Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовой мониторинг. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 4212 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

проведения данной работы, обеспечить востребованность законодате лем результатов мониторинговой деятельности, проводимой другими субъектами (органами исполнительной власти, органами местного са моуправления, институтами гражданского общества). В этой связи становится все более актуальной задача долгосрочного, стратегичес кого планирования законодательной деятельности парламентов.

Планирование как одна из стадий правового мониторинга в дан ном случае выступает в качестве инструмента координации.

2) Методическая и экспертная помощь другим субъектам и

участникам правового мониторинга. Эта форма деятельности весь ма характерна для России. Правовой мониторинг в его современном институциональном и функциональном понимании еще толькотоль ко входит в практику государственных органов. Этот процесс сопря жен с рядом трудностей, среди которых отсутствие четкого, единооб разного понимания сущности и значения данного явления и, соответственно, отработанных методик его проведения.

В этой части большую работу проделывает Совет Федерации. В ча стности несколько лет подряд Совет Федерации готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации»

, в котором специальный раздел посвящен научным основам правового мониторинга, методике и методологии его проведения. Сам доклад представляет собой яркую иллюстрацию мониторинговой деятельнос ти, являясь одновременно и результатом, и инструментом правового мониторинга

. Данная методика была взята на вооружение субъекта ми РФ, которые готовят аналогичные доклады о состоянии законода тельства в субъектах РФ

Основную работу по продвижению идеи правового мониторинга, его внедрению в деятельность Совета Федерации, Федерального Со брания в целом, органов исполнительной власти выполняла Комис сия Совета Федерации по методологии реализации конституцион ных полномочий Совета Федерации. В настоящее время эти функции

– 111 –

См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2007.

Так, в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 го да «О состоянии законодательства в Российской Федерации» приведены итоги осуществ ления мониторинга законодательного обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации, жилищного законодательства Российской Федерации в системе обеспечения качества жизни гражданина, развития малого и среднего предпринимательст ва, регионального аспекта законодательного обеспечение сферы образования.

См.: Постановление Московской городской Думы от 30.01.2008 № 25 «О докладе Москов ской городской Думы “О состоянии законодательства города Москвы”». М.: Московская го родская Дума, 2008; Доклад Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2007 году». Самара, 2008.

возложены на Центр мониторинга законодательства и правоприме нительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федера ции Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Центр мониторинга права), координация деятельности которого возложена на Председателя Совета Федерации

Центр мониторинга права согласно Положению о нем является экспертноконсультативным органом при Совете Федерации, осуще ствляющим содействие правоведению мониторинга законодательст ва и правоприменительной практики в верхней палате парламента. Его основными задачами являются:

1) содействие развитию системы мониторинга в Российской Феде рации, в том числе содействие проведению мониторинга в Совете Федерации;

2) оказание содействия в законопроектной деятельности Совета Федерации;

3) анализ результатов законодательной деятельности на феде ральном и региональном уровнях;

4) разработка предложений по совершенствованию законодатель ной деятельности и законодательного процесса;

5) подготовка совместно с комитетами и комиссиями Совета Феде рации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Аппарат Со вета Федерации) в соответствии с распоряжениями Председателя Со вета Федерации ежегодного доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»;

6) сотрудничество с Советом по взаимодействию Совета Федера ции Федерального Собрания Российской Федерации с законодатель ными (представительными) органами государственной власти субъ ектов Российской Федерации (Советом законодателей) по вопросам мониторинга;

7) оказание помощи законодательным (представительным) орга нам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении мониторинга и подготовке докладов о состоянии законо дательства в субъектах Российской Федерации;

8) изучение и анализ зарубежного опыта оценки результатов пра воприменительной практики и использования их в законодательной деятельности;

– 112 –

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от

16.11.2007 № 496СФ «О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Положение о Центре утверждено Распоряжением Председателя Совета Федерации от 25.04.2008 № 173рпСФ.

9) изучение и распространение опыта законодательной и право применительной практики в субъектах Российской Федерации;

10) формирование банка данных «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики»;

11) экспертное, методическое, аналитическое, информационное обеспечение мониторинга в Совете Федерации.

Центр мониторинга права предполагает органичное сочетание на учнометодологического, экспертнометодического, организацион нопрактического, информационноаналитического, образователь нокадрового и законотворческого направлений работы.

Особе значение имеют регулярно проводимые Советом Федера ции Федерального Собрания РФ всероссийские конференции по проблемам правового мониторинга и их итоговые документы. Это позволяет консолидировать усилия научных институтов, депута тов, государственных служащих, преподавателей высших учебных заведений по разработке актуальных вопросов мониторинга зако нодательства и правоприменительной практики. Полезен опыт про ведения научнопрактических семинаров на основе обобщения практики субъектов Российской Федерации

Правовой мониторинг можно отнести к одному из методов госу дарственного контроля, направленного на обеспечение законности

. Парламентский контроль является неотъемлемой конституционной формой осуществления высшим представительным (законодатель ным) органом государственной власти, одним из необходимых его полномочий и существенным элементом системы сдержек и проти вовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. Он же является одним из ин струментов правового мониторинга.

Парламент наделен полномочиями осуществлять официальный

внутренний и внешний контроль над собственным нормотворчест вом, над реализацией и применением законов, а также фактических последствиях их реализации. Так, Государственная Дума выполняет функцию внутреннего контроля в процессе работы над внесенным законопроектом и его принятием силами комитетов, комиссий, а так же Правового управления Аппарата Государственной Думы. Совет Федерации выступает в роли «правового фильтра», т.е. рассматрива ет поступающие законы, учитывая результаты мониторинга практи

– 113 –

См.: Межрегиональный научнопрактический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совер шенствования». Москва, 17 апреля 2008 г. Сборник материалов. М.: Московская городская Дума. 2008 г.

См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 29–30.

ки применения законодательства в субъектах РФ и готовность феде ральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ к его реализации.

Когда закон уже принят и вступил в силу, контроль за его реали зацией и применением может осуществляться силами комитетов, ко миссий или структурных подразделений аппарата палат парламента, а также посредством специально созданных органов и использования специальных инструментов

Формами парламентского контроля являются:

– финансовый контроль;

– деятельность уполномоченного по правам человека;

– парламентский запрос;

– депутатский запрос;

– обращение в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру

РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации.

Контроль, осуществляемый парламентом в рамках правового мо ниторинга можно подразделить на:

– предварительный – в ходе обсуждения и принятия проектов за конов;

– текущий – в процессе рассмотрения отдельных вопросов ис полнения и применения законов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп палат парламента, в ходе парламентских слушаний, в связи с депутатскими запросами, в процессе ведения «досье закона»;

– последующий – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета

, подготовки Советом Федерации ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации, ре шения вопроса о доверии Правительству РФ и др.

Результаты правового мониторинга должны быть приняты не только к сведению, но и к исполнению. Формами их реализации в данном случае являются: внесение изменений в существующие за

– 114 –

Например, одним из средств для осуществления парламентского контроля за результата ми социальноэкономического развития страны являются отчеты по исполнению бюджета года. См.: Постановление Государственной Думы РФ от 23.10.1998 № 3157II ГД «О про грамме законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансо вого кризиса в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5449.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслу шивает: доклады министра финансов об исполнении федерального бюджета, Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; заключение Председателя Счетной палаты Российской Федерации. По предложению Председателя Госу дарственной Думы либо по собственной инициативе Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут вы ступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства (ч. 2. ст. 279 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823).

коны; принятие новых законов; отмена недействующих или неэф фективных актов (полностью или частично).

Для реализации результатов правового мониторинга в указанных формах российским парламентом Совет Федерации, члены Совета Фе дерации, депутаты Государственной Думы могут использовать право законодательной инициативы (согласно ст. 104 Конституции РФ).

Формой реализации результатов правового мониторинга являют ся также инициативные организационноправовые меры, направлен ные на корректировку правоприменительной практики, проведение преобразований в системе и структуре органов государственной вла сти и т.п., предпринимаемые вне законодательной процедуры. В част ности, это могут быть обращения в федеральные суды, Генеральную прокуратуру, участие в назначении отдельных должностных лиц (со гласно Конституции), использование различных форм парламентско го контроля и др.

Особое значение в последнее время приобретают правовые экспе рименты, когда действие закона распространяется не на всю Россий скую Федерацию, а на определенную территорию (республику, об ласть, город, поселок и т.п.). В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогно зируется эффективность готовящейся правовой новеллы. Проведен ный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющи еся «плюсы» и «минусы» подготовленного законопроекта либо иного нормативного документа.

Проведя правовой эксперимент в современных условиях, можно сопоставить, как та или иная норма права работает на различных территориях (субъектах Федерации, муниципальных образованиях). При этом полученные данные вполне возможно использовать в даль нейшем в законодательном процессе, как на федеральном, регио нальном, так и на муниципальном уровне.

Парламент, обладая исключительными полномочиями в части принятия федеральных законов, имеет самые широкие возможности для использования данного инструмента в целях создание эффек тивного механизма правотворчества и реализации его результатов.

Необходимость широкой «пропаганды» правового мониторинга, при влечение внимания к правовому мониторингу ученых и практиков, а также обычных граждан обусловливают важность организации дея тельности, направленной на систематическое доведение до сведения широких слоев населения официальных взглядов на вопросы правового мониторинга, целенаправленное воздействие на общественное мнение, с целью формирования позитивного отношения к праву и его мониторин гу. В рамках этой деятельности может быть налажено информирование

– 115 –

граждан о результатах мониторинговой деятельности, планах законо проектных работ, законодательных инициативах, принятых федераль ных законах, других мерах, предпринятых по результатам правового мониторинга. Данная задача может быть эффективно решена Феде ральным Собранием в ходе реализации конституционного принципа от крытости его деятельности. Это будет способствовать правовому воспи танию граждан, государственных и муниципальных служащих, формированию в их правосознании убеждения о ценности правового мониторинга как элемента правовой системы, осознанию ими его полез ности и инструментальной пригодности в государственной деятельнос ти, эффективности данного правового института.

Целенаправленная реализация компетенции парламента при про ведении правового мониторинга позволит связать воедино его планиро вание, организацию и проведение органами государственной власти различных уровней и ветвей, органами местного самоуправления, ин ститутами гражданского общества, независимыми экспертными орга низациями. Это даст возможность обеспечить координацию данной де ятельности, упорядочить движение информационных потоков, сделать стабильными коммуникативные связи субъектов и участников право вого мониторинга, обеспечить реализацию его итоговых результатов.

Место и роль парламента в правовом мониторинге можно рассма тривать в контексте постановки проблемы ответственности в законо творчестве (нормотворчестве вообще). Попрежнему законы порож дают многочисленные изменения, приносят и гражданам, и обществу, и государству существенно меньше пользы, чем планиро валось. Результаты применения законов зачастую не соответствуют прогнозам правового регулирования. Законодательное закрепление основных направлений внутренней и внешней политики остается не совершенным. Именно поэтому сегодня с целью обеспечения преем ственности, последовательности государственновластных решений, принятых в последние годы, необходимо закрепить систему ответст венности за их осуществление.

§2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

В настоящее время идет процесс интенсивного развития законо дательства, что сопровождается ростом количества нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполни

– 116 –

тельной власти. В связи с этим большую актуальность приобретает вопрос о создании механизма, позволяющего получить достоверную информацию о действующих нормативных правовых актах и пробле мах правоприменения. В 2005 г. министр юстиции Российской Феде рации обратился к Президенту Российской Федерации с предложе нием создать систему мониторинга российского законодательства, данное предложение было поддержано.

Под основными задачами мониторинга правоприменения подра зумевается наблюдение за состоянием и динамикой развития раз личных отраслей законодательства, своевременное выявление и анализ законодательства, оценка реализации нормативных право вых актов, а также выявление факторов, способствующих корруп ции, и выработка предложений по корректировке законодательства.

Актуальность работы по мониторингу нормативных правовых ак тов и правоприменительной практики предопределяется интенсив ным развитием федерального и регионального законодательства, ростом количества нормативных правовых актов. Увеличение масси ва действующих нормативных актов сопровождается проявлением различных юридических дефектов: противоречий, повторений, про белов. К негативным тенденциям законодательства последних лет также относится большое количество актов о внесении изменений в действующие. Встречаются случаи по подготовке проектов о внесе нии изменений в еще не вступившие в силу законы. Вышеуказанные обстоятельства ослабляют целостность и эффективность законода тельства.

В современных условиях необходим механизм, позволяющий по лучить достоверную информацию о состоянии действующего зако нодательства, провести ревизию, выявить и отменить не достигшие планируемых результатов правового регулирования и несоответст вующие законодательству нормативные правовые акты, дать объек тивную оценку практике их реализации и своевременно принимать меры по совершенствованию законодательства.

Результаты проведенного в 2007–2008 гг. Министерством юсти ции Российской Федерации мониторинга нормативных правовых ак тов свидетельствуют об актуальности систематического анализа за конодательства и оценки практики его применения.

На основе мониторинга определяются проблемы правового регу лирования, выявляется несоответствующая законодательству пра воприменительная практика.

Комплексному решению проблем совершенствования законода тельства может служить централизованная и согласованная деятель ность в данном направление всех федеральных органов исполнитель

– 117 –

ной власти. Вместе с тем необходимо также разработать единую ме тодику осуществления мониторинга, определить показатели для оценки изучения законодательства и правоприменительной практи ки, создать действенный механизм учета результатов такой работы.

Сопоставление информации о правоприменительной практике этих органов, а также их предложений по совершенствованию законода тельства позволит выработать целостный и единый подход при форми ровании правотворческой политики. Для Минюста России, участвую щего в разработке законов, а также осуществляющего координацию законопроектной деятельности и правовую экспертизу в системе фе деральных органов исполнительной власти, проведение на постоянной основе мониторинга законодательства особенно необходимо.

Нормотворческая деятельность

Участие в законопроектной деятельности Президента и Пра" вительства Российской Федерации – одно из важнейших направле

ний в работе Министерства юстиции Российской Федерации.

В Российской Федерации предусмотрено 702 субъекта права за конодательной инициативы.

Разработкой правительственных законопроектов занимаются федеральные органы исполнительной власти. Минюсту России в этой работе отведена особая роль, и значение ее в организации зако нопроектной деятельности Правительства Российской Федерации за последние годы заметно возросло.

Основными направлениями законопроектной деятельности Мини стерства являются: формирование проектов планов законопроектной деятельности Правительства и Министерства; подготовка самих за конопроектов; правовая экспертиза как самих законопроектов, так и предложений об их разработке; методическое обеспечение подготов ки федеральными органами исполнительной власти законопроектов; подготовка проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации на законопроекты иных субъектов права законодательной инициативы; взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Законопроектная деятельность Министерства осуществляется на основе планов законопроектной деятельности Правительства Рос сийской Федерации, планов подготовки Минюстом России проектов федеральных законов, поручений Президента Российской Федера ции и Правительства Российской Федерации.

Формированию проектов планов законопроектной деятельности Правительства Минюст России придает особое значение в организа ции законопроектной деятельности.

– 118 –

Планы законопроектной деятельности Правительства готовятся на основе предложений федеральных органов исполнительной влас ти. Ориентиром в этой работе служат стратегические установки ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федераль ному Собранию Российской Федерации.

Стройная система планирования позволяет свести к минимуму дублирование законопроектов, предотвратить стихийность законо творческого процесса.

Предложения в план федеральные органы исполнительной власти вносят в Минюст России в виде концепции (идеи) законопроекта и про екта технического задания на его разработку. При их подготовке прово дится работа по анализу действующего законодательства, обоснованию необходимости дополнительного правового регулирования в данной об ласти, и очень важный этап – прогнозирование его последствий.

Министерство юстиции проводит правовую экспертизу концеп ций и технических заданий, определяя, таким образом, целесообраз ность разработки законопроектов, соответствие их актуальным за дачам общества и государства.

Планы законопроектной деятельности утверждаются распоря жением Правительства.

Правительство информирует Президента Российской Федерации о законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения Прави тельством поручений Президента по подготовке законопроектов.

Все разработанные министерствами и ведомствами законопроек ты до их внесения в Правительство подлежат обязательной правовой экспертизе в Минюсте России на соответствие Конституции Россий ской Федерации, действующему законодательству, а также прави лам юридической техники.

Минюст России активно взаимодействует с палатами Федераль ного Собрания. За время работы накопился немалый опыт в этой сфере, и он постоянно совершенствуется. Все чаще и разнообразнее становятся встречи их представителей по вопросам законотворчест ва. Это и выступления руководства Министерства в палатах Феде рального Собрания в рамках «правительственного часа», и участие представителей Минюста в научнопрактических конференциях, «круглых столах», заседаниях комитетов и комиссий палат. Надо сказать, что и представители Совета Федерации и Государственной Думы охотно откликаются на приглашения принять участие в меро приятиях, организуемых Минюстом России. Весьма полезной и пер спективной является совместная работа над законопроектами.

Кроме того, Министерство юстиции участвует в подготовке прак тически всех проектов заключений и официальных отзывов Прави

– 119 –

тельства на законопроекты, находящиеся в Государственной Думе. И, естественно, представители Министерства юстиции работают с профильными комитетами и комиссиями палат Федерального Со брания.

В 2007 г. Минюстом России осуществлялась разработка 47 законо проектов, дано более 600 правовых заключений по проектам феде ральных законов, подготовленных федеральными органами испол нительной власти.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 дека бря 2007 г. № 1914р был утвержден план законопроектной деятельно сти Правительства Российской Федерации; данный план состоял из пяти разделов: повышение качества жизни, повышение эффективнос ти государственного управления и регулирования, создание и развитие рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность эко номики, устранение структурных ограничений экономического роста и иные проекты федеральных законов. В рамках реализации данного плана на Минюст возложена подготовка 12 законопроектов.

В настоящее время осуществляется формирование плана законо проектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2009 г.

Особое внимание Минюст России уделяет сейчас проблеме реали зации принимаемых законов и повышению эффективности законо дательных решений. С этой целью проводится активная работа по совершенствованию нормативного регулирования данных вопросов. Создается система мониторинга законодательства и правопримени тельной практики как в Минюсте России, так и в других федераль ных органах исполнительной власти. Создаются новые структуры, прорабатываются вопросы организации этой деятельности.

Важнейшей задачей, на решение которой нацелены все участни ки законотворческого процесса, является гармонизация законода тельства, устранение диспропорций в развитии отдельных отраслей и институтов права, юридических коллизий, повышение качества законопроектов. В связи с этим Минюстом ведется работа по подго товке проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Обеспечение единства правового пространства

Российской Федерации

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Фе дерации и федеральных законов Министерство юстиции РФ наделе но функцией по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.

– 120 –

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 4212 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]