Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
вания автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельнос
ти отнесены следующие:
1) осуществление контроля за обеспечением сохранности автомо
бильных дорог местного значения;
2) разработка основных направлений инвестиционной политики в
области развития автомобильных дорог местного значения;
3) принятие решений об использовании на платной основе автомо
бильных дорог общего пользования местного значения и о прекраще
нии такого использования;
4) определение методики расчета и максимального размера платы
за проезд транспортных средств по платным автомобильным доро
гам общего пользования местного значения;
5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользова
ния местного значения, перечня автомобильных дорог необщего
пользования местного значения (с указанием наименований и иден
тификационных номеров);
6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомо
бильных дорог местного значения;
7) определение размера вреда, причиняемого транспортными
средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов,
при движении по автомобильным дорогам общего пользования мест
ного значения;
8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению
объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего поль
зования местного значения;
9) использование автомобильных дорог при организации и проведе
нии мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подго
товке в соответствии с законодательством Российской Федерации,
ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных
дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
10) информационное обеспечение пользователей автомобильными
дорогами общего пользования местного значения;
11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный
ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значе
ния и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на
указанные цели;
12) присвоение наименования автомобильным дорогам общего
пользования местного значения, идентификационных номеров по со
гласованию с уполномоченным органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и в порядке, установленном феде
ральным органом исполнительной власти, осуществляющем функ
– 241 –
ции по выработке государственной политики и нормативноправово
му регулированию в сфере дорожного хозяйства;
13) представление в 30дневный срок в федеральный орган испол
нительной власти, осуществляющий функции по оказанию государ
ственных услуг и управлению государственным имуществом в сфе
ре дорожного хозяйства, сведения об автомобильной дороге для их
внесения в единый государственный реестр автомобильных дорог в
случае ввода в эксплуатацию или изменения сведений;
14) выдача разрешения на строительство, реконструкцию, капи
тальный ремонт автомобильных дорог муниципального образования.
Федеральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ закрепил несколько
общих подходов в области разграничения полномочий. Так, напри
мер, он установил общее правило – федеральными законами, устава
ми муниципальных образований по вопросам, отнесенным Феде
ральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ к вопросам местного
значения, могут устанавливаться полномочия органов местного са
моуправления по решению таких вопросов. Это правило нуждается в
дальнейшем уточнении, поскольку может быть интерпретировано
как устанавливающее юридическую возможность расширения фе
деральными законами вопросов местного значения под видом уточ
нения полномочий местного уровня публичной власти по решению
этих вопросов.
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ Федеральный за
кон от 06.10.2003 № 131ФЗ дополнен нормой, в соответствии с кото
рой органы местного самоуправления участвуют в осуществлении
государственных полномочий, не переданных им в соответствии со
ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ, в случае приня
тия представительным органом муниципального образования реше
ния о реализации права на участие в осуществлении указанных пол
номочий. Таким образом, в настоящее время органы местного
самоуправления вправе участвовать в осуществлении государствен
ных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Феде
рального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ при соблюдении следующих
двух условий в совокупности: первое – возможность такого участия
должна быть предусмотрена федеральными законами и второе –
представительным органом муниципального образования должно
быть принято положительное решение по данному вопросу.
Кроме этого, Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ были
расширены требования, предъявляемые к законам субъектов Рос
сийской Федерации, осуществляющим наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, в
том числе предусматривающие участие органов государственной
– 242 –
власти в формировании органов местного самоуправления через со
гласование назначения на должность руководителей органов мест
ного самоуправления, реализующих делегированные полномочия, а
также согласование структуры таких органов, за счет таких требова
ний, как установление:
– прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта Рос
сийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), связанных
с осуществлением органами местного самоуправления переданных го
сударственных полномочий Российской Федерации, аналогичных
правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти,
предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым
осуществление указанных полномочий передается органам государ
ственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с
осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление
таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
– прав и обязанностей органов местного самоуправления, связан
ных с осуществлением переданных им государственных полномочий
Российской Федерации, аналогичных правам и обязанностям высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в
соответствии с которым осуществление указанных полномочий пе
редается органам государственной власти субъектов Российской Фе
дерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в
случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоре
чит федеральным законам.
Вышеперечисленные положения, предусматривающие участие
органов государственной власти в формировании органов местно
го самоуправления через согласование назначения на должность
руководителей органов местного самоуправления, реализующих
делегированные полномочия, а также согласование структуры та
ких органов, не согласуются с конституционными основами местного
самоуправления.
Помимо отмеченного Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ
закрепляется право органов государственной власти переделегиро
вать на местный уровень публичной власти переданные регионам
федеральные полномочия по предоставлению мер социальной под
держки гражданам, награжденным знаком «Почетный донор Рос
– 243 –
1
Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 28. Ст. 1064; СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2024; 2001. № 17.
Ст. 1638.
сии», перечисленных в ст. 11 Закона Российской Федерации от 9 ию
ня 1993 г. № 51421 «О донорстве крови и ее компонентов»
1
. Анало
гичные по своей сути изменения внесены Федеральным законом от
18.10.2007 № 230ФЗ в ст. 23.2 Федерального закона от 12 января
1995 г. № 5ФЗ «О ветеранах»
1
и ст. 28.2 Федерального закона от
24 ноября 1995 г. № 181ФЗ «О социальной защите инвалидов в Рос
сийской Федерации»
2
. Следует отметить, что возможность переде
легирования переданных субъектам Российской Федерации феде
ральных полномочий на местный уровень публичной власти
закрепляется Федеральным законом в качестве общего правила при
условии, если такое право предоставлено субъектам Российской Феде
рации федеральными законами, предусматривающими передачу соот
ветствующих полномочий Российской Федерации органам государст
венной власти субъектов Российской Федерации (п. «б» ст. 19
Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ). При этом в целях гаран
тий местного самоуправления Федеральный закон устанавливает, что
такое переделегирование может осуществляться только региональным
законом, а также закрепляет перечень требований к таким законам.
Продолжает сохраняться негативная тенденция расширения уста
новленного в 2006 г. перечня вопросов местного значения, исполнение
которых предусматривается исходя из принципа факультативности
(содержащихся в ст. 14.1, 15.1 и 16.1), явно противоречащая концепции
разграничения полномочий между уровнями публичной власти и со
ответственно концепции Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ.
Так, например, Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ эти во
просы были дополнены созданием службы неотложной медицинской
помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на
территории муниципального района и городского округа первичной
медикосанитарной помощи. Не исключена вероятность такого же
подхода к разрешению вопроса в отношении регистрационного учета
граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства,
поскольку в этом случае будет неясно, какой орган будет регистриро
вать граждан, если муниципальное образование не возьмет на себя это
полномочие. Представляется, что в подобных случаях необходимо
применять конституционные положения о возможности наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями с одновременной передачей необходимых финансовых
ресурсов, тем более что порядок реализации такой передачи урегули
рован Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ.
– 244 –
1
СЗ РФ.1995. № 3. Ст. 168.
2
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
Кроме этого, сохраняется тенденция нарушения системности за
конодательного регулирования вопросов местного значения, которая
влечет в последующем несогласованность между нормами Федераль
ного закона от 06.10.2003 № 131ФЗ и нормами отраслевых законов.
В отраслевые законы включаются вопросы местного самоуправления
без внесения соответствующих корреспондирующих изменений норм
Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ. Так, например, Феде
ральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ, предусматривая внесение из
менения в Федеральный закон «О предупреждении распространения
в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом имму
нодефицита человека (ВИЧинфекции)», согласно которому финан
совое обеспечение мероприятий по предупреждению распростране
ния ВИЧинфекции, проводимых учреждениями муниципальной
системы здравоохранения, относится к расходным обязательствам
муниципальных образований, соответствующих изменений в Феде
ральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ не предусматривает.
Также сохраняется такое негативное явление, как установление
одинаковых полномочий районов и находящихся на их территории
поселений, в связи с чем при последующем правоприменении не
возможно определить, органы местного самоуправления какого му
ниципального образования – поселения или района – должны ре
шать конкретный вопрос на конкретной территории. Например,
такая ситуация возникла после принятия Федерального закона от
18.10.2007 № 230ФЗ в части содействия развитию предпринима
тельства.
2. Совершенствование регулирования территориальных основ
местного самоуправления, а также форм участия населения в осу
ществлении местного самоуправления.
В Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ были внесены сле
дующие уточнения.
Федеральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ в части территори
альной организации местного самоуправления ввел норму, согласно
которой изменение границ муниципальных районов и входящих в их
состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных вхо
дящих в состав указанных поселений поселков и сельских населен
ных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с со
гласия населения поселений и городских округов, выраженного
представительными органами соответствующих поселений и город
ских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных
районов, выраженного представительными органами соответствую
щих муниципальных районов. В соответствии с ранее действующей
редакцией ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ из
– 245 –
менение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдель
ных входящих в их состав населенных пунктов к территориям дру
гих поселений, осуществлялось с согласия населения этих населен
ных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах
граждан с учетом мнения представительных органов соответствую
щих поселений. Таким образом, голосование заменено согласием, вы
ражаемым представительным органом поселения.
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ также дополнена
ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ положением, со
гласно которому объединение поселения с городским округом осуще
ствляется с согласия населения поселения и городского округа, вы
раженного представительным органом соответствующих поселения
и городского округа, а также с учетом мнения населения муници
пального района, выраженного представительным органом соответ
ствующего муниципального района. При этом объединение городско
го поселения с городским округом осуществляется одновременно с
изменением административнотерриториального устройства субъ
екта Российской Федерации, в результате которого происходит объ
единение города, находящегося на территории городского округа, и
города (поселка), находящегося на территории городского поселения
и являющегося его административным центром.
Как представляется, реализация этой нормы будет весьма за
труднительной, поскольку эти населенные пункты находятся, как
правило, на значительном расстоянии друг от друга и зачастую меж
ду ними расположены другие (сельские) населенные пункты. Вместе
с тем данная норма станет эффективной гарантией для городских
поселений, поскольку административнотерриториальное устройст
во субъектов Российской Федерации находится в их исключитель
ном ведении. Это означает, что наличие вышеуказанной императив
ной нормы в рассматриваемом Федеральном законе является
первым и, на наш взгляд, совершенно обоснованным случаем опреде
ленного ограничения компетенции субъектов Российской Федерации
исходя из конституционных гарантий местного самоуправления.
Кроме этого, Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ уре
гулированы вопросы упразднения городских и сельских поселений.
Так, в частности, предусматривается, что упразднение поселений
допускается на территориях с низкой плотностью сельского населе
ния и в труднодоступных местностях, если численность населения
сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об уп
разднении поселения будет принято на сходе граждан, проживаю
щих в указанном поселении. Само упразднение осуществляется за
коном субъекта Российской Федерации по инициативе населения,
– 246 –
органов местного самоуправления, органов государственной власти
субъекта Российской Федерации или федеральных органов государ
ственной власти. При этом в целях гарантий избирательных прав
граждан, проживающих на упраздняемой территории, Федераль
ным законом устанавливается, что закон субъекта Российской Феде
рации об упразднении поселения не должен вступать в силу в пери
од избирательной кампании по выборам органа местного
самоуправления данного муниципального образования, в период
кампании местного референдума.
В связи с существующей определенной коллизионностью норм об
установлении границ муниципальных образований и определении их
статуса, содержащихся в тексте Федерального закона от 06.10.2003
№ 131ФЗ, между собой, а также в связи с несогласованностью этих
норм как с нормами других федеральных законов, например, норма
ми градостроительного и земельного законодательства, так и норма
ми других самостоятельных правовых институтов, например, норма
ми, регулирующими административнотерриториальное устройство
субъектов Российской Федерации, существенно затруднено разре
шение спорных ситуаций, в том числе даже путем судебных разби
рательств.
Как правило, процесс рассмотрения таких споров усугубляется
осознанием тех негативных правовых последствий, которые может
повлечь отмена законов субъектов Российской Федерации об установ
лении границ и статусе муниципальных образований. Федеральный
законодатель в целях обеспечения надлежащего функционирования
муниципального образования вынужден был даже предусмотреть
специальную норму о минимизации негативных последствий в слу
чае признания по решению суда закона субъекта Российской Феде
рации об установлении статуса муниципального образования недей
ствующим. Федеральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ в этой части
устанавливает, что указанное судебное решение до вступления в си
лу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении
статуса муниципального образования не может являться основанием
для признания в судебном порядке недействующими муниципаль
ных правовых актов указанного муниципального образования, при
нятых до вступления решения суда в законную силу, или для отме
ны данных муниципальных правовых актов.
Весьма обширна практика рассмотрения споров о конституцион
ности норм как Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ о тер
риториальной организации местного самоуправления, так и норм за
конов субъектов Российской Федерации в этой части. Предметом
рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации были
– 247 –
спорные случаи установления и изменении границ территорий, в ко
торых осуществляется местное самоуправление, в том числе при
преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований.
Основной вопрос, который порождали неурегулированные либо кол
лизионные положения в этой области и сложившаяся правопримени
тельная практика, заключался в неопределенности положений о не
обходимости учета мнения населения при изменении границ
территорий местного самоуправления. В решениях Конституционно
го Суда Российской Федерации по этому вопросу (в определениях от
17 июля 2006 г. № 137O
1
, от 3 октября 2006 г. № 469О2, от 3 апреля
2007 г. № 171ОП
3
, от 15 мая 2007 г. № 344ОП4, от 15 мая 2007 г.
№ 406ОП
5
, от 2 октября 2007 г. № 715ОП6, от 15 ноября 2007 г.
№ 830ОО
7
и др.) были сформулированы следующие правовые пози
ции: определение территориальных уровней, на которых возможно
создание муниципальных образований, относится к ведению субъек
тов Российской Федерации и может быть различным в зависимости
от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта
Российской Федерации; при этом территориальное устройство мест
ного самоуправления жестко не связано с административнотеррито
риальным делением; определение территориальной основы местного
самоуправления должно способствовать, насколько возможно, при
ближению органов местного самоуправления к населению и позво
лять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежа
щих передаче в ведение местного самоуправления; конституционное
предписание об учете мнения населения при изменении границ тер
риторий, в которых осуществляется местное самоуправление, отно
сится к самому существу конституционноправового статуса местно
го самоуправления и является одной из необходимых гарантий права
граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения,
поэтому данный императив ограничивает свободу усмотрения зако
нодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касаю
щихся изменения территориальной организации местного само
управления; при этом в любом случае изменение территориальной
организации местного самоуправления не может приводить к отказу
– 248 –
1
Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 5.
2
Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
3
Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 5.
4
Там же.
5
Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6.
6
Документ опубликован не был.
7
Документ опубликован не был.
от него, учет мнения населения в определенных конституционно
правовых ситуациях может осуществляться путем принятия насе
лением решения на местном референдуме, итоги которого носят обя
зательный характер; в иных случаях мнение населения может
выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так
и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъ
явления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с
упразднением муниципальных образований, в которых осуществля
ется местное самоуправление и действуют выборные органы муни
ципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения
населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции Российской Федера
ции, является референдум; при решении вопросов реорганизации
муниципальных образований полномочия органов местного само
управления по определению формы учета мнения населения и по
рядка организации выявления мнения населения путем сбора подпи
сей или письменных заявлений соответствуют выявленным
Конституционным Судом Российской Федерации конституционно
правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противо
речат Конституции Российской Федерации.
Как видно из изложенного, работа по совершенствованию законода
тельного регулирования территориальной организации местного само
управления должна быть продолжена. Следует также отметить, что оп
ределенного количества споров можно было бы избежать, если бы
Государственная Дума приняла проект федерального закона «О внесе
нии изменения в статью 11 Федерального закона “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”», на
правленный Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации в порядке законодательной инициативы еще в начале 2006 г.
В части совершенствования законодательного регулирования
форм участия населения в осуществлении местного самоуправления
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ внесены изменения в
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ и корреспондирующие
им изменения в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ
«О государственной регистрации уставов муниципальных образова
ний»
1
, устанавливающие, что публичные слушания не проводятся
при приведении уставов муниципальных образований в соответст
вие с требованиями Конституции Российской Федерации и феде
ральных законов. В прежней редакции Федерального закона от
06.10.2003 № 131ФЗ приведение уставов муниципальных образова
ний в соответствие с требованиями Конституции Российской Феде
– 249 –
1
СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108.
рации и федеральных законов осуществлялось через обязательное
проведение публичных слушаний по проекту изменений в устав му
ниципального образования. Однако, очевидно, что необходимости в
проведении этих слушаний в таких случаях нет, поскольку на слу
шаниях не могут быть приняты решения, альтернативные тем, кото
рые предусматривают внесение в устав изменений, вытекающих из
требований Конституции и федеральных законов.
В определенной мере к рассматриваемому направлению можно от
нести Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера
ции в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нор
мативных правовых актов»
1
как направленный на обеспечение не
только полного учета этих актов, но и свободного доступа к ним граж
дан, организаций и органов публичной власти в целях повышения их
информированности. Этот Федеральный закон закрепляет полномо
чия органов государственной власти субъектов Российской Федера
ции по организации и ведению регистра муниципальных норматив
ных правовых актов, а также уполномоченного федерального органа
исполнительной власти по ведению федерального регистра муници
пальных нормативных правовых актов, определяет порядок и компе
тенцию органов государственной власти по ведению регистра муни
ципальных нормативных правовых актов. При этом устанавливается,
что каждый субъект Российской Федерации за счет средств своего
бюджета будет обязан вести свой муниципальный регистр. Объеди
ненные муниципальные регистры субъектов Российской Федерации
составят федеральный регистр муниципальных нормативных право
вых актов, ведение которого будет осуществляться уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в порядке, установ
ленном Правительством Российской Федерации.
3. Уточнение статуса органов местного самоуправления, а
также должностных лиц и муниципальных служащих.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципаль
ной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
от 02.03.2007 № 25ФЗ) отменил ранее действовавший в этой области
Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8ФЗ «Об основах муници
пальной службы в Российской Федерации»
2
.
Необходимость разработки и принятия нового Федерального за
кона была обусловлена реформированием как системы местного са
моуправления в Российской Федерации и принятием в этой связи
– 250 –
1
СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5556.
2
СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]