Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовой мониторинг. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1819 / 4219 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 > Следующая >>>

нительной власти города. Ее образуют Правительство Москвы и подведомственные ему отраслевые, функциональные и территори альные органы исполнительной власти. Отраслевыми и функцио нальными органами исполнительной власти города Москвы являют ся департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции. Территориальными органами исполнительной власти в Москве являются префектуры административных округов города, возглавляемые префектами, и управы районов, руководимые глава ми управ. Правительство Москвы руководит деятельностью депар таментов, комитетов, главных управлений, управлений, инспекций, префектур административных округов и управ районов города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 г. № 18ПП определены функции органов исполнительной власти го рода Москвы (п. 2). Так, департаменты Москвы – отраслевые или функциональные органы исполнительной власти города, созданные для проведения государственной политики и осуществления управ ления в сферах деятельности, признанных приоритетными для раз вития города.

Комитеты города Москвы – отраслевые органы исполнительной власти города, осуществляющие государственное отраслевое или межотраслевое регулирование по вопросам, отнесенным к их веде нию.

Главными управлениями и управлениями города Москвы явля ются функциональные органы исполнительной власти, осуществля ющие государственное функциональное регулирование в определен ной сфере деятельности. Главное управление создается при наличии у функционального органа исполнительной власти структурных подразделений в административных округах города и при штатной численности не менее 60 единиц.

Инспекциями (государственными инспекциями) города Москвы являются органы исполнительной власти, наделенные в установ ленном порядке контрольными и надзорными функциями. Более по дробно функциональная деятельность департаментов, комитетов, управлений (главных управлений) и служб – органов исполнитель ной власти города Москвы устанавливается соответствующими по ложениями о них, утверждаемыми постановлениями Правитель ства Москвы.

В свою очередь префектуры осуществляют в пределах установ ленных правовыми актами города Москвы полномочий контрольную, координирующую и исполнительнораспорядительную деятель

– 181 –

ность на территории административных округов города Москвы. Аналогичны функции управ, но их деятельность ограничена терри торией соответствующего района города

Указом Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44УМ

установлена

структура органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Москвы в составе комплексов городского управле ния, а также не входящих в такие комплексы.

Указом, вопервых, определены комплексы городского управле ния. Вовторых, установлены органы исполнительной власти города Москвы, координацию деятельности которых осуществляют замес тители Мэра в Правительстве Москвы. Втретьих, определены орга ны исполнительной власти города, не входящие в состав комплексов городского управления. Вчетвертых, отдельно представлены терри ториальные органы – префектуры и управы.

В зависимости от сферы деятельности отраслевые и функцио нальные органы исполнительной власти Москвы классифицированы по видам комплексов городского управления и координации их дея тельности Правительством Москвы.

Анализ законодательства города Москвы, устанавливающего си стему, структуру и функции органов исполнительной власти данно го субъекта Российской Федерации, показывает, что в настоящее время насчитывается 187 органов исполнительной власти города, включая Правительство Москвы и его аппарат. Из них 36 органов яв ляются подведомственными Правительству Москвы в составе ком плексов городского управления, а 17 представляют собой органы ис полнительной власти города, не входящие в состав таких комплексов. 133 органа исполнительной власти города Москвы явля ются территориальными, в их число входят 10 префектур админист ративных округов и 123 управы районов. При этом, (без учета Прави тельства Москвы) 3 органа исполнительной власти города Москвы наделены функцией нормативного правового регулирования в уста новленных для них сферах деятельности, 182 осуществляют кон

– 182 –

См.: ст. 46 Закона г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» (ред. от 15.02.2006); По ложения об Управе района города Москвы и о Префектуре административного округа горо да Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 03.12.2002 № 981ПП «Об обра зовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы – управ районов» (ред. от 02.10.2007) (в данном виде постановление опубликовано не было. Пер воначальный текст опубликован в изданиях: «Тверская, 13». № 153–154. 26.12.2002; «Вест ник Мэра и Правительства Москвы». № 1. 25.12.2002).

См.: Указ Мэра от 19.07.2007 № 44УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы» (ред. от 14.09.2007) (в данном виде указ опубликован не был. Первоначальный текст опуб ликован в изданиях: «Вестник Мэра и Правительства Москвы», № 43. 02.08.2007; «Вестник Мэра и Правительства Москвы». № 48. 29.08.2007 ).

троль и надзор, 141 исполняет функцию управления государствен ным имуществом, 5 – функцию оказания государственных услуг

. Обращает на себя внимание тот факт, что органы исполнительной власти города Москвы практически лишены функции нормативно правового регулирования в установленных для них сферах деятель ности, а также оказания государственных услуг.

Организация правового мониторинга в системе органов испол

нительной власти города Москвы определена постановлениями

Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. № 238ПП и от 13 марта 2007 г. № 164ПП

В качестве субъектов (участников) правового мониторинга указы ваются в основном структурные подразделения аппарата Мэра и Правительства Москвы и конкретное должностное лицо:

– заместитель Мэра в Правительстве Москвы, полномочный представитель Мэра в Московской городской Думе;

– Отдел законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы, включая Ученый совет этого центра;

– Правовое управление Правительства Москвы;

– Управление по организации работы с документами Правитель

ства Москвы;

– Организационноаналитическое управление Правительства Москвы;

– Прессслужба Мэра и Правительства Москвы;

– Управление государственной службы и кадров Правительства

Москвы.

Предусматривается участие в проведении правового мониторин га отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы.

Московская городская Дума также вовлекается в процесс право вого мониторинга. В частности, Правительство Москвы рекомендова ло Мосгордуме поручить ее аппарату ежемесячно предоставлять в Отдел законопроектных работ Правительства Москвы Центра зако

– 183 –

Данные приведены согласно Систематизированному перечню функций органов исполни тельной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы. Данный перечень функций был разработан авторами в рамках подготовки методических рекомендаций по организации и проведению правового мониторинга в органах исполнительной власти г. Москвы. – Прим. авт.

См.: постановление Правительства Москвы от 19.04.2005 № 238ПП «О совершенствова нии законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы» // Ве стник Мэра и Правительства Москвы. № 27. 03.05.2005; постановление Правительства Москвы от 13.03.2007 № 164ПП «О формировании системы правового мониторинга в го роде Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 18. 28.03.2007.

нотворчества Москвы информацию о судебной практике по законам города Москвы, а также информацию об актах реагирования Проку ратурой города Москвы и Управления Минюста России по Цент ральному федеральному округу на законы города Москвы.

Институты гражданского общества – научные юридические органи зации привлекаются к процессу правового мониторинга на последней его стадии: по результатам мониторинга они совместно с Отделом зако нопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы осуществляют подготовку информационных и аналитических материалов о состоянии, проблемах и перспективах совершенствова ния законодательства города Москвы.

Персонально указан Московский городской университет управле ния Правительства Москвы в качестве учебной базы по проведению семинаров по обмену опытом, «круглых столов» и научнопрактичес ких конференций по актуальным проблемам правового мониторинга.

Городские средства массовой информации (СМИ) рассматрива ются как возможные участники мониторинговой деятельности, осу ществляющие размещение на своих страницах и в эфире телекана лов комментариев, программ и телепередач правового содержания.

Непосредственное участие территориальных органов исполнитель ной власти города (префектур, управ) в проведении правового монито ринга не предусматривается. Следует отметить, что среди органов ис полнительной власти города Москвы ведущая роль в организации и проведении правового мониторинга отводится Аппарату Мэра и Пра вительства Москвы. Непосредственно осуществлять эту деятельность поручено Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Цен тра законотворчества Москвы. Эту особенность, а также сложившуюся систему и структуру органов исполнительной власти города Москвы авторы учитывают, предлагая соответствующие рекомендации.

Предусмотрены следующие составные части (элементы) деятель ности по проведению правового мониторинга

– общее руководство (включая научное);

– координация;

– планирование (включая ежегодный тематический план право

вого мониторинга; план социологических опросов по оценке эффек тивности применения и исполнения законов г. Москвы).

Определены следующие виды информационных потоков в про цессе проведения правового мониторинга:

– 184 –

Приводится на основании анализа постановлений Правительства Москвы от 19.04.2005 № 238ПП и от 13.03.2007 № 164ПП; формулировки сохранены максимально близко к тек сту документов.

– информация о результатах социологических опросов населения

г. Москвы по оценке эффективности применения и исполнения зако нов города;

– информация о результатах рассмотрения в предыдущем году в судах заявлений о законности нормативных правовых актов г. Моск вы и об исполнении решений судов по этим вопросам;

– информация о судебной практике по законам г. Москвы, а также об актах реагирования Прокуратуры г. Москвы и Управления Мин юста России по Центральному федеральному округу на законы горо да Москвы;

– статистическая информация о содержании обращений граждан, поступающих в Правительство Москвы, а также предложений о раз работке новых законов, иных правовых актов города Москвы;

– ежегодная информация от отраслевых и функциональных орга нов исполнительной власти города Москвы, которая определяется распоряжениями заместителя Мэра Москвы в Правительстве Моск вы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской город ской Думе (включая информацию о назначении ответственных должностных лиц);

– (итоговый документ) по результатам правового мониторинга – информационные и аналитические материалы, обобщенные резуль таты правового мониторинга.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1) по сравнению с федеральным законодательством законода тельство города Москвы недостаточно четко формулирует функции исполнительных органов государственной власти города. Исключе ние составляет, пожалуй, лишь нормативное определение функций служб;

2) имеющаяся организация правового мониторинга в системе ор ганов исполнительной власти города Москвы одновременно регули руется двумя постановлениями Правительства Москвы, положения которых не всегда согласованы между собой.

Например, в п. 10.2 Постановления от 19 апреля 2005 г. № 238ПП Управлению по связям с органами законодательной и исполнитель ной власти Правительства Москвы дано поручение обеспечивать ежеквартальное проведение социологических опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов города, а также информирование членов Правительства Москвы, руководите лей органов исполнительной власти города Москвы о результатах таких опросов.

В то же время в п. 4.1 и 4.2 Постановления от 13 марта 2007 г. № 164ПП этому же Управлению поручено направлять ту же информацию не

– 185 –

позднее 1 сентября каждого года в Отдел законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы.

Нетрудно заметить, что субъекты и предметы поручений совпа дают, однако сроки выполнения и адресаты названных поручений разные.

Несогласованность положений нормативных правовых актов города Москвы, касающихся организации и проведения правового мониторинга, отмечается и в других случаях, причем, как видно из нижеследующего примера, затрагивает одновременно предмет, субъектов и сроки исполнения соответствующих поручений.

Так, п. 10.3 Постановления от 19 апреля 2005 г. № 238ПП отрасле вым, функциональным и территориальным органам исполнительной власти города Москвы вменяется в обязанность ежеквартально начиная со второго квартала 2005 г. не позднее 25 декабря представлять в Пра вовое управление Правительства Москвы информацию о результатах рассмотрения в судах заявлений о законности правовых актов города Москвы и об исполнении решений судов. В этой связи анализ норм По становления от 13 марта 2007 г. № 164ПП показывает (п. 5), что назван ное Управление обязано ежегодно представлять ту же информацию в срок до 1 марта Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы. Что касается отраслевых, функцио нальных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы (п. 10.3 Постановления № 238ПП), то согласно п. 8 Постановле ния № 164ПП им поручено обеспечивать ежегодное представление не обходимой для проведения правового мониторинга информации, кото рая определяется распоряжением заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе

, при этом территориальные органы испол

нительной власти не называются;

3) как уже отмечалось, территориальные органы исполнительной

власти города Москвы – префектуры и управы – в организации пра вового мониторинга практически не задействованы. По крайней мере о них нет упоминаний в основном нормативном правовом акте, уста навливающем организацию правового мониторинга – Постановлении Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. № 163ПП;

4) представляется неполным определение составных частей (эле ментов) деятельности по проведению правового мониторинга. Так, помимо названных элементов (общее руководство, координация,

– 186 –

Такие распоряжение уже есть. См.: распоряжение заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 05.09.2007 № 134РЗМ «Об организации тематического мониторинга законода тельства города Москвы в 2007 году».

планирование) определение этой деятельности следовало бы допол нить такими элементами, как методическое обеспечение и контроль;

5) имеющиеся нормы, устанавливающие порядок организации пра вового мониторинга в органах исполнительной власти города Москвы (в части определения видов и направлений информационных потоков), называют информацию о результатах социологических опросов толь ко населения. Однако представляется, что мнение специалистов – слу жащих органов исполнительной власти, должностных лиц, государст венных гражданских служащих города Москвы – не менее важно при оценке эффективности применения и исполнения законов города.

В существующие информационные потоки не включена инфор мация о нормотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы. Считаем важным указать, что проведение правового мониторинга предполагает исследование не только право применительной практики, но и процесса нормотворчества.

Рекомендации по совершенствованию организации

правового мониторинга

Изложенные ранее общие рекомендации применительно к орга низации правового мониторинга в городе Москве можно сформули ровать следующим образом.

Государство осуществляет свою деятельность посредством ис полнения государственными органами их функций. Применительно к органам исполнительной власти города Москвы это означает, что таковые осуществляют свою деятельность в рамках (пределах) уста новленных для них полномочий. Объем полномочий определяется функциями, которые исполняет тот или иной орган.

В связи с тем, что законодательство г. Москвы недостаточно четко определяет функции органов исполнительной власти города, счита ем целесообразным обратить внимание на соответствующие форму лировки федерального законодательства. Руководствуясь положе нием п. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которое устанавливает, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного веде ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации фе деральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации», можно рекомен довать московскому законодателю привести классификацию и фор мулировки функций органов исполнительной власти города в соот ветствие с федеральным законодательством. Иными словами, унифицировать топологию функций органов государственной власти.

– 187 –

Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (п. 2)

определены четыре основные функции федеральных органов исполнительной власти. Ими являются: принятие норматив ных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание госу дарственных услуг.

Формулируя настоящие рекомендации по организации правового

мониторинга в г. Москве, авторы исходят из того, что правовой мони торинг – это дополнительная функция, которая обеспечивает осуще ствление названных основных.

Как указывалось ранее, государственная деятельность по испол нению функции проведения правового мониторинга органами испол нительной власти, как и всякая иная государственная деятельность должна осуществляться, вопервых, на плановой основе; вовторых, иметь координацию; втретьих, методическое обеспечение; вчет вертых, быть подконтрольной; впятых, высший орган исполнитель ной власти города (Правительство Москвы) должен осуществлять общее руководство, координацию и контроль этой деятельности.

Планирование, координация, методическое обеспечение, контроль и общее руководство являются составными частями (элементами) де ятельности по проведению правового мониторинга

. Остановимся по

дробнее на содержании одного из таких элементов – планировании.

Рекомендации по планированию правового мониторинга в городе Москве

Планы мониторинговой деятельности целесообразно разрабаты вать и утверждать совместно (одновременно) с текущими и перспек тивными планами законопроектной работы органов исполнительной власти города Москвы, которые формируются на основе планов за конопроектной деятельности Правительства Москвы, а также на ос нове перспектив социальноэкономического развития и правового регулирования сферы общественных отношений, в которой органы исполнительной власти города проводят и обеспечивают реализацию государственной политики.

Как и на федеральном уровне, план проведения правового мони торинга возможно разрабатывать в форме программы. План (про

– 188 –

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов ис полнительной власти» (ред. от 07.10.2008) (в данном виде указ опубликован не был. Пер воначальный текст опубликован в изданиях: «Российская газета». № 50. 12.03.2004: «Со брание законодательства РФ». № 11. 15.03.2004. Ст. 945).

См. подробнее: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в систе ме федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 22–24.

грамма) согласовывается и утверждается Правительством Москвы. На основе утвержденного общего плана (программы) городские орга ны исполнительной власти могут утверждать планы (программы) проведения правового мониторинга в установленных для них сферах деятельности. Текущие планы (программы) разрабатываются сро ком на один год с «разбивкой» по кварталам, полугодиям. Перспек тивные планы (программы) могут разрабатываться на период до трех лет.

Непосредственную разработку плана (программы) проведения пра вового мониторинга в системе органов исполнительной власти города Москвы должен осуществлять тот орган (структурное подразделе ние), которому будет поручено проведение координации, методичес кого обеспечения и непосредственного контроля мониторинговой де ятельности, и, соответственно, занимающий ведущее положение в сфере правового мониторинга среди других органов исполнительной власти города. С учетом сложившейся системы правового монито ринга в органах исполнительной власти города Москвы под этим ор ганом следует понимать Отдел законопроектных работ Правитель ства Москвы Центра законотворчества Москвы.

Представляется, что наиболее эффективной будет схема, при ко торой этот орган (его структурное подразделение) разрабатывает план правового мониторинга с участием других органов исполни тельной власти Москвы (их структурных подразделений) или по со гласованию с ними.

Следует также предусмотреть, что помимо планового проведения мониторинга органы исполнительной власти города осуществляют данную деятельность по отдельным поручениям Правительства Москвы (заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полно мочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе).

План (программа) проведения правового мониторинга должен со держать следующие элементы:

– цель мониторинга, соответственно выбор его вида;

– объект мониторинга с учетом конкретизации его цели;

– субъекты и участники мониторинговой деятельности (перечень

органов исполнительной власти города Москвы, их структурных подразделений и должностных лиц, государственных организаций (учреждений), институтов гражданского общества, включая научно исследовательские учреждения);

– сроки проведения сбора, обработки, систематизации и предо ставления информации (ее обмена) на всех уровнях;

– требования к форме информации, ее содержанию, объему и по казателям ее оценки;

– 189 –

– сроки проведения анализа и оценки информации, подготовки и

представления в Правительство Москвы итогового документа по ре зультатам проведения правового мониторинга.

Рекомендации по определению объема и содержания правового мониторинга

Непосредственно мониторинговую деятельность органов испол нительной власти Москвы, ее объем и содержание обобщенно можно представить следующим образом

1) сбор, обработка, систематизация информации:

– о проектах нормативных правовых актов: нормотворческой де ятельности (по планам законопроектной деятельности Правительст ва Москвы, собственной нормотворческой работы органов исполни тельной власти города);

– о действующем законодательстве (федеральные конституцион ные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Пре зидента Российской Федерации, Правительства Российской Федера ции, федеральных органов исполнительной власти, законодательство города Москвы);

– о правоприменительной практике, включая судебную;

– о статистических и социологических данных.

2) анализ и оценка информации, включая проведение юридичес кой и антикоррупционной экспертизы как проектов, так и действую щих нормативных правовых актов. Подготовка и представление Правительству Москвы итогового документа по результатам право вого мониторинга – информации, содержащей предложения о необ ходимости корректировки:

– нормотворческой деятельности; – законодательства; – правоприменительной практики; – системы и структуры государственного управления, функций

органов исполнительной власти города, прав и обязанностей должно стных лиц, субъектов государственной гражданской службы.

По результатам правового мониторинга можно предложить со ставлять специальные сводные материалы, основные положения ко торых могут включаться в ежегодный доклад Правительства Моск вы «О состоянии законодательства в городе Москве».

– 190 –

В рамках научноисследовательской работы по организации и проведению правового мо ниторинга в органах исполнительной власти г. Москвы авторами были подготовлены: Схе ма 1 «Организация правового мониторинга в системе органов исполнительной власти г. Москвы (составные части (элементы) проведения правового мониторинга)», Схема 2 «Организация правового мониторинга в системе органов исполнительной власти г. Москвы (виды информационных потоков)». – Прим. авт.

<<< < Предыдущая 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1819 / 4219 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]