Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
области порядок работы с вновь принимаемыми федеральными зако
нами, иными федеральными нормативными правовыми актами. По
ступившие федеральные законы вместе с соответствующим пору
чением направляются органам исполнительной власти области, к
сфере деятельности которых они относятся, для подготовки коммен
тария, в котором также должны быть указаны правовые акты, кото
рые подлежат подготовке и принятию либо приведению в соответст
вие с изменяющимся законодательством.
В 2000 году приведено в соответствие 404 областных правовых акта;
в 2001 г. – 172; в 2002 г. – 91; в 2003 г. – 519; в 2004 г. – 203; в 2005 г. – 426;
в 2006 г. – 194; в 2007 г. – 374; в 2008 г. – 457.
Нестабильность показателей приведения областных правовых
актов в соответствие с действующим законодательством обуслов
лена прежде всего не низким качеством принятых областных актов,
а необходимостью оперативного реагирования на постоянные и
многочисленные изменения федерального законодательства. Пра
вовому анализу подвергаются не только акты, принятые за послед
ний период, но и весь массив действующих областных нормативных
актов.
Таким образом, указанные мероприятия осуществляются всеми
органами исполнительной власти в рамках их полномочий по осуще
ствлению государственной политики в определенной сфере.
Наравне с текущим, постоянно проводимым органами государст
венной власти области приведением областных нормативных право
вых актов в соответствие с действующим законодательством имеет
место положительный опыт совместной работы представителей ор
ганов государственной власти области и территориальных органов
федеральной власти, находящихся в области.
Так, в мае 2000 г. постановлением Законодательного Собрания об
ласти была создана совместная рабочая группа по приведению зако
нов области в соответствие с федеральным законодательством. Фор
мирование указанной группы было обусловлено необходимостью
выполнения поставленной Президентом Российской Федерации за
дачи по обеспечению единого правового пространства. Целью работы
совместной группы являлся, таким образом, анализ областного зако
нодательства на предмет его соответствия федеральным норматив
ным правовым актам, оперативное и качественное устранение выяв
ленных несоответствий.
В рабочую группу вошли представители Законодательного Со
брания области, администрации области, прокуратуры области и
территориального органа Министерства юстиции Российской Феде
– 201 –
рации. Участие представителей указанных органов осуществлялось
по согласованию, регламент работы рабочей группы утверждался са
мой группой.
В декабре 2000 г. названная группа завершила свою работу. По ре
шению Законодательного Собрания области, Губернатора области на
основании решений рабочей группы были даны поручения о разра
ботке необходимых проектов правовых актов. Таким образом, 190 за
конов области было приведено в соответствие с федеральным зако
нодательством.
Такая практика формирования и работы совместной группы по
приведению областных законов в соответствие с федеральным зако
нодательством оказалась востребованной и в дальнейшем – в усло
виях реформирования важнейших сфер жизни общества и измене
нием в связи с этим практически всех отраслей действующего
законодательства.
В связи с принятием Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95ФЗ
«О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об об
щих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос
сийской Федерации”», от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Фе
дерации”», от 20 августа 2004 г. № 120ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования
межбюджетных отношений», от 22 августа 2004 г. № 122ФЗ «О вне
сении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием федеральных зако
нов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
“Об общих принципах организации законодательных (представи
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъек
тов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”» потребовалась
оценка состояния областного законодательства во многих важных
сферах (социальная, бюджетная и иные).
Исходя из этого, в сентябре 2004 г. распоряжением Губернатора
области была вновь организована совместная рабочая группа под
председательством первого заместителя Губернатора области (с
привлечением представителей Законодательного Собрания области,
Правительства области, прокуратуры области, территориального
органа Министерства юстиции Российской, отраслевых органов ис
полнительной государственной власти области), которая осуществ
ляла свою деятельность по апрель 2005 г.
– 202 –
Заседания указанной совместной рабочей группы проводились
еженедельно. На них осуществлялось коллегиальное обсуждение
действующих законов области, требующих приведения в соответст
вие с федеральным законодательством, оформлялись заключения за
подписью членов группы. В соответствии с распоряжением Губерна
тора области о создании рабочей группы, ее решения являлись обя
зательными для органов исполнительной власти области, которые в
установленные сроки должны были подготовить проекты правовых
актов. Подобный характер работы обеспечил оперативное согласова
ние законопроектов и скорейшее их принятие.
По итогам проделанной работы рассмотрено более 1000 действую
щих на момент проведения заседаний законов области, почти каж
дый из которых претерпел изменения, что нашло отражение в 94 за
конах о внесении изменений в законы области либо признании их
утратившими силу. Благодаря проведенной работе удалось своевре
менно приступить к реализации требований перечисленных феде
ральных законов;
б) приведение муниципальных нормативных правовых актов в
соответствие с действующим законодательством.
Можно считать, что в данном направлении накоплен значитель
ный положительный опыт – работа по приведению актов органов ме
стного самоуправления и должностных лиц в соответствие с дейст
вующим законодательством начата в 2001 г.
Правовым основанием является положение ст. 21 Федерально
го закона от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах ор
ганизации законодательных (представительных) и исполнитель
ных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», согласно которому Правительству области как выс
шему исполнительному органу государственной власти субъекта
РФ предоставлено полномочие по обеспечению соответствия му
ниципальных правовых актов федеральному и областному зако
нодательству.
Во исполнение постановления Губернатора области от 23 октяб
ря 2001 г. № 974 «О создании информационной базы данных норма
тивных правовых актов органов местного самоуправления» начи
ная с 1 ноября 2001 г. принятые на муниципальном уровне правовые
акты ежемесячно представляются в Правительство области (в 2002 г.
аналогичная норма была закреплена в новой редакции Устава Воло
годской области).
В результате проведения совместной работы органам государст
венной исполнительной власти области и органам местного само
управления удалось собрать (в том числе из архивов) принятые на
– 203 –
чиная с 1991 г. нормативные правовые акты и сформировать их в ин
формационную базу. В 2002 г. начата правовая экспертиза собран
ных нормативных правовых актов органов местного самоуправления
на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации,
федеральному и областному законодательству.
Содержанием правовой экспертизы муниципальных правовых
актов в данном случае является выявление нарушений в уже приня
тых актах, указание на нормы законодательства, которым они про
тиворечат, рекомендации о возможных способах устранения нару
шений.
По результатам правовой экспертизы в действующих актах вы
явлено нарушений: в 2002 г. – 6808, в 2003 г. – 1267, в 2004 г. – 1752, в
2005 г. – 1377, в 2006 г. – 6126, в 2007 г. – 4968, в 2008 г. – 5421.
Выявленный рост допущенных в муниципальных правовых актах
нарушений обусловлен:
– ростом числа муниципальных образований на территории обла
сти (количество муниципальных образований увеличилось в 13 раз);
– отсутствием квалифицированных кадров на местах;
– увеличением количества вопросов, подлежащих регулирова
нию на местном уровне в связи с принятием Жилищного, Земельно
го, Градостроительного кодексов Российской Федерации и иных фе
деральных законодательных актов;
– трудностями разграничения между муниципальными районами
и поселениями вопросов местного значения.
В общем объеме актов, принятых с нарушением действующего
законодательства, правовая экспертиза которых проведена в 2008 г.:
– 14% нарушений допущено в актах муниципальных районов;
– 86% нарушений допущено в актах поселений.
В 2008 г. рост выявленных нарушений обусловлен проведением в
рамках мониторинга первичного анализа (экспертизы) коррупцион
ности муниципальных актов, а также экспертизы на предмет выяв
ления в них необоснованных административных ограничений.
Очевидное большинство нарушений действующего законодатель
ства допускается в правовых актах поселений, что связано с отсутст
вием на данном этапе у них опыта правотворческой деятельности по
сравнению с муниципальными районами.
По итогам юридической экспертизы муниципальных правовых
актов в случае выявления нарушений оформляется представление
Губернатора области в адрес главы муниципального образования с
предложением об их устранении. Всего за период с 2002 г. по ок
тябрь 2008 г. направлено более 1400 представлений Губернатора об
ласти.
– 204 –
Следует отметить позитивную реакцию органов местного само
управления на представления Губернатора области по приведению
муниципальных правовых актов в соответствие с действующим за
конодательством. Данные представления воспринимаются органами
местного самоуправления как оказание правовой помощи, а указан
ные нарушения, как правило, устраняются оперативно и в полном
объеме, что подтверждает результаты постоянно проводимого кон
троля за устранением выявленных нарушений.
4. Тематический анализ правового регулирования.
Одной из используемых в области форм мониторинга является
тематический анализ правового регулирования в рамках как кон
кретной отрасли права (института), так и нескольких смежных от
раслей права (институтов).
Реализация реформы местного самоуправления на территории
области обусловила потребность в проведении многоплановой анали
тической работы с целью прежде всего оказания содействия органам
местного самоуправления в организации реализация ими своих пол
номочий.
Возникающие вопросы и проблемы при реализации органами ме
стного самоуправления права на передачу осуществления части пол
номочий по решению вопросов местного значения от муниципально
го образования одного уровня муниципальному образованию другого
уровня путем заключения соответствующих соглашений потребова
ли обобщения практики заключения таких соглашений с целью по
следующего более эффективного регулирования их положений.
Предметом анализа являются соглашения о передаче осуществле
ния части полномочий, заключаемые органами местного самоуправ
ления. Данные соглашения представляются органами местного само
управления по мере их заключения
1
. Такой мониторинг проводился в
2006, в 2007 и в 2008 гг.
Изменение законодательства в сфере градостроительных и земель
ных отношений послужило основанием для проведения тематического
мониторинга реализации нормотворческих полномочий органов мест
ного самоуправления области (мероприятий и сроков их осуществле
ния) в данных сферах – с 2006 г. проводится постоянный мониторинг
нормативной обеспеченности соответствующих полномочий органов
местного самоуправления. Особенностью правового регулирования в
данных сферах является необходимость принятия большого количест
ва правовых актов, каждый из которых служит основанием для разра
– 205 –
1
Постановление Губернатора области от 23.10.2001 № 974 «О создании информационной
базы данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления».
ботки последующего. Актуальность этой работы обусловлена тем, что
вопросы, которые должны быть урегулированы на муниципальном
уровне, – это в основном вопросы, связанные с порядком предоставле
ния земельных участков для граждан и юридических лиц.
Выводы, сделанные по результатам мониторинга, – это недоста
точное нормативное регулирование на муниципальном уровне в ука
занных сферах. По многим существенным вопросам, подлежащим
урегулированию (особенно в градостроительной сфере), муниципаль
ные правовые акты не приняты. Отсутствие соответствующего право
вого регулирования приводит к нарушению прав граждан в данной
сфере, а также к нарушению использования земель.
Проведенный анализ обусловил подготовку органами государ
ственной власти области комплексной информации, содержащей
модельные правовые акты, юридические справки с пояснениями
положений действующего законодательства; стал предметом обсуж
дения на совещаниях с главами муниципальных образований облас
ти. Выявленные по итогам текущего мониторинга недостатки отра
жаются в экспертных заключениях, направляемых в органы
местного самоуправления области в рамках мониторинга муници
пальных правовых актов.
В 2007 г. проведен мониторинг состояния в области кредиторской
задолженности муниципальных образований и учреждений.
Целью мониторинга являлось выявление недостатков в работе
при формировании бюджетной политики и органов государственной
власти области, и органов местного самоуправления; разработка
предложений по минимизации долгового бремени муниципальных
образований.
В ходе анализа установлено наличие у муниципальных образова
ний области следующих видов кредиторской задолженности:
– основную массу задолженности составляют обязательства му
ниципальных образований и муниципальных учреждений по граж
данскоправовым договорам и муниципальным контрактам;
– задолженность, образовавшаяся в результате деятельности
ликвидированных или реорганизованных в ходе реформы органов
местного самоуправления сельских советов, которые являлись тер
риториальными органами районных органов местного самоуправле
ния;
– задолженность по социальным выплатам, возникшая в связи с
предоставлением гражданам мер социальной поддержки, установ
ленных как областным, так и федеральным законодательством (вы
явлена только в муниципальный районах);
– задолженность по неисполненным судебным решениям.
– 206 –
Причинами возникновения задолженности являются как недо
статочная бюджетная обеспеченность муниципальных образований,
так и нарушения, допускаемые в бюджетном учете.
Проведенный анализ подтвердил необходимость перехода к уп
равлению долгом как совокупности всех долговых обязательств,
включающих наряду с традиционными долговыми инструментами
также обязательства по просроченной кредиторской задолженности.
По результатам проведенного анализа осуществляется совместная
работа органов местного самоуправления и органов государственной
власти области по ликвидации сложившейся задолженности, в том
числе и путем ее урегулирования в рамках межбюджетных отноше
ний, что нашло свое отражение при формировании областного бюд
жета на 2008 г.
С целью выявления эффективности использования муниципаль
ными образованиями области права на судебную защиту своих инте
ресов в 2008 г. проведен мониторинг судебной практики с их участием
за период с 1 января 2006 г., т.е. с начала проведения на территории об
ласти реформы местного самоуправления, по 1 марта 2007 г.
Мониторинг судебной практики был направлен на обобщение
информации об участии органов местного самоуправления муни
ципальных образований области в судебных процессах; на опреде
ление эффективности реализации ими права на судебную защиту;
на выявление проблем, возникающих при рассмотрении в судах
дел с участием органов местного самоуправления и путей их уст
ранения.
Хотелось бы отметить использование в области двух видов право
вого мониторинга. Исходя из имеющегося опыта, представляется
возможным классифицировать правовой мониторинг на стационар
ный и выездной.
Стационарный правовой мониторинг осуществляется в отноше
нии областного законодательства и муниципальных правовых актов.
Применительно к муниципальным правовым актам с начала 2006 г.
также практикуется проведение выездного мониторинга.
Выездной мониторинг предполагает работу непосредственно на
территории городских и сельских поселений для оказания им инди
видуальной правовой помощи.
В рамках выездного мониторинга:
– осуществляется правовая экспертиза муниципальных актов;
– даются юридические консультации по текущим вопросам дея
тельности органов местного самоуправления;
– проводится ознакомление с изменениями в федеральном и обла
стном законодательстве;
– 207 –
– обсуждаются необходимые изменения в Уставы муниципаль
ных образований в связи с изменившимся федеральным законода
тельством;
– осуществляется обучение специалистов местных администра
ций по ведению кодификационной работы и соблюдению правил
юридической техники;
– проводится итоговое совещание с главой района, на территории
которого проведен мониторинг.
Кроме того, при проведении выездных мероприятий собирается
информация о проблемах, возникающих при решении вопросов ме
стного значения, в том числе связанных с несовершенством действу
ющего законодательства и требующих решения на федеральном и
областном уровнях.
Например, характерными проблемами, с которыми сталкиваются
органы местного самоуправления в своей деятельности, являются:
– проблемы предоставления льгот участковым уполномоченным;
– проблемы регулирования статуса должностных лиц местного
самоуправления;
– проблемы пенсионного обеспечения лиц, ранее замещавших му
ниципальные должности и должности муниципальной службы, и ряд
других.
Одним из острых вопросов является ведение органами местного
самоуправления поселений регистрации граждан по месту пребыва
ния, месту жительства в населенных пунктах, где нет подразделений
Федеральной миграционной службы. На сегодняшний день органами
государственной власти области согласована единая позиция с про
куратурой области по данному вопросу, согласно которой правовые
основания для осуществления поселениями действий по регистраци
онному учету граждан отсутствуют.
По результатам выездных мероприятий также оформляются
экспертные заключения с предложениями об устранении выяв
ленных нарушений, направляются обращения в отраслевые орга
ны государственной власти области с предложениями оказать со
действие муниципальным образованиям в решении возникших
проблемных вопросов. Для решения вышеизложенных проблем ор
ганами государственной власти области направляются соответст
вующие предложения по внесению изменений в действующее зако
нодательство.
Таким образом, выездной мониторинг, проведенный в том числе и
по инициативе самих глав муниципальных образований, приносит
большую взаимную пользу и положительно воспринимается местной
властью, получающей своевременную правовую помощь в разреше
– 208 –
нии возникающих вопросов по реализации реформы местного само
управления.
По результатам научных исследований, проведенных Институ
том законодательства и сравнительного правоведения при Прави
тельстве Российской Федерации, практика проведения выездного
мониторинга муниципальных правовых актов, применяемая в Воло
годской области, получила позитивную оценку и была рекомендова
на для распространения в других субъектах Российской Федерации.
Сложившийся опыт использования различных механизмов
(форм, видов) правового мониторинга в области выявил потребность
в правовом закреплении мониторинга как системы, в которой четко
были бы определены полномочия органов исполнительной власти,
содержание и порядок реализации результатов.
В отношении последнего хотелось бы отметить, что практика поз
воляет сделать вывод о необходимости придания обязательного ха
рактера результатам анализа правового регулирования (выводам,
сделанным по результатам такого анализа), т.е. они должны оформ
ляться либо правовыми актами, либо в иной форме содержать обяза
тельные указания для органов исполнительной власти области.
Вместе с тем необходимо отметить, что потребность в проведении
правового мониторинга очевидна, выбранные для достижения этой
цели механизмы – действенны и эффективны. Так, например, в обла
сти правовой мониторинг позволяет решить следующие задачи:
– обеспечение соответствия правовых актов области и муници
пальных правовых актов федеральному законодательству;
– создание целостного информационноправового ресурса, обес
печивающего доступ широкому кругу лиц ко всем принятым на тер
ритории области нормативным правовым актам, что способствует бо
лее быстрому принятию продуманных, взвешенных, учитывающих
интересы и потребности населения решений. Имеющаяся муници
пальная информационная база актов станет фундаментом для веде
ния регистра муниципальных правовых актов Вологодской области;
– повышение качественного уровня принимаемых нормотворчес
ких решений;
– получение информации в ходе изучения и анализа муниципаль
ной правовой базы дает возможность выявить проблемы, связанные
с реализацией органами местного самоуправления возложенных на
них полномочий, коллизии действующего законодательства. Полу
ченная информация также позволяет обеспечить своевременное
урегулирование возникающих у органов местного самоуправления
правовых проблем, распространять положительный и учесть нега
тивный опыт, не допускать повторения допущенных ошибок. По
– 209 –
добное положение дает возможность оказать необходимую право
вую помощь органам местного самоуправления, не посягая на са
мостоятельность правового регулирования на муниципальном
уровне.
Все сказанное позволяет констатировать наличие основы для но
вого понимания правового мониторинга как системы действий, на
правленной на достижение не только формально юридического, но и
социального результата. Информация, получаемая в результате
правового мониторинга, востребована не только для юридического,
но и для экономического, социального анализа.
На современном этапе приобретает актуальность мониторинг не
только состояния уже имеющейся нормативной базы, но и меха
низма правового регулирования в целом, а также комплексная
оценка результативности правового регулирования. В связи с этим
представляется необходимыми взаимосвязь и синхронность соци
альноэкономических процессов и правового регулирующего воз
действия.
§5. ИНФОРМАЦИЯ О ЗАКОНЕ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
«О МОНИТОРИНГЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ»
1
Как отмечалось выше, актуален вопрос о правовом регулирова
нии мониторинга. Поэтому особенно важен опыт Липецкой области
по законодательной регуляции в этой сфере. Проявляя к нему бе
режное отношение, мы подробно приводим пояснительную инфор
мацию и текст закона.
Отмечается, что в связи с отсутствием на федеральном уровне
правовой базы по проведению мониторинга нормативных правовых
актов в Липецкой области – первой среди субъектов Российской Фе
дерации проведена активная работа по законодательному регулиро
ванию вопросов правового мониторинга.
В соответствии с планом работы Липецкого областного Совета де
путатов на 2008 год правовым управлением Липецкого областного
Совета депутатов был разработан проект закона Липецкой области
«О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» и
внесен комитетом по законодательству и правовым вопросам в по
рядке законодательной инициативы.
– 210 –
1
Пояснительная информация и текст Закона от 05.12.2008 № 213ОЗ предоставлены Право
вым управлением Липецкого областного Совета депутатов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]