Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
В Уставе города Ставрополя определен размер такого ущерба –
сумма, превышающая 10% от стоимости муниципального имущества,
составляющего казну муниципального образования. Совершение
этих деяний и причинение ущерба должны быть установлены всту
пившим в законную силу судебным решением
1
;
4) разглашение депутатом, главой муниципального образования
ставших ему известными в ходе выполнения своих полномочий све
дений, составляющих государственную или коммерческую тайну,
сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан
2
;
5) внесение и лоббирование принятия решений представитель
ным органом местного самоуправления в корыстных целях
3
;
6) неоднократные (два и более раза в течение года) администра
тивные правонарушения, за которые законом предусмотрено на
казание в виде административного ареста
4
;
7) неисполнение депутатом, главой муниципального образования
решений представительного органа муниципального образования
5
либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного
органа, направленных на улучшение жизнеобеспечения населения
6
;
8) нарушение главой муниципального образования срока издания
муниципального правового акта, необходимого для реализации ре
шения, принятого путем прямого волеизъявления населения
7
;
9) несоблюдение ограничений, установленных для депутата в со
ответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ
8
.
2. Невыполнение депутатом своих полномочий, неисполнение
главой муниципального образования полномочий по занимаемой
должности, определенных уставом и муниципальными правовыми
актами.
Под невыполнением депутатских обязанностей понимается сис
тематическое без уважительных причин уклонение депутата от
– 221 –
1
Решение Ставропольской городской Думы от 29 июня 2005 г. № 67 «Об Уставе города Ста
врополя» // Вечерний Ставрополь. 2005. № 218–219. 30 ноября.
2
Устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов» (ред. от 14 дека
бря 2006 г.) (принят решением городской Думы городского поселения «Город Юхнов» от 16 ок
тября 2005 г. № 10) // Юхновские вести. 2005. № 139. 12 ноября.
3
Там же.
4
Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1 (ред. от 26 сентября
2006 г.) «О принятии Устава муниципального образования Город Екатеринбург» // Вечерний
Екатеринбург» 2005. № 131. 16 июля.
5
Устав городского округа Ивантеевка Московской области.
6
Устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов».
7
Устава муниципального образования «Город Екатеринбург».
8
Устав г. Ставрополя.
осуществления своих обязанностей, предусмотренных законода
тельством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) предста
вительного органа местного самоуправления, работе его комиссий
(комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполне
ния их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от
ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявле
ний
1
.
Приведенное определение охватывает различные «составы пра
вонарушений» – невыполнение депутатских обязанностей, которые
в уставах отдельных муниципальных образований выделены в каче
стве самостоятельных оснований для отзыва.
Уклонение депутата от участия в заседаниях представитель
ного органа муниципального образования, его комиссий, иных рабо
чих органов
2
.
Объективная сторона данного состава характеризуется дополни
тельными квалифицирующими признаками. Неучастие депутата в
заседаниях представительного органа муниципального образования
должно быть:
– систематическим (три и более раза);
– без уважительных причин;
– создавать неустранимые препятствия для осуществления пол
номочий представительного органа
3
, а также для участия населения
в осуществлении местного самоуправления
4
.
Перечень причин, признаваемых уважительными, устанавлива
ется регламентом представительного органа. Как правило, уважи
тельными причинами отсутствия депутата на заседаниях предста
вительного органа муниципального образования при условии
документального подтверждения являются: заболевание или увечье
депутата, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состоя
ние здоровья близких родственников (отца, матери, жены, мужа, сы
на, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки) либо
участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в ре
зультате обстоятельств, не зависящих от воли депутата; иные при
– 222 –
1
Устав городского округа Ивантеевка Московской области.
2
Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 г. № 333
«О принятии Устава муниципального образования «Город Ижевск» (Устава города Ижевск)» //
Известия Удмуртской Республики. 2005. 1 июля (спецвыпуск).
3
Устав сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Москов
ской области (принят решением Совета депутатов сельского поселения Барвихинское
Одинцовского муниципального района Московской области от 7 декабря 2005 г. № 2/1) //
Новые рубежи. 2006. 21 января (спецвыпуск).
4
Устав городского округа Ивантеевка Московской области.
чины, признанные уважительными председателем представитель
ного органа муниципального образования1.
Отсутствие связи с избирателями
2
, отказ главы муниципаль
ного образования, депутата представительного органа муници
пального образования от ведения приема избирателей, рассмотре
ния их обращений.
Неисполнение при наличии возможностей наказов избирателей
3
.
3. Совершение действий, порочащих звание депутата, главы му
ниципального образования.
В уставах муниципальных образований к таковым действиям от
носятся как правомерные, так и противоправные действия. Напри
мер, в Уставе муниципального образования «Городское поселение
Город Юхнов» в числе оснований для отзыва депутата, главы муни
ципального образования названо «нарушение общепринятых норм
поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан»
4
.
В данном случае речь идет о поступках упомянутых лиц, которые не
обладают признаком противоправности и могут быть оценены только
с точки зрения морали или нравственности.
В Уставе города Ижевска сделан акцент на противоправности та
кого рода действий. Так, основанием для отзыва является «соверше
ние противоправных поступков, порочащих статус депутата
представительного органа местного самоуправления, главы муни
ципального образования и умаляющих авторитет власти»
5
.
4. Утрата доверия избирателей.
В уставах отдельных муниципальных образований в качестве од
ного из оснований для отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления предусмотрена «утрата доверия со стороны избира
телей». Так, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Устава муниципального обра
зования «Город Архангельск» основанием для отзыва депутата, мэра
города может являться утрата доверия со стороны избирателей
6
.
– 223 –
1
См., например: Решение Совета депутатов Рузского района Московской области от 21 де
кабря 2005 г. № 205/31 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов
Рузского муниципального района» // Красное знамя. 2005. № 75. 30 декабря.
2
Устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов».
3
Там же.
4
Там же.
5
Устав г. Ижевска.
6
Устав муниципального образования «Город Архангельск» (ред. от 31 августа 2006 г.) (при
нят Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г.) // Архангельск. 1998.
№ 187. 1 октября. Устав зарегистрирован Управлением Министерства юстиции РФ по Се
вероЗападному федеральному округу 4 декабря 2006 г. См. также: Устав муниципального
образования «Поселок Воротынск» Калужской области (ред. от 28 декабря 2006 г.) (Утв. По
становлением Собрания представителей муниципального образования «Поселок Воро
тынск» от 28 июля 2005 г. № 38) // Воротынск. 2005. № 26.
Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва пони
мается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата,
мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими при
чинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от
контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотре
ния их жалоб и заявлений, совершение проступков, грубо нарушаю
щих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общест
венный резонанс у избирателей муниципального образования или
соответствующего избирательного округа (ч. 4 ст. 12).
Формально это противоречит ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 ок
тября 2003 г. Кроме того, в ч. 3 ст. 12 Устава муниципального образо
вания «Город Архангельск» содержится норма, согласно которой ос
нованиями для отзыва депутата, мэра города могут служить только
его конкретные противоправные решения или действия (бездейст
вие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
5. В Уставе города Ижевска Удмуртской Республики содержится
еще одно основание, связанное в отличие от всех вышеперечислен
ных с деятельностью лица в прошлом – до момента его избрания де
путатом: «возникновение обстоятельств о противоправной дея
тельности депутата представительного органа местного
самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные об
стоятельства могли быть существенными или решающими при
определении выбора избирателей»
1
.
Перечисленные обстоятельства могут служить основанием для
отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления только в
случае их подтверждения в судебном порядке. Данное требование,
закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., содержит
ся в уставах всех муниципальных образований.
Отзыв по рассмотренным выше основаниям не освобождает депу
тата, выборное должностное лицо местного самоуправления от иной
ответственности за допущенные нарушения законов и иных норма
тивных правовых актов органов государственной власти и местного
самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законо
дательством
2
.
Не могут являться основаниями для отзыва депутата, члена вы
борного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления:
– 224 –
1
Устав г. Ижевска.
2
Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42ОЗ (ред. от 4 октября 2005 г.) «Кодекс
о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» // Коммуна. 2003. № 111. 29 июля.
1) его политическая деятельность;
2) позиция, выраженная при голосовании на заседании предста
вительного органа местного самоуправления, его комиссий, иных ра
бочих органов;
3) факты, для которых предусмотрен иной порядок установления
и которые являются в соответствии с федеральным законодательст
вом самостоятельными основаниями для прекращения полномочий
упомянутых лиц
1
.
Депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны в
случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда
в отношении этих лиц. В этом случае вопрос об отзыве депутата, вы
борного должностного лица не возбуждается и голосование по отзы
ву не проводится
2
. Их полномочия прекращаются досрочно в поряд
ке, предусмотренном уставом муниципального образования;
4) принятие муниципальных правовых актов во исполнение нор
мативных правовых актов более высокой юридической силы
3
.
Первые два обстоятельства, исключающие возможность отзыва
названных субъектов, подкреплены правовой позицией Конституци
онного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 декабря 1996 г.
№ 21П «По делу о проверке конституционности закона Московской
области от 28.04.1995 “О порядке отзыва депутата Московской обла
стной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации»
4
, согласно которой
основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая
деятельность, позиция при голосовании.
Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что включение в
перечень оснований для отзыва «официально объявленного депута
том, выборным должностным лицом изменения своей политической
ориентации при условии, что она была одним из определяющих фак
торов при их избрании», является неправомерным.
Право отзыва не может быть использовано для ограничения само
стоятельности и инициативы депутата представительного органа му
ниципального образования, выборного должностного лица местного
самоуправления, создания препятствий их законной деятельности
5
.
– 225 –
1
Устав г. Ижевска.
2
Закон Кировской области от 4 ноября1999 г. № 144ЗО (ред. от 29.11.2006 г.) «О порядке
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области».
3
Решение Городской думы Краснодара от 19 июля 2003 г. № 37 п. 1 (ред. от 21 декабря 2006 г.)
«О принятии Устава муниципального образования Город Краснодар» // Краснодар. 2003.
№ 31. 25 июля.
4
СЗ РФ. 1997. № 2. Cт. 348.
5
Устав муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края.
Обобщая и оценивая существующую практику правового регули
рования рассматриваемых общественных отношений в части уста
новления основания отзыва депутата представительного органа му
ниципального образования, выборного должностного лица местного
самоуправления, выскажем некоторые соображения относительно
содержания данной правовой конструкции.
По сравнению с практикой прошлых лет (в условиях действия За
кона от 28 августа 1995 г.), когда уставы содержали нормыпринципы
об ответственности и бланкетные нормы, отсылающие к законам
субъекта РФ, регулирующие общественные отношения, связанные с
отзывом депутата, выборного должностного лица местного самоуп
равления, в настоящее время роль (и содержание) уставов муници
пальных образований в регулировании соответствующих обществен
ных отношений существенно изменилась. Основания наступления
ответственности депутатов, членов выборных органов местного са
моуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле
ния перед населением и порядок решения соответствующих вопро
сов определяются уставами муниципальных образований в
соответствии с Федеральным законом (ст. 71 Закона от 6 октября
2003 г.). В этой части устав муниципального образования занимает
ведущее место в системе нормативноправовых актов, регулирую
щих рассматриваемые общественные отношения.
Данная позиция ранее была выражена в Постановлении Конститу
ционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7П «По делу о проверке кон
ституционности отдельных положений Закона Красноярского края
“О порядке отзыва депутата представительного органа местного само
управления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке от
зыва депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском
автономном округе” в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и
Ю.А. Хнаева»
1
. В указанном Постановлении отмечается, что, исходя
из права населения муниципального образования на самостоятельное
определение организации местного самоуправления и при признании
федеральным законом возможности введения отзыва выборного
должностного лица местного самоуправления, законы субъектов РФ
не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоя
тельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц
местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом му
ниципального образования. Самостоятельность муниципальных обра
зований в правовом регулировании института отзыва предполагает
– 226 –
1
СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры
отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо
отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ,
подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном
образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство
государственных органов, а также избирательных комиссий субъек
тов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы
нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Такое основание для отзыва, как «нарушение Конституции РФ,
федерального законодательства, устава (основного закона) и законо
дательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муници
пального образования», вызывает много вопросов и сомнений. Во
первых, потому, что данная норма полностью воспроизводит ст. 72
Федерального закона от 6 октября 2003 г., которая устанавливает ос
нования ответственности органов местного самоуправления и долж
ностных лиц местного самоуправления перед государством (за ис
ключением ответственности за ненадлежащее осуществление
указанными органами и должностными лицами переданных им от
дельных государственных полномочий). Ответственность за наруше
ние Конституции и законов наступает перед государством, а не перед
избирателями. Возникает вопрос о целесообразности установления
одних и тех же оснований ответственности перед населением и перед
государством при закреплении различных процедур реализации.
Поиски ответа на него приводят к выводу о формальном противоре
чии нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г. положений
рассмотренных уставов муниципальных образований.
Вовторых, как отмечает Е.С. Шугрина, трудно рассчитывать, что
депутата или выборное должностное лицо станут отзывать по этому
основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при
этом нарушит закон
1
. Поэтому связывать основания отзыва с наруше
ниями Конституции, законодательства и т.п. довольно сомнительно.
Втретьих, нелогично выглядит постановка в один порядковый ряд
в уставах муниципальных образований таких оснований для отзыва,
которые соотносятся между собой как общее, – нарушение Конститу
ции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и
законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов
муниципального образования и единичное – совершение депутатом,
главой муниципального образования действий или бездействия, по
влекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципально
– 227 –
1
См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск: Изд
во Новосибирского унта, 1997. С. 68.
го образования, непринятие главой муниципального образования мер
для отмены им же изданного правового акта или отдельных его поло
жений, которые вступившим в законную силу решением суда были
признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта
РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ог
раничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили
иной вред, неоднократные административные правонарушения и т.д.
Первым из названных оснований охватываются все остальные соста
вы правонарушений, предусмотренные в уставах муниципальных об
разований в качестве оснований для отзыва депутатов, выборных
должностных лиц местного самоуправления.
Вчетвертых, некоторые из приведенных выше составов правона
рушений, объединенные общим наименованием «нарушение Консти
туции РФ, федеральных законов и т.д.», образуют состав преступле
ния (например, ст. 283 УК РФ «Разглашение государственной тайны»).
Подтверждение факта их совершения в судебном порядке означает
вынесение обвинительного приговора в отношении виновного лица.
В то же время в уставах всех муниципальных образований содержит
ся норма, согласно которой вопрос об отзыве не возбуждается в случае
вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отно
шении депутата, выборного должностного лица местного самоуправ
ления, поскольку его полномочия в таком случае прекращаются по
решению представительного органа местного самоуправления. В этой
связи возникают серьезные сомнения в необходимости и целесооб
разности закрепления данных составов в качестве оснований для от
зыва и соответственно в эффективности данных правовых норм.
Большинство составов правонарушений рассматриваемой группы
могут служить основанием для отрешения главы муниципального об
разования от должности в порядке, предусмотренном ст. 74 Федераль
ного закона от 6 октября 2003 г., – «ответственности пред государст
вом». Поэтому во избежание ненужного дублирования их следует
отнести только к основаниям для отзыва депутата представительного
органа муниципального образования.
Самостоятельное значение для отзыва депутата, выборного
должностного лица местного самоуправления (из приведенных вы
ше) может иметь:
– неисполнение депутатом, главой муниципального образования
решений представительного органа муниципального образования
либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного
органа, направленных на решение вопросов улучшения жизнеобес
печения населения;
– 228 –
– нарушение главой муниципального образования срока издания
муниципального правового акта, необходимого для реализации ре
шения, принятого путем прямого волеизъявления населения;
– несоблюдение ограничений, установленных для депутата в со
ответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.
Что касается последнего из них, то в соответствии с ч. 6 ст. 40 Фе
дерального закона от 6 октября 2003 г. выборные должностные лица
местного самоуправления не могут быть депутатами Государствен
ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
депутатами законодательных (представительных) органов государ
ственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные
должности Российской Федерации, государственные должности
субъектов РФ, а также должности государственной гражданской
службы и муниципальные должности муниципальной службы. Вы
борное должностное лицо местного самоуправления не может одно
временно исполнять полномочия депутата представительного органа
муниципального образования, за исключением случаев, установлен
ных Федеральным законом.
Депутат представительного органа муниципального образования,
выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одно
временно исполнять полномочия депутата представительного органа
иного муниципального образования или выборного должностного ли
ца местного самоуправления иного муниципального образования, за
исключением случаев, установленных Федеральным законом.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депута
ты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные
должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься
предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью,
за исключением педагогической, научной и другой творческой дея
тельности (ч. 7 ст. 40).
В законах субъектов РФ данная норма сформулирована более
конкретно. Так, в ч. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 4 июня
1997 г. № 319ОЗ (ред. от 7 февраля 2007 г.) «О статусе депутата
представительного органа местного самоуправления в Архангель
ской области»
1
установлено, что депутат, работающий на постоянной
(штатной) основе в представительном органе местного самоуправле
ния, не вправе:
– 229 –
1
Закон Архангельской области от 04.06.1997 № 319ОЗ (ред. от 07.02.2007) «О статусе де
путата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» //
Волна. 1997. № 27. 8 июля.
– заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме науч
ной, преподавательской или иной творческой деятельности;
– заниматься предпринимательской деятельностью лично или че
рез доверенных лиц;
– состоять членом органов управления коммерческой организа
ции, кроме как по поручению представительного органа муници
пального образования в соответствии с законодательством;
– участвовать в коммерческой рекламе товаров и услуг предпри
ятий, организаций, распространяемой через средства массовой ин
формации либо в иной публичной форме;
– получать от предприятий, организаций, учреждений, независимо
от их организационноправовых форм, и физических лиц вознаграж
дения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату
развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознагражде
ния), связанные с исполнением депутатских обязанностей.
Для выборных должностных лиц местного самоуправления в ус
тавах муниципальных образований данные ограничения определены
более лаконично – так, как это сделано в ч. 7 ст. 40 Федерального за
кона от 6 октября 2003 г.
Несоблюдение перечисленных ограничений вполне логично
должно повлечь прекращение полномочий депутата, выборного
должностного лица путем его отзыва.
Как отмечалось выше, депутат, выборное должностное лицо мест
ного самоуправления могут быть отозваны в связи с неисполнением
своих полномочий (обязанностей). Анализ законодательства субъек
тов РФ и уставов муниципальных образований позволяет предста
вить круг обязанностей депутата представительного органа местного
самоуправления: депутат обязан поддерживать связь с избирателя
ми, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспе
чению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рас
сматривать поступившие от избирателей предложения, заявления,
жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному
и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести
прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости
вносить предложения в соответствующие органы государственной
власти, органы местного самоуправления и общественные объедине
ния; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать
правила депутатской этики, установленные представительным орга
ном местного самоуправления; участвовать в заседаниях представи
тельного органа местного самоуправления и его комиссий, не допускать
пропуска заседаний представительного органа и комиссий без уважи
тельных причин; выполнять поручения представительного органа и
его комиссий, данные в пределах их компетенции. Это обобщенный
– 230 –
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]