Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
Например, Верховным Судом РФ 6 февраля 2007 г. в Государст
венную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был
внесен проект федерального закона «О внесении изменений и допол
нений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федера
ции» (о совершенствовании производства по гражданским делам в
судах надзорных инстанций путем устранения многоступенчатости
и неопределенности в рассмотрении надзорных жалоб). Соответству
ющий Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 330ФЗ вступил в
силу 8 января 2008 г. В результате его принятия процедура надзор
ного производства в гражданском процессе приобрела более четкую,
ясную, существенно сокращенную и понятную форму.
25 января 2008 г. Государственной Думой рассмотрен проект фе
дерального закона, внесенный Верховным Судом РФ 16 апреля 2007 г.
в порядке законодательной инициативы, и принят закон о внесении
изменения в ст. 62 УК РФ.
В соответствии с частью первой ст. 62 в новой редакции при нали
чии обстоятельств, предусмотренных п. «и» и (или) «к» части первой
ст. 61 УК РФ, и отсутствии отягчающих обстоятельств срок или раз
мер наказания не могут превышать трех четвертей максимального
срока или размера наиболее строгого наказания, предусмотренного
соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса.
Отсутствие в прежней редакции союза «или» порождало опреде
ленную двусмысленность при применении этой нормы. Возникал во
прос: является ли достаточным условием для ее применения наличие
одного из смягчающих обстоятельств, предусмотренных пунктами «и»
и «к» части первой ст. 61 УК РФ, или требуется их совокупность?
Используя свое право законодательной инициативы, Высший ар
битражный Суд внес в Государственную Думу в 1996–2006 гг. 18 за
конопроектов, 11 из которых стали федеральными законами. В част
ности, в 2006 г. на рассмотрении Государственной Думы находились
законопроект от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в некото
рые законодательные акты Российской Федерации об обязательном
пенсионном страховании в части взыскания недоимки по страховым
взносам, пений и штрафов», а также ряд проектов о внесении изме
нений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей
в Российской Федерации»
1
.
Постоянное участие в процессе законотворчества и в мониторин
ге законодательства осуществляется Верховным Судом РФ и Выс
– 151 –
1
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О со
стоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Издание Совета Федерации,
2007. С. 359–360.
шим Арбитражным Судом РФ при подготовке и направлении в Госу
дарственную Думу РФ сообщений по поступающим законопроектам,
внесенным другими субъектами законодательной инициативы.
Кроме того, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О введе
нии в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» (внесена
Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 161ФЗ) и п. «к» ст. 105
Регламента Государственной Думы проекты федеральных законов о
внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс могут быть
внесены в Государственную Думу только при наличии официальных
отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда
Российской Федерации.
С момента введения в действие ст. 8 указанного закона в Государст
венную Думу РФ в 2004–2007 гг. было направлено 75 официальных отзы
вов на законопроекты, которые вносились отдельными депутатами или
группой депутатов Государственной Думы либо законодательными ор
ганами субъектов Российской Федерации. В 37 из них было высказано
отрицательное отношение к проектам, и многочисленны примеры, когда
в подобных случаях законопроекты снимались с рассмотрения либо от
клонялись постановлениями Государственной Думы.
Так, в одном из законопроектов предлагалось дополнить ч. 4 ст. 290
УК РФ квалифицирующим признаком – «получение взятки работ
ником правоохранительных органов», а также повысить санкцию
этой статьи.
Верховным Судом РФ был дан мотивированный отрицательный
отзыв, в котором, в частности, было обращено внимание на то, что
проект не согласуется с общими принципами по субъекту преступле
ния, содержащимися в главе 30 Уголовного кодекса РФ. Постановле
нием Государственной Думы от 23 ноября 2005 г. проект был откло
нен.
В своем официальном отзыве на проект закона об увеличении
штрафных санкций, установленных ст. 46 УК РФ, и за отдельные виды
преступлений Верховный Суд РФ обратил внимание на имеющиеся
несоответствия предлагаемых в проекте норм другим законоположе
ниям и высказал отрицательное отношение к проекту. Постановлением
Государственной Думы от 18 апреля 2007 г. проект был отклонен.
Таким образом, результаты обобщения судебной практики реа
лизуются в форме: 1) принятия постановлений Пленума и Президиу
ма Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; 2) состав
ления обзоров судебной практики; 3) направления в Государственную
Думу РФ законопроектов в порядке законодательной инициативы;
4) использования при подготовке отзывов на поступающие из Госу
дарственной Думы РФ проекты законов, вносимых другими субъекта
– 152 –
ми законодательной инициативы. Изложенная в этих отзывах пози
ция высших судов находит отражение в паспортах прохождения зако
нопроектов в законодательных органах и учитывается при принятии
итоговых решений.
Одним из способов влияния судов общей юрисдикции и арбит
ражных судов на состояние законодательства стало обращение с за
просами в Конституционный Суд Российской Федерации о соответ
ствии отдельных положений законодательных актов Конституции
Российской Федерации, решения которого служили основанием к
устранению нарушений, допущенных законодателем в процессе
правотворчества.
Оценка конституционности правовых норм в решениях
Конституционного Суда Российской Федерации
Особое место в системе судебного мониторинга законодательства
занимает Конституционный Суд Российской Федерации, компетен
ция которого подробно регламентирована в ст. 125 Конституции Рос
сийской Федерации.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный
Суд Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) яв
ляется судебным органом конституционного контроля, осуществля
ющим самостоятельно и независимо судебную власть посредством
конституционного судопроизводства.
Из этого нормативного определения усматриваются основные ха
рактеристики Конституционного Суда РФ: а) статус Конституционно
го Суда РФ и его место в системе государственных органов (судебный
орган); б) основополагающие принципы его организации и деятельнос
ти (принципы самостоятельности и независимости); в) процессуальная
форма деятельности Конституционного Суда РФ (конституционное
судопроизводство); г) его функциональное предназначение (осуществ
ление конституционного контроля)
1
.
Конституционный Суд РФ, осуществляя проверку конституцион
ности нормативных правовых актов, своими решениями оказывает
существенное влияние на всю правовую систему страны. При этом
такой «мониторинг конституционности» нормативных правовых ак
тов в последней инстанции позволяет не только устанавливать кон
ституционную истину в конкретных правовых конфликтах, но и уст
– 153 –
1
См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Феде
рации. М., 2005. С. 508.
ранять неудовлетворительные результаты работы законодателя,
влияющие на стратегию правового развития государства
1
.
Изучение практики Конституционного Суда РФ по опубликован
ным Постановлениям за период с 2002 г. по апрель 2008 г. только по
обращениям судов показало, что Конституционный Суд РФ рассма
тривал дела по запросам судов общей юрисдикции, арбитражных су
дов, соединяя их в одно производство с запросами субъектов Россий
ской Федерации, с жалобами Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации и граждан, поскольку обращения касались
одного и того же предмета.
Конституционный Суд РФ формирует правовую позицию по рас
смотренному делу, по которому он осуществлял мониторинг законо
дательства, предписывает федеральному законодателю принять тот
или иной закон.
Статья 80 Федерального конституционного закона «О Конститу
ционном Суде Российской Федерации» обязывает государственные
органы и должностных лиц привести законы и иные нормативные
акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи
с решениями Конституционного Суда РФ.
В частности, Правительство Российской Федерации не позднее
трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда
РФ вносит в Государственную Думу РФ проект нового федерального
конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвя
занных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и
(или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдель
ной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государ
ственной Думой РФ во внеочередном порядке.
Решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке кон
ституционности законов и иных нормативноправовых актов высо
кого уровня имеют нормативный характер (обладают нормативной
силой) и как таковые приобретают прецедентное значение. Таким
образом, Конституционный Суд РФ выступает субъектом право
творчества
2
.
Однако в научной литературе нет единого мнения ни по вопросам,
касающимся общенормативного характера судебных решений, ни по
вопросам правомерности и допустимости судебного правотворчества
3
.
– 154 –
1
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О со
стоянии законодательства в Российской Федерации», М.: Издание Совета Федерации,
2008. С. 498.
2
См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 115.
3
См. об этом подробно: Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М.,
2007. С. 396–444.
Тем не менее важнейшая роль Конституционного Суда РФ, осу
ществляющего судебный конституционный контроль, «устраняюще
го» неконституционные нормы, в совершенствовании нормотворчес
кой деятельности не подлежит сомнению.
Конституционный Суд РФ, как свидетельствует практика, в год вы
носит примерно 25 постановлений, рассматриваемых в публичных за
седаниях, и более 200 определений с «позитивным содержанием» вне
таких заседаний с учетом уже выработанных Конституционным Судом
РФ правовых позиций или когда имеет дело с аналогичными нормами
1
.
Органы судебной власти, применяя законодательные и иные нор
мативноправовые акты, определяют качество правового простран
ства. В процессе судопроизводства и обобщений судебной практики
выявляются недостатки закона и просчеты законодателя. Сегодня
объективно сложилась необходимость «создать обратную связь»
между законодателем и органами судебной власти с целью обеспече
ния законодателя самой актуальной информацией, характеризую
щей наиболее острые недостатки правового регулирования
2
.
В связи с изложенным федеральным органам судебной власти
надлежит более целенаправленно использовать свои возможности в
осуществлении мониторинга законодательства.
Несмотря на приведенные ранее данные, характеризующие дея
тельность высших судов Российской Федерации, связанных с процес
сом законотворчества, в докладе Совета Федерации Федерального Со
брания Российской Федерации 2007 г. отмечается, что, к сожалению,
сегодня по различным причинам не удается обеспечить непрерывное,
безусловное использование обобщений практики судов в процессе
правотворчества. Совет Федерации в ближайшее время планирует
эту работу перевести на системную основу и обеспечить ее регламент
ное регулирование, а также рассмотреть возможность создания ин
ститута полномочных представителей федеральных судов в палатах
Федерального Собрания Российской Федерации, что является реко
мендацией Всероссийской научнопрактической конференции «Мо
ниторинг законодательства правоприменительной практики»
3
.
Представляется, что реализация этих предложений позволит су
щественно повысить эффективность мониторинга, осуществляемого
органами правосудия.
– 155 –
1
См.: Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 93.
2
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О со
стоянии законодательства в Российской Федерации», М.: Издание Совета Федерации,
2008, С. 612.
3
Там же.
Глава IV ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО
МОНИТОРИНГА В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЕ
Анализ деятельности Московской областной Думы (далее – МОД)
по созданию постоянно действующей системы мониторинга законо
дательства Московской области и правоприменительной практики
(далее – правовой мониторинг) показывает, что правовой мониторинг
можно определить как один из основных инструментов принятия
правовых актов на основе объективной оценки состояния и эффек
тивности нормотворчества.
МОД строит свою деятельность по осуществлению правового мо
ниторинга, основываясь на понимании того, что исполнение такой де
ятельности в рамках законодательного процесса невозможно без
проведения всеми государственными органами, функционирующи
ми на территории Московской области, комплексного анализа состо
яния всех сфер общественных отношений, в том числе прогноза их
развития с учетом динамики изменения социальноэкономических
потребностей Московской области и законодательства Российской
Федерации.
Организация правового мониторинга
Для организации и осуществления правового мониторинга в зако
нодательном органе государственной власти субъекта РФ требуется
как минимум наличие двух составляющих: необходимого и достаточ
ного объема полномочий (правового регулирования) и необходимого
и достаточного объема информации.
Основой для организации и проведения правового мониторинга
является правовое обеспечение деятельности представительного ор
гана субъекта РФ, которое представляет собой установленную (отре
гулированную) в правовых актах упорядоченную совокупность орга
низационных действий и сами действия по поиску, сбору, обработке,
получению, анализу, созданию, накоплению, использованию (в том
– 156 –
числе передаче, распространению, предоставлению) источников
правовой информации, а также их хранению (далее применяется со
кращение – создание, использование и хранение), обеспечивающую
реальное исполнение правовых норм, определяющих правовой ста
тус законодательного органа, порядок его деятельности и внутрен
нюю структуру.
Для достижения цели организации правового мониторинга в МОД
были поставлены следующие задачи:
1. Определить правовые основы организации и осуществления
правового мониторинга в МОД.
2. Определить способы и методы осуществления в МОД системы
правового мониторинга.
3. Организовать систему создания, использования и хранения пра
вовой информации, содержащую источники правовой информации, в
объеме, который является необходимым и достаточным для постоян
ного и эффективного функционирования системы правового монито
ринга, и способную обеспечить исполнение МОД ее полномочий.
В рамках разработки основных направлений деятельности МОД
по организации системы правового мониторинга прежде всего были
проанализированы правовые акты, регулирующие деятельность са
мой МОД, ее органов и аппарата, а также способы взаимодействия
между ними и исполнительными органами государственной власти
Московской области.
Несмотря на то что в МОД отсутствует отдельный правовой акт о
правовом мониторинге, устанавливающий методологические и мето
дические основы мониторинга, систему комплексного контроля каче
ства законодательства Московской области, принципы, формы и спо
собы ведения мониторинга законодательства Московской области и
правоприменительной практики, полномочия субъектов и участников
мониторинга, индивидуальные параметры оценки состояния законо
дательства Московской области, единые формы информационного
сопровождения нормативных правовых актов, объем полномочий
МОД, ее органов и аппарата является достаточным для организации
и проведения правового мониторинга в МОД.
Второй задачей на пути формирования системы правового мони
торинга стало исследование вопросов теории мониторинга законода
тельства и правоприменительной практики с учетом методологичес
ких и методических основ, разработанных федеральными органами
государственной власти, научными организациями.
В результате под правовым мониторингом предложено было по
нимать системную и постоянно осуществляемую деятельность, про
водимую в рамках осуществления полномочий МОД (в первую оче
– 157 –
редь контрольных) за планируемым (прогнозируемым), текущим и
перспективным состоянием и практикой применения законодатель
ства, заключающуюся в создании, использовании и хранении инфор
мации о состоянии и динамике развития законодательства Москов
ской области и практики его применения с целью предотвращения и
(или) устранения нежелательных последствий нормотворческой де
ятельности и (или) применения правовых актов.
Объектами правового мониторинга в МОД являются: 1) концеп
ция, проект правового акта, принимаемого МОД; 2) правовой акт,
принятый МОД; 3) закон Московской области и правовые акты, при
нятые во исполнение этого закона (правовой комплекс); 4) общест
венные отношения, регулируемые законодательством, осуществляе
мые на территории Московской области.
Субъектами правового мониторинга в МОД, которые в соответст
вии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению
наблюдения и (или) контроля за состоянием законодательства и пра
воприменительной практики на территории Московской области,
можно назвать: 1) МОД – законодательный орган государственной
власти Московской области; 2) депутаты МОД; 3) органы МОД (посто
янные и временные); 4) структурные подразделения аппарата МОД.
Участниками правового мониторинга в МОД, которые обладают
юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении в
МОД наблюдения и (или) контроля за состоянием законодательства и
правоприменительной практики на территории Московской области,
можно назвать: 1) Губернатора Московской области; 2) Правительство
Московской области и центральные исполнительные органы государ
ственной власти Московской области, их должностные лица; 3) органы,
созданные при Губернаторе Московской области (например, Общест
венная палата Московской области); 4) государственные органы, осу
ществляющие свою деятельность на территории Московской области
(например, Избирательная комиссия Московской области, Уполномо
ченный по правам человека в Московской области); 5) Прокуратура
Московской области, Главное управление Министерства юстиции РФ
по Московской области, иные территориальные органы федеральных
органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность
на территории Московской области; 6) органы местного самоуправле
ния муниципальных образований Московской области; 7) обществен
ные организации и граждане.
В рамках решения третьей задачи организации системы правовой
информации был рассмотрен вопрос обеспечения ее технической
поддержки. Для этого была разработана и внедрена в практику рабо
ты субъектов правового мониторинга единая информационная систе
– 158 –
ма «Дельта» – электронная форма информации о правовых актах,
принимаемых в МОД, предназначенная выполнять роль рабочего ин
струмента в законодательной и правоприменительной деятельности,
осуществляемой в МОД.
Способы осуществления правового мониторинга
Для решения тех задач, которые ставят перед собой субъекты
правового мониторинга в МОД, используются различные способы его
проведения. Нижеприведенный перечень не является исчерпываю
щим и содержит основные способы осуществления правового мони
торинга, которые в различной совокупности применялись в МОД в
разное время в зависимости от приоритетов в реализации ее полно
мочий.
1. Работа с проектами федеральных законов.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы в субъекты
РФ направляются для подготовки и направления отзывов проекты
федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъ
ектов РФ.
В МОД утвержден порядок рассмотрения проектов федеральных
законов (решение от 18 декабря 2002 г. № 16/40). Этот документ не
только способствует своевременному рассмотрению в МОД проектов
федеральных законов (учитывая короткие сроки, предусмотренные
Регламентом Государственной Думы, и несовершенную практику
работы Государственной думы), но и позволяет согласовать позицию
МОД с мнением Губернатора Московской области по конкретному
проекту федерального закона.
2. Информационное и правовое обеспечение деятельности МОД.
В соответствии с Положением об Организационном управлении
МОД это структурное подразделение аппарата, в частности:
1) обеспечивает сбор, накопление, систематизацию различных
видов информации о законотворческой, контрольной деятельности
МОД, о социальноэкономическом положении Московской области;
2) обеспечивает информационный обмен с Государственной Ду
мой, с законодательными органами государственной власти субъек
тов РФ, с муниципальными образованиями;
3) организует изучение и обобщение опыта работы законодатель
ных органов государственной власти субъектов РФ;
4) систематизирует сведения по вопросам организации приема
избирателей депутатами МОД, регистрирует и обобщает обращения
избирателей к депутатам МОД, анализирует характер и содержание
обращений граждан, готовит соответствующие аналитические мате
риалы.
– 159 –
В соответствии с Положением о Государственноправовом управ
лении МОД это структурное подразделение аппарата, в частности:
1) рассматривает протесты и представления Прокурора Москов
ской области, заключения Главного управления Министерства юсти
ции РФ по Московской области по правовым актам, вырабатывает
рекомендации по этим представлениям, протестам заключениям;
2) подготавливает предложения по приведению нормативных
правовых актов Московской области в соответствие с федеральным
законодательством, по устранению двойного толкования правовых
норм, а также пробелов в законодательстве Московской области, о
признании утратившими силу правовых актов, о необходимости раз
работки проектов нормативных правовых актов;
3) подготавливает аналитикоправовую информацию для органов
МОД;
4) составляет обзоры судебной практики с целью подготовки ре
комендаций по приведению нормативных правовых актов Москов
ской области в соответствие с законодательством РФ;
5) ведет систематизацию и анализ правовой периодической лите
ратуры;
6) вырабатывает лингвистические рекомендации по подготовке
правовых актов;
7) составляет и поддерживает в контрольном состоянии Сборник
образцов документов, принимаемых МОД;
8) подготавливает словари терминов к различным сферам законо
дательного регулирования.
3. Проведение проверок Контрольносчетной палатой МОД.
В соответствии с законодательством РФ и законодательством
Московской области на основании плана работы, утвержденного ре
шением МОД, Контрольносчетная плата проводит финансовые про
верки расходования средств, выделенных из областного бюджета и
из областных внебюджетных и валютных фондов; осуществляет
контроль за распоряжением имущества, являющегося областной
собственностью, за приватизацией объектов областной собственнос
ти, за инвестиционной деятельностью Правительства Московской
области; дает заключение на проекты правовых актов, связанные с
расходованием средств бюджета Московской области; затребует из
проверяемых организаций необходимую документацию и другую
информацию; направляет материалы проверок в МОД и Губернато
ру Московской области для рассмотрения и принятия по ним необхо
димых мер; в пределах своей компетенции дает руководителям про
веряемых организаций рекомендации об устранении выявленных
нарушений и вносит предложения о возмещении в бюджет Москов
– 160 –
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]