Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовой мониторинг. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 422 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

ПРЕДИСЛОВИЕ

– 11 –

В условиях стремительного развития законодательства еще в большей степени актуализируется вопрос об обеспечении его действия. Правоприменение становится важнейшей задачей, придавая первостепенное значение механизму реального осуществления законов и иных нормативных правовых актов. Особое место в этом механизме занимает правовой мониторинг.

В юридической науке прошлых десятилетий уделялось внима ние проблемам эффективности правовых норм. На практике же исполнение законов связывалось преимущественно с контролем. К сожалению, такие меры не способствовали введению системы наблюдений, анализа, оценки и корректировки правового воздей ствия. Пришло время правового мониторинга как института ана литического изучения и оценки действия законов. Усилиями уче ных и Совета Федерации в последние годы стали разрабатываться и внедряться механизмы правового мониторинга.

Предлагаемое читателю научнопрактическое пособие является первой крупной комплексной публикацией по данной теме. Пособие условно можно разделить на две части. В первой рассматриваются своего рода инструментарные вопросы правового мо ниторинга – его природа, цель, виды, субъекты, информационное обеспечение, способы оценки и использования результатов. Вто рая посвящена анализу накопленного опыта проведения правового мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в органах законодательной и исполнительной власти.

В пособии содержатся обоснованные рекомендации, которые полезны для использовани я на практике и в научных целях.

Издание предназначено для преподавателей и аспирантов, научных работников, работников предприятий и учреждений, государственных и муниципальных служащих.

– 13 –

PREFACE

In the conditions of the rapid development of the legislation, question of the provision of its action becomes even more actual. Law enforcement is the main task guaranteeing first rank impor tance to the mechanism of the real implementation of laws and other normative law acts. Law monitoring occupies special place in this mechanism.

The juridical science of the former decades has paid attention to the problems of effectiveness of law norms. In practice execution of laws was connected in the first place with control. Unfortunately these measures have not promoted the system of supervision, analy sis, estimation and amendement of law influence. The law monitor ing time has come as the time of the institute of analytical research and estimation of the law enforcement.The mechanisms of law mon itoring have developed and have been implemented into the real life by the efforts of the law researchers and the Council of the Federation in the resent times.

The practical and scientific training aid represented to the read ers is the first significant complex publication devoted to this theme. The training aid consists of two parts. The first part is devoted to the instrumental questions of law monitoring – its nature, aim, kinds, subjects, informational provision, methods of estimation and utiliza tion of the results. The second part is devoted to the analysis of the gained experience in the field of law monitoring on the federal, regional and municipal levels, within the organs of legislative and executive branches of power.

Well founded recommendations, useful in practical and scientific purposes, are in the training aid.

The training aid is destined to the wide circle of readers  deputies, state and municipal servants, industrial and office workers of enterprises as well as to scientific workers, teachers, professors and postgraduates.

Глава I ПРИРОДА ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

§1. ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

Терминология

Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, пока нет, и в современной юри дической науке также отсутствует единая позиция по вопросу опре деления указанного понятия.

Многие ученые и практики используют термины «мониторинг зако нодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правово го пространства»; под этими названиями Совет Федерации Федерально го Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии за конодательства в Российской Федерации». Другие специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются поня тия «нормативный правовой акт», «деятельность», «мероприятия» и т.п.

Министерством юстиции Российской Федерации разработаны проекты Указа Президента Российской Федерации «О создании сис темы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных ор ганах исполнительной власти» и Положения «О мониторинге норма тивных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти», которое утверждается названным указом

Приведенная иллюстрация лишний раз подтверждает отсутствие терминологического (понятийного) единства в области правового мо ниторинга, не говоря уже о принципах и способах его организации и методологии проведения.

Авторы настоящего Пособия применяют понятие «правовой мони торинг». Их позиция основывается на следующем: анализ содержания научных, практических работ, упомянутых конференций (семинаров) и их итоговых документов, включая ежегодные доклады Совета Феде рации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», а так же вышеуказанных проектов показывает, что объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его

– 15 –

Здесь следует обратить внимание на формулировку названия проектов. – Прим. авт.

применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятель ность, осуществляемая всеми ветвями власти.

В качестве примера обоснования этой позиции считаем возмож ным привести отдельные положения упомянутого проекта Указа Президента Российской Федерации. Предлагается установить обя занность федеральных органов исполнительной власти, осуществля ющих нормативное правовое регулирование в установленных сфе рах, «представлять в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, предусмотренном Положением, сведения о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации норма тивных правовых актов федерального уровня, а также решений фе деральных судов; учитывать результаты мониторинга при осуще ствлении нормотворческой деятельности».

В свою очередь Министерству юстиции Российской Федерации предполагается предоставить полномочия «координировать работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке и при нятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации нормативных правовых актов федерального уровня, а также реше ний федеральных судов». Аналогичные формулировки содержатся и в проекте Положения. Более того, в проектах термин «мониторинг нормативных правовых актов» определяется как «…деятельность по обобщению и анализу информации о состоянии и практике примене ния действующих на территории Российской Федерации норматив ных правовых актов…». Приведенный пример наглядно демонстри рует как минимум терминологическое несоответствие названий проектов их содержанию.

Очевидно, что термины «мониторинг законодательства», «мони торинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мо ниторинг нормативных правовых актов», применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо правоприменения, хотя, как отмечалось, те, кто употребляет эти термины, процесс нор мотворчества и правоприменения при проведении мониторинга не только не отрицают, но подразумевают и учитывают.

Поэтому в целях достижения единства терминологии предлагает ся использовать понятие «правовой мониторинг», которое охватыва ет собой такие стадии юридической деятельности, как правотворчес кий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс

– 16 –

Подробнее о концепции и понятии правового мониторинга см.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского пра ва. 2007. № 5. С. 30–34.

Использование этого понятия, которое, на наш взгляд, является, в отличие от других более универсальным, позволит не только единооб разно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными и практиками), но и использовать единообразную терминологию в нор мативных правовых актах, которые должны установить основы и про цесс организации и проведения правового мониторинга, а также в на званиях государственных органов (их структурных подразделений), которые осуществляют такую мониторинговую деятельность. В связи с этим считаем необходимым отметить правильный выбор юридичес кой терминологии Правительством Москвы при разработке и приня тии постановлений от 19 апреля 2005 г. № 238ПП «О совершенствова нии законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы», от 13 марта 2007 г. № 164ПП «О формировании сис темы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы».

В отличие от определения правового мониторинга в современном российском законодательстве имеются легальные определения та ких самостоятельных видов деятельности, как экологический и фи нансовый мониторинг.

Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»

мо ниторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представ лен как комплексная система наблюдений за состоянием окружаю щей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Со ответственно, государственный мониторинг окружающей среды (го сударственный экологический мониторинг) – это мониторинг окру жающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек тов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Анализ норм Федерального закона «О противодействии легализа ции (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финан сированию терроризма»

и Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного Постановлением Прави тельства РФ от 23 июня 2004 г. № 307

, позволяет определить финан

– 17 –

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от

14.07.2008) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Федеральный закон от 07.08.2001 № 115ФЗ «О противодействии легализации (отмыва нию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (ред. от

28.11.2007) // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.

Постановление Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 «Об утверждении положения о Фе деральной службе по финансовому мониторингу» (ред. от 27.10.2007) // СЗ РФ. 2004. № 26. Cт. 2676.

совый мониторинг как сбор, обработку и анализ информации об опе рациях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Россий ской Федерации; контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в целях привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.

Нетрудно заметить, что цели, задачи, объекты, субъекты и прин ципы, не говоря уже о методологии, у экологического, финансового и правового мониторинга различны. Хотя среди юристов встречается точка зрения, что, по крайней мере, методика проведения, принципы и организация перечисленных видов мониторинга едины (или схожи).

Не соглашаясь с такой точкой зрения, уместно привести такой аргу мент: например, целью экологического мониторинга является прогноз изменений состояния окружающей среды, своевременное предостав ление информации о грядущих природных катаклизмах. В соответст вии с этой целью строятся и его принципы, организация и методика проведения, а объектами мониторинга являются все виды природ ных ресурсов. Основой проведения экологического мониторинга слу жат посты и станции наблюдения (первичные субъекты), само на блюдение и оценка осуществляются посредством взятия проб воды, почвы, грунта, воздуха, запуска гидрометеорологических зондов и прочее, что характеризует методику проведения экологического мо ниторинга.

Объектом финансового мониторинга является информация о де нежных средствах (имуществе), а способом (методикой) проведения служат действия, больше напоминающие оперативнорозыскные мероприятия. Цель такого мониторинга – противодействие незакон ным действиям в финансовой сфере, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения соответствующего законодательства.

Таким образом, очевидно, что экологический, финансовый и право вой мониторинг различны, ничего общего между собой не имеют. В то же время если за основу взять обобщенное понятие «мониторинг», то деятельность по наблюдению за соответствующими процессами, сбо ру, анализу и оценке информации в экологической, финансовой и пра вовой сферах можно представить как его отдельные (самостоятель ные) виды.

Не исключено, что при проведении правового мониторинга могут быть использованы данные, полученные по результатам других ви дов мониторинга (экологического, финансового).

– 18 –

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «дина мичный организационный и правовой институт информационнооце ночного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»

. Н.Н. Толмачева определяет «мони торинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и пра воприменительной практики) как метод осуществления государствен ного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принима емых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого за ключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государ ственного реагирования и принуждения для предотвращения и устра нения нежелательных последствий его применения

Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в преде лах своих конституционных полномочий, деятельность органов госу дарственной власти, местного самоуправления, общественных органи заций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выяв ления их соответствия планируемому результату правового регули рования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уров ней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан

Научное обобщение позволяет определить понятие правового мо ниторинга как систему информационных наблюдений, дающую воз можность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворчес кой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставлен ной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их прак тического действия, реализации (правоприменительный процесс)

– 19 –

Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика.

2006. № 10. С. 13.

Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 83–84.

Сборник «Мониторинг права – важнейшее средство повышения эффективности государст венного управления». Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.

Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения» (подго товлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Пра вительстве Российской Федерации). 2006. С. 9–10. См. также: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского пра ва. 2007. № 5. С. 30.

Цели и задачи правового мониторинга

К основным целям правового мониторинга относятся: оценка эф фективности функционирования правовой системы; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой дея тельности и правоприменителем; подготовка предложений по совер шенствованию законодательства.

Конечной целью правового мониторинга является создание эф фективного механизма правотворчества и реализации его результа тов – нормативных правовых актов, – отражающего общественные потребности на следующих стадиях:

– правотворческой деятельности по законодательному обеспече нию государственной политики;

– подзаконного правотворчества;

– правоприменительной деятельности;

– осуществления правосудия.

В качестве задач правового мониторинга можно назвать следующие:

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной инфор мации о тенденциях и потребностях правового регулирования опреде ленных общественных отношений;

2) корректирующее воздействие на систему законодательства Рос сийской Федерации: выявление «узких мест», противоречий, колли зий, дублирования в правовом регулировании, определение эффектив ности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

3) выявление тенденций развития системы российского законода тельства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития норма тивноправовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в отечественном нормотворчестве;

4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией Рос сийской Федерации и между собой;

5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Российской Федерации;

6) отслеживание эффективности закона и практики его реализа ции в процессах организации взаимодействия всех ветвей государст венной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социальноэкономичес кой и культурной сфер, с гражданами;

– 20 –

<<< < Предыдущая 12 / 422 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]