Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовой мониторинг. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 4210 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство, США); вовторых, страны, которые обнародуют свои документы по АРВ, только когда речь идет о серьезных нормах регулирования или в исключительных случаях (Япония и Португалия); втретьих, страны, которые обнаро дуют документы по АРВ, только когда соответствующая норма регу лирования подается на рассмотрение в парламент или Совет минис тров (Австралия, Франция, Исландия и Нидерланды). К странам, которые не обнародуют документы по АРВ, относятся Австрия, Вен грия, Ирландия, Испания и Турция.

То, на каких именно этапах нормотворческого процесса происхо дит обнародование документов АРВ в разных странах, вероятно, от ражает различия во взглядах на задачи такого обнародования. Если документы АРВ публикуются на относительно ранних стадиях нор мотворческого процесса, то есть реальная возможность провести об щественные консультации, результаты которых вполне могут по влиять на то, каким будет окончательный вариант разрабатываемой нормы. При этом документы АРВ используются для того, чтобы пре доставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную ин формацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эф фективный механизм обеспечения качества АРВ, поскольку допол нительная информация и обратная связь, получаемая в процессе консультаций, обязательно в той или иной мере приводит к пере оценке и пересмотру анализа. Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу документов АРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении за интересованных кругов к разрабатываемой норме, а также внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс. Если же доку менты АРВ публикуются на более поздней стадии (например, во вре мя парламентских слушаний), то вероятность того, что полученная от общества обратная связь сможет както повлиять на ход полити ческого процесса, становится гораздо ниже. В этих случаях обнаро дование документов АРВ производится прежде всего в целях обеспе чения требований прозрачности и подотчетности, а не для того, чтобы повысить качество регулирования.

Во многих странах, где документы АРВ обнародуются на более по здних стадиях нормотворческого процесса, зачастую принята практи ка проведения других форм консультаций на более ранних его этапах. Например, в Австралии отсутствует официальная государственная политика проведения консультаций на уровне Федерального прави тельства, но в ходе нормотворческого процесса регулятивные органы так или иначе проводят определенные виды консультаций. Вопрос о

– 91 –

наличии у отдельных ведомств собственных методических руко водств по организации механизма консультаций также представляет собой один из девяти показателей эффективности государственного регулирования в Австралии. Но поскольку аналитическое обоснова ние предлагаемых норм регулирования на этих более ранних этапах консультаций не публикуется, то возможность полноценного участия заинтересованных кругов в процессе нормотворчества, естественно, ограничена. Правительство Новой Зеландии в 2001г. ввело требование о публикации всех АРВ на сайтах соответствующих министерств, а также на главной странице сайта Министерства экономического раз вития. Однако вопрос о времени такой публикации решается по усмо трению соответствующего министра и (или) Кабинета министров. В этой связи публикация материалов АРВ в ряде случаев может произ водиться только после того, как Кабинет министров рассмотрит и примет решение по этому вопросу.

Публикация документов АРВ может стать механизмом обеспече ния качества АРВ даже в тех случаях, когда это производится глав ным образом для целей соблюдения требований прозрачности (как, например, в Австралии, на уровне федерального правительства), а не для проведения консультаций как таковых. Иными словами, несмотря на то, что получаемая от общества обратная связь не оказывает тако го уж большого влияния – в том смысле, что она не влечет пересмотра и усовершенствования анализа, – но уже само осознание необходимо сти обнародования документов АРВ, скорее всего, стимулирует регу лятивные органы к соблюдению более высоких стандартов.

Когда АРВ проводится в отношении новых норм регулирования, то он представляет собой анализ ех ante – т.е. анализ, основанный на использовании ожидаемых величин, поэтому в нем неизбежно могут быть довольно серьезные ошибки. Требование о проведении оценки регулирующего воздействия ех post также может оказать положительное влияние на качество АРВ, который проводится ex ante. A именно если будет известно, что относительно скоро АРВ обязательно будет проверен, то это может отбить у регулятивных органов желание (которое могло бы возникнуть в ином случае) тем или иным образом «сманипулировать» результатами анализа, что бы «протолкнуть» норму, о которой идет речь в АРВ. Оценка ex post может помочь выявить системные ошибки в методологии АРВ и тем самым способствовать улучшению методики анализа в будущем. Для того чтобы это произошло, необходимо, чтобы сами результаты оценки ex post тоже систематически оценивались, а полученные в итоге выводы находили свое отражение в методических руководст вах по проведению АРВ.

– 92 –

Оценки ex post могут быть нескольких видов:

а) контроль содержания: это оценка АРВ на предмет наличия в нем тех элементов, которые указаны в требованиях о проведении АРВ, и, в некоторых случаях, оценка качества каждого из этих эле ментов;

б) контроль результатов: это оценка АРВ с точки зрения того, насколько анализ регулирующего воздействия ex ante соответствует фактической ситуации (т.е. насколько «правильным» оказался про гноз);

в) контроль функциональности: это оценка результативности АРВ – т.е. способности упростить процесс нормотворчества и обеспе чить действенное и эффективное регулирование.

В некоторых странах используются индикаторы эффективности АРВ, которые можно считать основой для оценок АРВ ex post, в рам ках предложенной классификации. Так, в США отслеживают ряд входных измерений, используемых в АРВ, и стараются обеспечить, чтобы не менее чем в 80% АРВ важных с экономической точки зре ния норм были включены оценки их выгод и издержек в денежном выражении; и не менее чем 60% АРВ важных с экономической точки зрения норм полностью отвечали требованиям Циркуляра А4 Ад министративнобюджетного управления США.

В Соединенном Королевстве проводится систематический мони торинг уровня соблюдения требований о проведении АРВ, и в по следние годы этот показатель близок к 100%. При этом отмечается, что неясно, каким критериям должны для этого соответствовать до кументы АРВ. Национальное финансоворевизионное управление сообщает также, что АРВ, как правило, приводит к внесению изме нений в предложения о регулировании. В Австралии публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти показателей эффективности государственного регулирования. Эти показатели были разработаны в 1997 г., и три из них непосредственно касаются качества АРВ: а) процент АРВ, в которых надлежащим образом проанализирован вопрос о чистых выгодах регулирования для общества; б) процент АРВ, в которых надлежащим образом обосновано то бремя издержек, которое должен понести бизнес в связи с регулированием; в) процент АРВ, в которые включен надлежащим образом оформленный отчет о консультациях с общественностью.

Зарегистрированный уровень соблюдения оказался в целом высо ким: в 2003–2004 гг. по всем трем показателям он достиг 91%. Но не смотря на это, вопросы качества регулирования попрежнему явля ются предметом постоянного беспокойства, в связи с чем в августе

– 93 –

2006 г. правительство вынуждено было объявить о внесении сущест венных изменений и дополнений в требования, касающиеся процес сов АРВ и механизмов обеспечения качества регулирования. В ре зультате строгость требований к АРВ в Австралии в настоящее время повышается, а совокупность связанных с этим показателей – расширяется (Government of Australia, 2006, рр. 75–82).

Помимо подходов, основанных на оценке показателей, в послед ние годы стали проводиться и более содержательные оценки АРВ. Одним из характерных примеров в этом смысле может послужить Соединенное Королевство. Начиная с 2000 г. Национальное финансо воревизионное управление публикует ежегодный бюллетень «Оценки анализов регулирующего воздействия», где дается деталь ный обзор эффективности АРВ. Этот обзор составляется на базе не скольких АРВ, опубликованных за истекший год. С учетом времен ного фактора проверку результатов здесь провести довольно трудно. Тем не менее, этот подход считается весьма эффективным инстру ментом выявления проблем в практике АРВ и позволяет предпри нять определенные меры, направленные на повышение качества по следующих АРВ. Эта форма оценки является достаточно независимой, так как британское Национальное финансоворевизи онное управление по закону является органом, независимым от пра вительства; более того, оно не несет никакой ответственности за первоначальную оценку соответствия АРВ установленным требова ниям.

В некоторых случаях документы АРВ проверяет парламентский комитет, который может затребовать дополнительную информацию, касающуюся этого анализа. Эта функция включает также ex post – проверку содержания АРВ. Она несколько шире, чем обычная про верка, которую проводят парламентские комитеты, так как парла мент, как правило, имеет право отклонить акты делегированного за конодательства (т.е. акты законодательного характера, издаваемые правительством по уполномочию парламента).

Еще одной формой ex post – проверки содержания АРВ является судебная проверка, которая в некоторых странах (в особенности в США) может быть важным элементом контроля за использованием регулятивных полномочий. Если по результатам судебной провер ки будет выявлено серьезное несоответствие документов АРВ ус тановленным требованиям, то это тоже может привести к тому, что соответствующая законодательная норма будет признана недейст вительной. Таким образом, возможность проведения судебной про верки может представлять важный механизм обеспечения контроля качества АРВ.

– 94 –

В Австралии правительство недавно приняло содержащуюся в докладе о пересмотре системы регулирования рекомендацию о со здании в стране программы выборочных проверок эффективности норм регулирования через год или два после введения их в действие, причем основное внимание в таких проверках должно уделяться тем нормам, по которым АРВ, по соображениям срочности вопроса, не проводился, а также тем, в отношении которых результаты АРВ по казали наличие существенной неопределенности относительно свя занных с ними выгод или бремени издержек их соблюдения. В этом докладе рекомендовалось также заменить действующее требование о 10летнем сроке пересмотра и оценки действенности норм регули рования более коротким (пятилетним) циклом, который предусмат ривал бы необходимость проведения каждые пять лет ex post – оце нок в рамках новых АРВ. Однако эта рекомендация была правительством отклонена.

В Реестре АРВ перечислен ряд механизмов ex post – проверок, которые применяются в настоящее время. Этот список свидетельст вует о том, насколько различными могут быть подходы к таким про веркам и насколько разным может быть объем требований примени тельно к различным нормам регулирования. В Дании правительство ежегодно отбирает примерно 15 законов, которые через три года по сле введения их в действие должны пройти соответствующую про верку. В Германии разработана концепция ретроспективного АРВ, который должен проводиться тогда, когда будет накоплен опреде ленный опыт работы с новой нормой регулирования. Департаменты Еврокомиссии обязаны представлять планы мониторинга и оценки предложений о регулировании, при этом в сами эти предложения должно быть в соответствующих случаях включено положение о проверке, в особенности если речь идет о регулировании в таких об ластях, где возможен быстрый технологический прогресс.

Мы намеренно подробно изложили содержание пособия – Руко водство ОЭСР, чтобы легче можно было обнаружить типичные до стоинства и трудности в процессе анализа эффективности правового регулирования. Их надо учитывать в ходе формирования и функцио нирования института правового мониторинга в России. При этом важно обеспечить связь между выбором правовых целей и регулято ров, средствами их реализации и оценки результатов управления по результатам, о чем говорилось выше.

Учитывая то обстоятельство, что Россия находится на первона чальном этапе развития методологии организации и методики про ведения правового мониторинга, анализ опыта иностранных госу дарств (в частности, Бельгии, Германии, Швеции, Испании, Италии,

– 95 –

Узбекистана) в указанной сфере представляет интерес для россий ских ученых и практиков, занимающихся проблемой организации системы правового мониторинга в нашей стране1.

Следует отметить, что в практике зарубежных стран термин «правовой мониторинг» в основном не применяется – речь идет об изучении, контроле, оценке эффективности национального законо дательства. Однако терминологическое расхождение не влияет на содержательную сторону вопроса. Правовой мониторинг, понимае мый в качестве системы оценки, анализа и прогноза состояния и ди намики законодательства и правоприменительной практики с целью выявления их соответствия планируемому результату правового ре гулирования, а также ожиданиям участников законодательного про цесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества – в конечном счете, направлен именно на определение степени эффективности на ционального законодательства.

Так, в Бельгии и Германии под указанной деятельностью понима ют контроль за эффективностью нормотворчества (правовых норм). В Швеции речь идет об оценке эффективности и действенности пра вового регулирования и, кроме того, о планировании законодатель ной деятельности: так, последний этап одной реформы – оценка ее эффективности – в то же время выступает начальным этапом прове дения следующей. В практике Испании деятельность по изучению эффективности национального законодательства преимущественно сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в совер шенствовании, и законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.

Возможны различные способы организации системы правового мониторинга. По субъектам, уполномоченным осуществлять указан ную деятельность, их можно условно классифицировать на центра лизованные, децентрализованные и смешанные. В первом случае оценку эффективности национального законодательства осуществ ляет специальный уполномоченный орган, организация или струк тура. Во втором проведение правового мониторинга не является чьейлибо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (госу дарственные органы и ведомства, научные сообщества, специализи рованные институты и т.д.) вправе по собственной инициативе осу

– 96 –

См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зару бежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения.

2006. Выпуск 4. С. 106–109.

ществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы общественных отношений. Смешанный способ организации системы мониторинга предполагает наделение соответствующими полномо чиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т.д.) на постоянной основе, а также воз можность проведения мониторинговых исследований иными органа ми, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рам ках своей компетенции.

Случаи использования первого из перечисленных способов орга низации системы правового мониторинга в чистом виде – создание и функционирование специализированного органа (учреждения, цент ра) правового мониторинга – в практике зарубежных государств встречаются достаточно редко.

Примером централизованной организации указанной деятельно сти может служить опыт Узбекистана. В республике образован Ин ститут мониторинга действующего законодательства при Президен те Республики, обладающий статусом научноисследовательского экспертного учреждения и являющийся юридическим лицом, в сво ей деятельности подотчетным главе государства

. К функциям Ин ститута отнесены: проведение правовой экспертизы законопроектов, подготовка экспертных заключений по проектам на всех стадиях их рассмотрения и принятия, анализ правовой базы на предмет ее со вершенствования, мониторинг комплексности и согласованности правовых норм в принимаемых законодательных актах. Помимо это го, на Институт возложена обязанность по изучению соответствия нормативноправовой базы страны международным нормам и стан дартам, осуществлению контроля за соблюдением приоритета обще признанных принципов и норм международного права, прав и свобод человека.

В структуру Института входят подразделения, осуществляющие мониторинг различных сфер национального законодательства, в ча стности, группы мониторинга законодательства в сферах государст венного и общественного строительства, социальноэкономического развития, в судебноправовой сфере и в области защиты прав и сво бод человека; группа международноправовых исследований, группа мониторинга законодательства по вопросам обороны и безопасности, а также сводная информационноаналитическая группа.

Помимо этого Институт вправе создавать временные рабочие группы из числа ученых, специалистов для проведения экспертизы

– 97 –

Указ Президента Республики Узбекистан от 02.04.2005 № УП3590 «О создании Института мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан».

законопроектов, подготовки аналитических материалов и оценок по результатам проведенного исследования. Кроме того, данное учреж дение осуществляет взаимодействие с республиканскими научно исследовательскими институтами и центрами, высшими образова тельными учреждениями по вопросам организации и проведения работ по изучению проблем совершенствования правовой базы госу дарственного и общественного строительства, судебноправовой сис темы.

Помимо Института мониторинга действующего законодательства в Республике действует еще один субъект правового мониторинга – Центр по мониторингу за реализацией нормативноправовых актов

. Это самостоятельное информационноаналитическое учреждение в составе Министерства юстиции Республики, структуру которого об разуют соответствующие отделы мониторинга за реализацией нор мативноправовых актов по направлениям законодательства: в сфе ре государственного и общественного строительства, в сфере экономического развития, в сфере деятельности правоохранитель ных органов, органов прокуратуры и судопроизводства, а также в сфере социального и гуманитарного развития.

Основной целью деятельности Центра является выявление про белов в сфере правового обеспечения проводимых реформ, принятие мер по обеспечению системности и последовательности, полноты и комплексности нормативноправовой основы государства. Центр осуществляет:

– системный анализ развития и реформирования национального законодательства;

– мониторинг выполнения министерствами и ведомствами нормо творческих программ, оценку соответствия принимаемых норматив ных актов целям и задачам реформирования, требованиям по защи те прав и свобод человека, международным нормам и стандартам, Конституции и законам Республики;

– системный анализ правоприменительной практики (минис терств, государственных комитетов, ведомств, правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры и судопроизводства, под разделений Министерства юстиции, а также органов государствен ной власти на местах);

– выработку предложений по обновлению и развитию законода тельства, совершенствованию правоприменительной практики,

– 98 –

См.: Исаков Х.М. Организационноправовые формы деятельности Центра по мониторингу за реализацией нормативноправовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбе кистан // Мониторинг законодательства: вопросы теории и практики. Сб. материалов науч нопрактического семинара. Ташкент, 2006. С. 296–301.

обеспечению целостности, системности правового регулирования, единообразного применения норм законодательства.

При решении вопроса формирования системы правового монито ринга вместо учреждения специализированного субъекта нередко используется метод наделения действующих органов государствен ной власти полномочиями по оценке эффективности законодатель ства и правоприменительной деятельности, что в некоторой степени также может рассматриваться в качестве вариации централизован ной формы организации правового мониторинга.

Так, например, в практике Бельгии

контроль за эффективностью национального законодательства осуществляется органами государ ственной власти на двух этапах: в ходе законотворческого процесса (первичный анализ на предмет необходимости внесения изменений в действующие нормы) и после принятия нормативных актов (к при меру, в ежегодных докладах Государственного Совета Бельгии отра жаются результаты анализа проблем правоприменения в течение отчетного периода). Кроме того, в ежегодных докладах Государст венного совета Бельгии, а также генеральных прокуроров содержит ся информация о ранее принятых законодательных нормах, которые в течение отчетного периода создавали юридические проблемы в пра воприменительной практике. Эти данные могут служить основанием для последующего пересмотра «проблемных» норм в установленном законом порядке по инициативе правительства или парламента. В бо лее широком смысле оценку эффективности действующего законо дательства осуществляет Сенат Бельгии, в структуре которого с 2000 г. действует Отдел оценки законодательства, осуществляющий экспертизу разрабатываемых нормативных актов и уже действую щего законодательства.

Децентрализованный способ организации мониторинга нацио нального законодательства и практики его реализации в значитель ной мере применяется в правовой системе Германии

В ФРГ круг субъектов, участвующих в процессе формирования задач по совершенствованию законодательства, не ограничен. Изу чение эффективности национального законодательства и опыта ми нистерств, а также целевые научные исследования проводятся спе

– 99 –

См.: К вопросу об оценке эффективности законодательства (Опыт Бельгии) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru

См.: Опыт Федеративной Республики Германии // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru

циализированными исследовательскими центрами по запросам как государственных органов (Министерства юстиции ФРГ, министерств юстиции федеральных земель), так и заинтересованных организа ций, объединений (например, Институт социологии права в универ ситете г. Констанца, Институт по изучению проблем правового госу дарства в Свободном университете г. Берлина). Помимо этого каждое ведомство, министерство обязано анализировать степень эффектив ности соответствующих правовых норм, принятых в сфере его дея тельности. Таким образом, мониторинговые исследования в разнооб разных сферах национального законодательства проводятся в значительной мере обособленными субъектами, а не единой системой.

Децентрализованный характер организации системы правового мониторинга присущ и Испании

. Изучение эффективности нацио нального законодательства в этой стране представляет собой часть общего процесса законотворчества, в котором на равных основаниях принимают участие практически все министерства и ведомства, а также парламентские структуры страны, обладающие правом зако нодательной инициативы. Анализ недостатков конкретных сфер действующего законодательства и формулирование задач по их со вершенствованию осуществляются руководством министерств и ве домств. Ключевой структурой в данном процессе является Минис терство Испании по делам правительства. Особая роль в работе по совершенствованию действующего законодательства принадлежит высшему консультативному органу правительства – Государствен ному совету Испании. К числу его основных функций относится про ведение анализа законотворческой деятельности органов исполни тельной власти страны на предмет ее соответствия Конституции, нормам национального законодательства, а также международным соглашениям и договорам.

Смешанный способ организации системы правового мониторинга

в определенной степени был реализован в практике Швеции

. Основ ным способом оценки эффективности действия правовых норм в дан ной стране является формирование правительственной комиссии с целью изучения потребности дальнейшего реформирования приня

– 100 –

См.: Изучение эффективности национального законодательства (Опыт Испании) // Матери алы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномо чий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубе жом» / www.council.gov.ru

См.: Регнер Горан. Оценка эффективности и действенности правовой нормы (Точка зрения практикующего Законодателя Швеции) / Очерки методологии законотворчества: материа лы первого конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству, Льеж (Бель гия) 9–11 сентября 1993 г. БаденБаден, 1996. С. 61–73.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 4210 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]