Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
В рамках предоставленных полномочий Министерство юстиции
РФ в лице его территориальных органов обеспечивает соответствие
принимаемых органами государственной власти субъектов Россий
ской Федерации нормативных правовых актов Конституции Россий
ской Федерации и федеральному законодательству.
В этих целях территориальными органами Министерства прово
дится юридическая экспертиза.
По результатам экспертизы подготавливается экспертное заклю
чение о соответствии акта федеральному законодательству либо вы
явленных в акте несоответствиях, последние из которых в целях их
приведения в соответствие с федеральным законодательством на
правляются в органы, принявшие акты, а в отдельных случаях – в
органы прокуратуры.
На основании принимаемых Минюстом мер с 1999 г. приведено в
соответствие с федеральным законодательством около 25 тыс. регио
нальных актов.
Существенное влияние на качество региональных актов оказывает
участие территориальных органов Минюста России в нормотворчес
кой деятельности субъектов Российской Федерации. Эта деятельность
осуществляется в форме согласования проектов нормативных право
вых актов, подготовки заключений на них, участия в рабочих группах,
комиссиях по разработке проектов, что позволяет примерно 80% нару
шений устранять еще на стадии разработки и принятия актов.
Минюстом России в 1999 г. создан и ведется федеральный регистр
нормативных актов субъектов Российской Федерации. В настоя
щее время в нем содержится 355 876 нормативных правовых актов,
из них 213 571 действующий, а также дополнительные сведения об
актах (заключения Минюста России и его территориальных органов,
судебные решения, акты прокурорского реагирования).
Министерством обеспечен свободный доступ к федеральному ре
гистру в электронном виде по каналам сети Интернет.
На основе данных федерального регистра Министерство юстиции
Российской Федерации приступило к проведению системного мони
торинга законодательства субъектов Российской Федерации. В пер
вую очередь, по наиболее важным вопросам, являющимся нацио
нальными проектами, а также в сфере наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями.
По результатам проведенного мониторинга установлено, что
субъектами Российской Федерации определены меры социальной
поддержки для льготных и отдельных категорий граждан, пособия
на детей, дополнительные гарантии социальной поддержки детям
сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Приняты ак
– 121 –
ты в сфере социальной поддержки и обеспечению занятости населе
ния, прожиточного минимума, охране животного мира, использова
нию, охране, защите и воспроизводству лесов, государственной реги
страции актов гражданского состояния, проведению экологической
экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проект
ной документации в области градостроительства.
В целях реализации права граждан на жилище и в связи с вступ
лением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации органами
государственной власти в субъектах Российской Федерации реали
зованы полномочия в жилищной сфере, принято более 15 тыс. актов,
приведены в соответствие с законодательством Российской Федера
ции градостроительные и земельные нормы.
Практически обновлено законодательство субъектов Российской
Федерации в лесной и водной сферах, в региональных актах уста
новлены обязательные собственные полномочия субъектов Россий
ской Федерации в указанных областях.
В ходе административной реформы в регионах России реализова
ны вопросы государственной гражданской службы субъектов Рос
сийской Федерации.
Особое внимание уделено законодательной реализации приоритет
ных национальных проектов «Качественное образование», «Доступное
и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромыш
ленного комплекса» и «Здоровье», провозглашенных Президентом
России в сентябре 2005 г. В субъектах Российской Федерации принято
более 14,5 тыс. региональных актов, направленных на обеспечение
прав граждан в сферах образования, здравоохранения, жилья и сель
ского хозяйства.
Министерством юстиции Российской Федерации проведены обзо
ры нормотворчества субъектов Российской Федерации по наиболее
важным и социально значимым вопросам, а также в сфере реализа
ции приоритетных национальных проектов. Итоги мониторинга, со
держащие информацию о состоянии законодательства Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются в ор
ганы государственной власти субъектов Российской Федерации, а
также в заинтересованные федеральные органы исполнительной
власти.
Государственная регистрация уставов
муниципальных образований
С 1 сентября 2005 г. Министерство юстиции Российской Федера
ции наделено функцией по государственной регистрации уставов
муниципальных образований.
– 122 –
В рамках ее реализации Минюст России осуществляет проверку
всех уставов муниципальных образований и муниципальных право
вых актов о внесении изменений в эти уставы на соответствие Кон
ституции Российской Федерации, федеральным законам, а также
конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, а
также проверяет соблюдение установленного федеральным законом
порядка принятия устава муниципального образования.
В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии
муниципального образования Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Рос
сийской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с
федеральным законом порядка принятия устава муниципального об
разования, территориальный орган Минюста России принимает мо
тивированное решение об отказе в государственной регистрации, ко
торое может быть обжаловано в судебном порядке.
При этом принятие решения об отказе в государственной регист
рации устава муниципального образования не является препятстви
ем для его повторного представления для государственной регистра
ции после устранения нарушений, указанных в решении.
Так, с 1 сентября 2005 г. территориальными органами Минюста
России зарегистрировано 30 919 уставов муниципальных образова
ний и 43 097 муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы. Отказано в государственной регистрации уставов в 1874 слу
чаях, выявлено 5636 муниципальных правовых актов, противореча
щих федеральному и региональному законодательству. Также 1832
устава и 3641 муниципальный акт приведены в соответствие с феде
ральным и региональным законодательством.
Важным этапом деятельности Минюста России по обеспечению
единства правового пространства является принятие мер по созда
нию системы мониторинга муниципальных правовых актов, затра
гивающих права и свободы граждан. В этих целях Минюстом России
был разработан проект федерального закона, предусматривающий
создание и ведение органами исполнительной власти субъектов Рос
сийской Федерации регистра нормативных правовых актов органов
местного самоуправления, который был в дальнейшем принят и
вступил в силу.
Государственная регистрация ведомственных
нормативных правовых актов
Минюст России наделен также функцией по государственной ре"
гистрации нормативных правовых актов федеральных органов ис"
полнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных
– 123 –
законодательством Российской Федерации, в порядке, установлен
ном Правилами подготовки нормативных правовых актов федераль
ных органов исполнительной власти и их государственной регистра
ции, утвержденными постановлением Правительства Российской
Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имею
щие межведомственный характер, независимо от срока их действия,
в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государст
венную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Наряду с актами федеральных органов исполнительной власти го
сударственной регистрации также подлежат нормативные правовые
акты Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда
Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицин
ского страхования, Фонда социального страхования Российской Феде
рации, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Возникновение института государственной регистрации ведомст
венных нормативных правовых актов в самом начале демократичес
ких преобразований в нашей стране было оправдано тем, что минис
терства и ведомства регламентировали практически любые вопросы
в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписани
ями не только нормы, которые должны устанавливаться Президен
том, Правительством, а также в некоторых случаях и законами.
От эффективности этой работы зависят защита прав и свобод
граждан, отсутствие барьеров в предпринимательстве, вопросы со
вершенствования законодательства.
Важность и значение государственной регистрации заключается
не только в контроле за законностью ведомственного нормотворчест
ва. Факт государственной регистрации является необходимым усло
вием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в
силу, а отсутствие таковой – достаточным основанием для суда, что
бы признать не прошедший государственную регистрацию акта не
действительным.
По результатам юридической экспертизы Министерством юсти
ции Российской Федерации может быть принято решение о государ
ственной регистрации нормативного правового акта федерального
органа исполнительной власти, об отказе в государственной регист
рации акта в случае несоответствия его законодательству Россий
ской Федерации, о признании акта не нуждающимся в государствен
ной регистрации, о возврате акта без государственной регистрации
на доработку.
– 124 –
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Россий
ской Федерации и нормативных правовых актов федеральных орга
нов исполнительной власти» нормативные правовые акты федераль
ных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их
положений, содержащих сведения, составляющие государственную
тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие
государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не
опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых по
следствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием
для регулирования соответствующих правоотношений, применения
санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невы
полнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты
нельзя ссылаться при разрешении споров.
Сотрудники Минюста России принимают участие в рассмотре"
нии дел в судах по жалобам на нормативные правовые акты феде
ральных органов исполнительной власти, зарегистрированные Мин
юстом России (с учетом подведомственности дела рассматриваются
в Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном
Суде Российской Федерации). В указанных процессах Минюст Рос
сии участвует как заинтересованное лицо наряду с федеральными
органами исполнительной власти, издавшими (утвердившими) нор
мативные правовые акты.
Характерными нарушениями, допускаемыми при подготовке
нормативных правовых актов, являются превышение пределов
предоставленной компетенции, установление условий гражданско
правовых договоров, терминов и определений, не предусмотренных
или противоречащих законодательству Российской Федерации, не
своевременное представление актов на государственную регистра
цию.
Одним из нарушений является утверждение федеральными органа
ми исполнительной власти технических требований на уровне ведомст
венных актов, что не соответствует Федеральному закону «О техничес
ком регулировании».
В настоящее время особенности государственной регистрации
связаны с проведением административной реформы, которая оказы
вает существенное влияние на ведомственное нормотворчество.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель
ной власти» в качестве основных нормотворческих органов опреде
лены федеральные министерства.
– 125 –
Иные федеральные органы исполнительной власти не лишены
возможности издавать нормативные правовые акты в случаях, пре
дусмотренных законодательством Российской Федерации.
Следует обратить внимание на существенное сокращение коли
чества ведомственных нормативных правовых актов. Прежде всего
данную ситуацию можно объяснить усложнением процедуры приня
тия нормативных правовых актов федеральных министерств, разра
ботчиками которых являются подведомственные им федеральные
органы исполнительной власти.
Изменения в структуре федеральных органов исполнительной
власти, проведение определенных организационных мероприятий,
связанных с реорганизацией федеральных органов исполнительной
власти, оказали существенное влияние на количественные показате
ли государственной регистрации ведомственных нормативных пра
вовых актов.
В этой связи в 2004 г. количество актов, поступающих на государ
ственную регистрацию, по сравнению с 2003 г. снизилось.
Вместе с тем необходимо отметить, что в 2005 г. наметилась тен
денция к росту количества актов, представляемых на государст
венную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федера
ции. Так, за 8 месяцев 2005 г. на государственную регистрацию было
представлено 1112 актов, в то время как за весь 2004 г. – 1248.
Указанный рост вызван реализацией федеральными органами
исполнительной власти актов законодательства Российской Федера
ции, прежде всего положений о федеральных органах исполнитель
ной власти, в которых содержатся конкретные поручения по разра
ботке и утверждению нормативных правовых актов, а также
необходимостью существенной переработки ранее зарегистрирован
ных актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органов
исполнительной власти.
Количество актов, в государственной регистрации которых было
отказано за 8 месяцев 2005 г. составило 11,5% от представленных на
государственную регистрацию. Указанный показатель на 5% ниже,
чем за 2004 г., что свидетельствует о повышении качества подготов
ки нормативных правовых актов.
Количество зарегистрированных актов, признанных судами пол
ностью или частично недействительными, в 2005 г. уменьшилось на
8% по сравнению с 2004 г.
В 2007 г. на государственную регистрацию поступило около 2733
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти (в 2006 г. – 1868), из которых зарегистрировано 2152.
– 126 –
В рамках выполнения поставленных задач Правительством Рос
сийской Федерации по повышению качества и доступности государ
ственных услуг, повышению эффективности деятельности органов
исполнительной власти Минюстом России в 2007 г. проведена право
вая экспертиза 316 проектов и осуществлена государственная реги
страция 117 административных регламентов федеральных органов
исполнительной власти исполнения государственных функций и
предоставления государственных услуг. О результатах деятельнос
ти в этом направлении ежемесячно информировалась Правительст
венная комиссия по проведению административной реформы.
Требуется принятие дополнительных мер, направленных на фор
мирование более совершенного механизма контроля за ведомствен
ными актами.
В этой связи Минюстом России был подготовлен и направлен в
Правительство Российской Федерации проект указа Президента
Российской Федерации «О внесении дополнений в Положение о Ми
нистерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 “Во
просы Министерства юстиции Российской Федерации”», возлагаю
щий на Минюст России функцию контроля за соблюдением феде
ральными органами исполнительной власти установленного порядка
подготовки и издания нормативных правовых актов, с приложением
проекта постановления Правительства Российской Федерации «О вне
сении изменений и дополнений в постановление Правительства Рос
сийской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 “Об утверждении
Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных ор
ганов исполнительной власти и их государственной регистрации”».
Нормативное обеспечение правового мониторинга
В апреле 2007 г. в Минюсте России создан отдел аналитического
обеспечения нормотворчества и контроля исполнения федерального
законодательства (далее – отдел). Основными направлениями дея
тельности отдела является организация и осуществление анализа
законодательства Российской Федерации и практики его примене
ния.
За указанный период составлен перечень положений Федераль
ных законов, которые не могут быть исполнены изза отсутствия
предусмотренными ими нормативных правовых актов. Выявлено
около 100 федеральных законов, которые требуют принятия более
250 подзаконных актов. Перечень положений федеральных законов,
требующих принятия нормативных правовых актов, поддерживает
ся в актуальном состоянии. Вместе с тем необходимо отметить, что
– 127 –
большинство принимаемых законодательных актов своевременно
получает необходимую подзаконную регламентацию.
Проведен анализ решений Конституционного Суда Российской Фе
дерации и выявлено 16 постановлений, предусматривающих приня
тие федеральных законов. Составлен перечень проектов федераль
ных законов, которые необходимо разработать во исполнение
постановлений Конституционного Cуда Российской Федерации. С уче
том данной информации в План подготовки проектов федеральных
законов Министерства юстиции Российской Федерации на 2007 г.
внесены предложения о разработке трех законопроектов: «О внесе
нии изменений в Федеральный закон “О введение в действие Жи
лищного кодекса Российской Федерации”» (6 апреля 2008 г. принят в
первом чтении, законопроект № 71145), «О внесении изменений в
статьи 236 и 246 УПК Российской Федерации» (представлен в Прави
тельство Российской Федерации) и «О внесении изменений в Феде
ральный закон «О банках и банковской деятельности» (подписан
№ 248ФЗ от 2 ноября 2007 г.).
В 2008 г. отделом проведен мониторинг законодательства в сфере
предпринимательской деятельности, судебной реформы, противо
действия коррупции, а также соблюдения прав собственности и за
щиты интеллектуальной собственности, мониторинг законодатель
ства в области экологической безопасности.
Разработка и внедрение системы мониторинга правоприменения
предусмотрены Национальным планом противодействия коррупции
(далее – Национальный план), утвержденным Президентом Россий
ской Федерации.
Согласно положениям Национального плана Министерству юс"
тиции поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мони"
торинга правоприменения в целях своевременной корректировки
законодательства Российской Федерации.
В связи с чем и в целях совершенствования государственного уп
равления в сфере юстиции, обеспечения единства правового прост
ранства и правоприменительной практики, повышения эффективно
сти информационного обеспечения противодействия коррупции
Министерством юстиции Российской Федерации подготовлены про
екты указа и положения. Проекты закладывают основу формирова
ния системы оценки и анализа нормативных правовых актов в феде
ральных органах исполнительной власти.
Мониторинг правоприменения рассматривается в качестве одной
из мер, необходимых для эффективного противодействия корруп
ции, пресечения ее проявлений. Разработанный Минюстом России
проект указа предусматривает создание системы мониторинга рос
– 128 –
сийского законодательства – системы оценки и анализа норматив
ных правовых актов, а также практики их реализации.
Проектом указа предусматривается проведение Минюстом Рос
сии систематического анализа нормативных правовых актов и пра
воприменительной практики федеральных органов исполнительной
власти на основе данных, поступающих из этих органов, а также на
учных и общественных организаций, данных статистической отчет
ности. Отслеживание практики реализации законодательных пред
писаний необходимо для исключения случаев искажения их
содержания, уклонения от исполнения их требований. Данная рабо
та позволит выявлять положения нормативных правовых актов, спо
собствующих созданию условий для коррупции, а также иные про
блемы правоприменительной практики и своевременно принимать
меры по совершенствованию законодательства. По результатам дан
ной работы планируется составление и направление Президенту
Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации
доклада об эффективности реализации нормативных правовых ак
тов в Российской Федерации, призванного служить основой для фор
мирования концепции и программы развития законодательства Рос
сийской Федерации.
Кроме того, систематический мониторинг на ранних стадиях поз
волит проводить анализ эффективности правового регулирования,
оценивать качество и корректировать правовые акты, отслеживать
правоприменительную практику, выявлять случаи неисполнения
законодательства и противодействовать коррупции. Одновременно
разработанный проект указа Президента Российской Федерации
предусматривает проведение Минюстом России работы по методи
ческому обеспечению и координации мониторинга.
Результаты такой работы будут учитываться в нормотворческой
и законопроектной деятельности, а также при проведении правовой
экспертизы и осуществлении контроля законности нормативных
правовых актов.
Для реализации поставленных задач требуется участие в этой де
ятельности всех заинтересованных органов власти, научного сооб
щества, общественных организаций, взаимодействие, обмен опытом
и информацией будут способствовать объективному и качественно
му осуществлению мониторинга. Таким образом, взаимодействие с
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федера
ции, Институтом законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации, федеральными органа
ми исполнительной власти позволит достигнуть решения поставлен
ных задач.
– 129 –
В связи с чем Министерством проводится работа по согласованию
с Прокуратурой Российской Федерации и с федеральными органами
исполнительной власти проектов указа и положения «О создании си
стемы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных ор
ганах исполнительной власти».
В рамках реализации Национального плана по борьбе с коррупци
ей в адрес Минюста России поступило обращение Генеральной про
куратуры Российской Федерации, в котором содержится предложе
ние о целесообразности возложения на Минюст России функции по
координации работы по обеспечению действенной системы монито
ринга законодательства и правоприменительной практики в феде
ральных органах исполнительной власти.
В настоящее время разрабатываются методические рекомендации
по проведению мониторинга нормативных правовых актов в феде
ральных органах исполнительной власти. Методическими рекоменда
циями определяются способы и порядок изучения правоприменитель
ной практики, позволяющие получить объективную информацию о ее
состоянии, в частности определяются количественные и качественные
критерии оценки эффективности и законности правоприменения.
Использование данных, полученных по результатам мониторинга,
позволит обеспечить преемственность и последовательность законо
творчества, способствовать реализации государственнополитичес
ких решений. Создание такой системы необходимо как средство до
стижения согласованности законодательства, его соответствия
интересам развития страны, обеспечения прав граждан.
§3. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Правовой мониторинг как функция федеральных органов
исполнительной власти
Как уже отмечалось, в настоящее время на федеральном уровне
пока отсутствует законодательство, регулирующее организацию и
проведение правового мониторинга, в частности, в системе феде
ральных органов исполнительной власти, в силу чего нет и самой си
стемы мониторинга. В последнее время активизировалась работа
Министерства юстиции Российской Федерации по правовому обес
печению организации и проведения мониторинга. Минюстом России
разработаны упоминавшиеся ранее проекты Указа Президента Рос
– 130 –
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]