой деятельности;
27
3) мониторинг правового поля — осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по изучению и оценке заполненности правового поля, опережающего правового регулирования, выявлению
наличия правовых пробелов и коллизий, а также деятельность по
разработке предложений по перспективному планированию правового регулирования общественных отношений и устранению пробелов в законодательстве автономного округа. При этом под правовым полем понимается совокупность общественных отношений,
подлежащих правовому регулированию;
4) мониторинг правоприменительной практики — осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа, связанная со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в целях выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов
и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту;
5) мониторинг реализации права законодательной инициативы в
Законодательном собрании автономного округа — деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по анализу и обобщению информации об активности субъектов права законодательной инициативы в Законодательном собрании автономного округа, о концепциях поступивших в Законодательное собрание автономного округа проектов законов автономного округа, сроках их рассмотрения.
При выделении указанных видов мониторинга отсутствовал какойлибо единый критерий классификации. Мониторинг нормативных правовых актов, правоприменительной практики и реализации права законодательной инициативы, по всей видимости, были дифференцированы по объекту мониторинговой деятельности.
Мониторинг правового пространства, мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений и мониторинг правового
поля фактически направлены на один и тот же результат — определение степени эффективности регулирования общественных отношений
нормативными правовыми актами субъекта РФ и путей совершенствования последних.
28
При этом мониторинг нормативных правовых актов, правового поля и
правоприменительной практики включены региональным законодателем
в состав мониторинга в сфере правового регулирования общественных
отношений как подвиды указанной деятельности.
Однако такое разнообразие употребляемых в законе понятий и определений, характеризующих мониторинговую деятельность одних и тех
же субъектов, ее подвидов, не вносит ясности в утвержденную им концепцию мониторинга правового пространства.
Несмотря на различия в терминологии, используемая региональным
законом дефиниция в значительной степени схожа с определением
«мониторинга законодательства и правоприменительной практи-
ки», предложенным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Данный термин дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий
деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа
и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его
применения в целях выявления их соответствия планируемому результату
правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан 1. По всей видимости, понятие «законодательство» в предложенном определении следует рассматривать в широком смысле.
Говоря о «мониторинге нормативных актов», Ю. Г. Арзамасов
и Я. Е. Наконечный предлагают определить его как научно и методически обоснованную систему комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемой на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа,
контроля и прогноза, выполняемых в целях создания качественной и
эффективной системы нормативных правовых актов 2.
Несмотря на то, что данное определение достаточно полно перечисляет свойства исследуемого явления, такая формулировка также не
1
Мониторинг права — важнейшее средство повышения эффективности государственного управления: Сборник. М.: Совет Федерации
Федерального собрания РФ, 2004.
2
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 23.
29
лишена недостатков. Анализ содержания дефиниции свидетельствует
о «выпадении» из объектов мониторинга результатов правоприменительной деятельности. Если понимать мониторинг как систему оценки
содержания и формы нормативных актов, то напрашивается вывод,
что данный процесс не требует исследования проблем действия пред-
писаний указанных актов на практике.
Это, на наш взгляд, значительно обедняет сущность правового мониторинга, так как не позволяет в должной мере определить эффективность правового регулирования общественных отношений, его недостатки, пробелы, потребности. Понимаемый таким образом мониторинг лишь дает возможность оценить «качество исполнения» нормативного акта как результата нормотворческой деятельности, а не эффективность его реализации. Это, в свою очередь, не способствует
достижению названной цели — созданию эффективной системы нормативных правовых актов.
Справедливости ради следует заметить, что в более ранних работах
указанных авторов была предложена несколько иная формулировка
используемого ими понятия: «...мониторинг нормативных актов — это научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм,
содержания и реализации нормативных актов, действующая на плано-
вой основе, включающая в себя наблюдение, получение различных
видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс, анализ, тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных актов» 1. Данная дефиниция лишена вышеуказанного недостатка.
Законодательным органом другого субъекта Российской Федерации, активно развивающего нормативную основу правового мониторинга, — Липецкой области — предложена несколько иная формулировка термина «мониторинг нормативных правовых актов» 2. Под
ним понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации
1
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я. Е. Понятие и функции мониторинга
нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление.
2007. № 10.
2
См.: Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. № 213-ОЗ «О монито-
ринге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета.
2008. 16 декабря. № 241.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]