Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ, ст. 42 которого преду
сматривает, что правовое регулирование муниципальной службы,
включая требования к муниципальным должностям муниципальной
службы, определение статуса муниципального служащего, условия
и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется
федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним
законами субъектов Российской Федерации и уставами муници
пальных образований, так и системы государственной гражданской
службы и принятием в этой связи Федерального закона от 27 июля
2004 г. № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Россий
ской Федерации»
1
, ст. 7 которого предусматривает взаимосвязь
гражданской и муниципальной служб.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25ФЗ, в частности, вносит
ясность в вопрос о том, кто является в отношении муниципального
служащего нанимателем, а кто – работодателем, предусматривает
возможность регулирования вопросов муниципальной службы му
ниципальными правовыми актами. В нем подробно прописаны права и
обязанности муниципальных служащих, порядок поступления на му
ниципальную службу, ее прохождения и прекращения, закрепляются
определенные запреты для муниципального служащего, а также уре
гулированы вопросы замещения должности муниципальной службы
на конкурсной основе, вопросы аттестации муниципальных служа
щих, введена новая глава, регулирующая вопросы кадровой работы в
муниципальном образовании, а также закреплена обязанность мест
ного уровня публичной власти по ведению реестра муниципальных
служащих соответствующего муниципального образования.
Кроме этого, данный Федеральный закон определяет ранее спор
ный статус такого должностного лица местного самоуправления, как
глава местной администрации, назначаемый на эту должность по
контракту, заключаемому по результатам конкурса.
Однако этот Федеральный закон не лишен некоторых недостат
ков. В частности, например, согласно ему оплата труда муниципаль
ного служащего производится в виде денежного содержания, кото
рое состоит из должностного оклада служащего в соответствии с
замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из
ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых зако
ном субъекта Российской Федерации. При этом не вполне ясно, впра
ве ли субъект Российской Федерации указанным законом опреде
лять только систему дополнительных выплат или в том числе и
регулировать их размер.
– 251 –
1
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
Кроме этого, в законе никак не упоминаются классные чины му
ниципальных служащих. На устранение этого пробела направлена
законодательная инициатива Совета Федерации Федерального Со
брания Российской Федерации, которой предлагается закрепить на
федеральном уровне некоторые общие подходы правового регулиро
вания в этом вопросе, а основное регулирование отнести к уровню
субъектов Российской Федерации, которыми наработан достаточный
опыт по этому вопросу, поскольку до принятия Федерального закона
от 02.03.2007 № 25ФЗ они регулировали соответствующие отноше
ния своими законами.
В части статуса должностных лиц местного самоуправления сле
дует также отметить Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий
ской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещаю
щим государственные или муниципальные должности, а также
должности государственной или муниципальной службы»
1
и Феде
ральный закон от 4 ноября 2007 г. № 253ФЗ «О внесении изменения
в статью 40 Федерального закона “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”»
2
. Первый уста
навливает ограничения лицам, замещающим муниципальные долж
ности, в том числе главам муниципальных образований, на занятие
оплачиваемой, в том числе преподавательской, научной и иной твор
ческой деятельностью, финансируемой исключительно за счет
средств иностранных государств, международных и иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также
запрет для них входить в состав органов управления, попечитель
ских или наблюдательных советов, иных органов иностранных не
коммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории Российской Федерации их структурных подразделений,
за исключением случаев, предусмотренных международным догово
ром Российской Федерации или законодательством Российской Фе
дерации. Второй направлен на устранение пробела, существовав
шего в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ, в части
определения гарантий депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ
ления, поскольку ст. 40 этого Федерального закона устанавливала
лишь общие подходы к определению статуса указанных лиц. Теперь
право регулировать гарантии выборных лиц местного самоуправле
ния, осуществляющих полномочия как на постоянной, так и на непо
– 252 –
1
СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1151.
2
СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5430.
стоянной основе, предоставлено муниципальному образованию сво
им уставом в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, что позволит субъектам Рос
сийской Федерации установить единые подходы к определению га
рантий деятельности депутатов, членов иных выборных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са
моуправления.
В части статуса органов местного самоуправления некоторые но
веллы внес Федеральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ исходя из
изменения им некоторых норм территориальной организации мест
ного самоуправления. Так, например, им расширяется перечень ос
нований досрочного прекращения полномочий представительного
органа муниципального образования за счет таких оснований, как
утрата поселением статуса муниципального образования в связи с
его объединением с городским округом и увеличение численности
избирателей муниципального образования более чем на 25%, произо
шедшего вследствие изменения границ муниципального образова
ния или объединения поселения с городским округом. По аналогич
ным основаниям предлагается досрочно прекращать полномочия
главы муниципального образования и главы местной администрации
по контракту.
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ в Федеральный за
кон от 06.2003 № 131ФЗ введена новая ст. 18.1, предусматривающая
оценку эффективности деятельности органов местного самоуправле
ния и устанавливающая, что перечень показателей эффективности
их деятельности утверждается в порядке, определяемом Президен
том Российской Федерации, а нормативными правовыми актами выс
шего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководи
теля высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выде
ление за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации
грантов муниципальным образованиям в целях содействия достиже
нию и (или) поощрения достижения наилучших значений показате
лей.
Указанные положения потребуют уточнения, поскольку их интер
претация как устанавливающая правовой механизм определенной
подчиненности органов местного самоуправления органам государст
венной власти субъектов Российской Федерации не согласуется с
конституционным принципом самостоятельности местного уровня
публичной власти в пределах своих полномочий.
Кроме этого, в 2007 году был принят Федеральный закон от 18 ию
ня 2007 г. № 101ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода
– 253 –
тельные акты Российской Федерации по вопросу деятельности зако
нодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и представительных органов му
ниципальных образований»
1
, которым в ст. 35 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131ФЗ была внесена новая ч. 1, устанавливающая
дополнительную гарантию обеспечения деятельности представи
тельного органа муниципального образования, а именно:
– вновь избранный представительный орган муниципального об
разования должен собраться на первое заседание не позднее 30 дней
со дня своего формирования в правомочном составе (конкретный пе
риод устанавливается уставом муниципального образования);
– заседание представительного органа муниципального образова
ния считается правомочным, если на нем присутствует 50% и более
избранных депутатов;
– заседания представительного органа муниципального образова
ния должны проводиться не реже одного раза в три месяца.
В качестве обеспечения вышеперечисленных гарантий этот Фе
деральный закон говорит, что установленный судом факт не прове
дения представительным органом муниципального образования три
месяца подряд, в том числе со дня его формирования в правомочном
составе, правомочного заседания, является дополнительным основа
нием досрочного прекращения полномочий такого представительно
го органа. В этом случае высшее должностное лицо субъекта Россий
ской Федерации будет вправе внести в течение трех месяцев проект
закона о роспуске такого представительного органа.
4. Регулирование бюджетных правоотношений муниципальных об
разований, а также уточнение статуса муниципального имущества.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ «О внесении изме
нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирова
ния бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодатель
ных актов Российской Федерации»
2
(далее – Федеральный закон от
26.04.2007 № 63ФЗ) предусмотрены позитивные изменения в бюджет
ном процессе, связанные с созданием правовой основы для осуществле
ния среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюд
жетной системы, внедрением бюджетирования, ориентированного на
результат, введены новые принципы бюджетной системы «единства
кассы» и «подведомственности расходов», а также уточнены формули
ровки некоторых действующих принципов бюджетной системы.
– 254 –
1
СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3074.
2
СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
Основным же положением Федерального закона от 26.04.2007 № 63ФЗ
является возможность составления местных бюджетов на один год
или на три года, при этом устанавливается, что если местный бюд
жет составляется на один год, то местные администрации муници
пального района, городского округа обязательно разрабатывают и
утверждают среднесрочный финансовый план, а поселению предо
ставлено право самостоятельно принять такое решение. Таким обра
зом, в основу бюджетного планирования муниципальных образова
ний может быть положен метод «скользящей трехлетки», при
которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года
трехлетнего периода становятся основной следующего бюджета с
ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.
Кроме этого, Федеральным законом от 26.04.2007 № 63ФЗ уста
навливается закрытый перечень участников бюджетного процесса.
Предусматривается отнесение к получателям бюджетных средств
только органов государственной власти и органов местного само
управления или бюджетных учреждений. Определил этот Феде
ральный закон статус средств самообложения граждан, отнеся их к
неналоговым доходам.
Установление Федеральным законом от 26.04.2007 № 63ФЗ до
полнительных условий предоставления межбюджетных трансфер
тов для дотационных и высокодотационных муниципальных образо
ваний, с одной стороны, направлено на повышение финансовой
дисциплины, с другой стороны, изза недостаточности налоговых до
ходных источников местных бюджетов может сказаться негативно
на финансовом состоянии муниципальных образований, поскольку
есть вероятность, что эти условия могут быть применены при предо
ставлении трансфертов ко многим муниципальным образованиям,
так как согласно мониторингу местных бюджетов, проведенному
Минфином РФ, доля межбюджетных трансфертов (без учета суб
венций из фонда компенсаций) в городских округах составляет
20,3%, в муниципальных районах 32,7%, в поселениях 51,3%.
Федеральный закон от 18.10.2007 № 230ФЗ в ст. 86 Бюджетного
кодекса вносит дополнения, относящие к расходным обязательствам
муниципального образования дополнительно к вопросам местного
значения, иные вопросы, которые органы местного самоуправления
вправе решать в соответствии со ст. 14.1,15.1.16.1 Федерального зако
на от 06.10.2003 № 131ФЗ.
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63ФЗ ужесточены допус
тимые значения дефицита бюджета муниципального образования.
Так, для муниципального образования дефицит не должен превы
шать 10% утвержденного общего годового объема доходов без учета
– 255 –
безвозмездных поступлений (сейчас тоже 10%). В случае, если доля
межбюджетных трансфертов больше 70% и применяются вышеука
занные меры, дефицит не может быть выше 5%.
Весьма положительным в Федеральном законе от 26.04.2007
№ 63ФЗ является уточнение, исходя из правоприменительной
практики, порядка исполнения судебных актов по искам к субъектам
Российской Федерации и муниципальным образованиям о возмеще
нии вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)
органов местного самоуправления, по иным искам о взыскании де
нежных средств, что, на наш взгляд, позволит финансовым органам
муниципального образования избежать возможных потерь бюджета.
Кроме вышеназванного Федерального закона от 26.04.2007 № 63ФЗ
в ст. 61.1 Бюджетного кодекса внесены изменения Федеральным за
коном от 8 ноября 2007 г. № 257ФЗ «Об автомобильных дорогах и до
рожной деятельности в Российской Федерации и о внесении измене
ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
предусматривающие зачисление в бюджеты муниципальных райо
нов и поселений доходов от государственной пошлины за выдачу
уполномоченным органом местного самоуправления муниципального
района или поселения специального разрешения на движение по ав
томобильной дороге транспортного средства, осуществляющего пе
ревозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов.
Изменениями в Налоговый кодекс установлены размеры такой госу
дарственной пошлины.
Остается актуальным и проблемным вопрос разграничения иму
щества между уровнями публичной власти и между различными ви
дами муниципальных образований.
В процессе разграничения муниципального имущества органы го
сударственной власти и органы местного самоуправления столкну
лись с тем, что нормы федерального законодательства либо вызыва
ют неоднозначное толкование в правоприменительной практике,
либо охватывают своим регулированием не все ситуации, возникаю
щие при проведении муниципальной реформы.
Так, например, изложенная в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона
от 22 августа 2004 г. № 122ФЗ «О внесении изменений в законода
тельные акты Российской Федерации и признании утратившими си
лу некоторых законодательных актов Российской Федерации в свя
зи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организа
ции законодательных (представительных) и исполнительных орга
– 256 –
1
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
нов государственной власти субъектов Российской Федерации” и
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос
сийской Федерации”»
1
(далее – Федеральный закон от 22.08.2004
№ 122ФЗ) процедура разграничения имущества вызывает множе
ство вопросов и нуждается в уточнении. В частности, не определен
порядок разграничения муниципальной собственности между вновь
образованными муниципальными районами и расположенными в их
границах поселениями, между вновь образованными муниципальны
ми образованиями в случае разделения муниципального образова
ния; между муниципальным районом и городским округом в случае
наделения городского поселения, входящего в границы района, стату
сом городского поселения, а также между муниципальными образо
ваниями в случае изменения их границ, влекущее за собой отнесение
территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального
образования к территории другого муниципального образования.
Между тем необходимость в разграничении муниципального имуще
ства в перечисленных случаях возникает постоянно. Кроме того, до
сих пор пока остается неурегулированным вопрос о разграничении
имущества между муниципальными образованиями, существовав
шими до начала реформы.
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ решена одна из су
ществовавших проблем разграничения имущества между муници
пальными образованиями. Этот Федеральный закон распространил
действующий порядок разграничения имущества, установленный
ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122ФЗ, в отноше
нии имущества, разграничиваемого между муниципальным районом
и городским округом в случае наделения городского поселения, вхо
дящего в границы муниципального района, статусом городского ок
руга или лишения его статуса городского округа. Кроме этого, ука
занным Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ устранено
требование о разграничении имущества между муниципальными об
разованиями исключительно в рамках закона субъекта Российской
Федерации, определяющего порядок решения вопросов местного
значения. Этим Федеральным законом также установлено, что раз
граничение имущества между муниципальными образованиями
должно осуществляться в соответствии с видами имущества, опре
деленными в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ, а
порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче,
перечень необходимых документов для принятия правового акта
субъекта Российской Федерации о разграничении имущества уста
навливаются законом субъекта Российской Федерации. Споры о
праве собственности на передаваемое имущество между муници
– 257 –
пальными образованиями разрешаются судом. Кроме того, Феде
ральным законом установлен более реальный срок, в течение кото
рого орган местного самоуправления, которому передано соответст
вующее имущество, обязан его принять. Однако не устранен
имеющийся пробел в отношении муниципальных образований, не
являющихся вновь образованными и существовавших до начала ре
формы. Особенно актуален этот вопрос в тех субъектах Российской
Федерации, где и до реформы существовали муниципальные образо
вания как на уровне районов, так и на уровне поселений и у которых
возникла необходимость перераспределения имущества между го
родскими, сельскими поселениями и муниципальными районами, в
границах которых они находятся.
Разграничение полномочий между органами публичной власти,
наделение органов местного самоуправления новыми полномочиями
и передача государственных полномочий на уровень местного само
управления приводит к постоянной необходимости дополнять пере
чень имущества, которое может находиться в муниципальной собст
венности, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ в
ст. 50 устанавливает закрытый его перечень. В 2007 г. так и не был
решен вопрос об исключении из ст. 50 Федерального закона от
06.10.2003 № 131ФЗ нормы о закрытости перечня имущества муни
ципальных образований, а также о корректировке тесно связанной с
ней нормы ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122ФЗ, ус
танавливающей порядок перераспределения имущества между
уровнями публичной власти, а также между видами муниципальных
образований. С 2006 г. по этим вопросам неоднократно выражал свою
позицию Конституционный Суд Российской Федерации (первона
чально – в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня
2006 г. № 8П
1
, затем правовые позиции были подтверждены в опре
делениях Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540О
2
,
от 7 декабря 2006 г. № 542О
3
и конкретизированы применительно к
органам местного самоуправления в определениях от 1 ноября 2007 г.
№ 827ОП
4
и от 4 декабря 2007 г. № 828ОП5). Правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в пе
речисленных выше его решениях, сводятся к следующему: ст. 50 Фе
дерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ в части, устанавливаю
– 258 –
1
Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
2
Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
3
Там же.
4
СЗ РФ.2007. № 53. Ст. 6675.
5
СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 129.
щей перечень видов муниципального имущества, которое может нахо
диться в собственности муниципальных образований, не может рас
сматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущест
ва, могущего находиться в собственности муниципальных образований,
и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуще
ствления полномочий муниципальных образований, и препятствую
щая использованию предусмотренных законом способов привлечения
денежных средств и иного имущества для формирования собственных
доходов бюджетов муниципальных образований; установленный в ч. 11
ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122ФЗ порядок безвозме
здной передачи муниципального имущества в собственность Россий
ской Федерации и субъектов Российской Федерации предполагает не
обходимость волеизъявления органов местного самоуправления на
такую передачу и не позволяет органам государственной власти игно
рировать это волеизъявление. Однако правоприменительная, в том
числе судебная, практика по этим вопросам до настоящего времени
продолжает оставаться весьма неоднородной.
Перераспределение имущества между Российской Федерацией,
субъектами Российской Федерации, муниципальными районами,
поселениями и городскими округами требует проведения государ
ственной регистрации права собственности на передаваемые объ
екты в соответствии со ст. 131 Гражданского кодекса Российской
Федерации, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122ФЗ
«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним»
1
. До регистрации прав новый собственник вправе без
возмездно использовать переданное ему имущество. Однако оста
ется неурегулированным вопрос об особенностях регистрации прав
на имущество до его передачи новому собственнику в порядке пере
распределения и разграничения. В силу общих положений законо
дательства о регистрации права на имущество перед регистрацией
права нового собственника должно быть зарегистрировано право
предыдущего собственника. Практика показывает, что многие объ
екты, числящиеся в реестре муниципальной собственности, не про
шли государственную регистрацию, большинство муниципальных
предприятий не зарегистрированы как имущественные комплексы,
права на это имущество надлежащим образом не оформлены, в свя
зи с этим у органов местного самоуправления возникает необходи
мость обращения в суд с требованиями, связанными с владением,
пользованием и распоряжением соответствующим имуществом и
защитой права собственности. За рассмотрение дел арбитражными
– 259 –
1
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
судами, органы местного самоуправления должны заплатить госу
дарственную пошлину, что влечет дополнительные расходы мест
ных бюджетов.
Следует также отметить, что не в полной мере решены вопросы,
касающиеся распоряжения земельными участками, государственная
собственность на которые не разграничена. Государственной Думой
26 апреля 2007 г. в первом чтении был принят проект федерального
закона (№ 3219544), подготовленный членами Совета Федерации,
«О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «О введении
в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в части
уточнения распоряжения земельными участками, государственная
собственность на которые не разграничена)». Проектом предлагается
включить органы местного самоуправления поселений в круг субъ
ектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, го
сударственная собственность на которые не разграничена. В настоя
щее время такое право предоставлено лишь муниципальным
районам и городским округам. Принятие законопроекта позволит
снять противоречия между Федеральным законом от 06.10.2003 №
131ФЗ и Градостроительным кодексом Российской Федерации в ча
сти подготовки и утверждения генпланов, правил землепользования
и застройки, документов по планировке, выдачи разрешений на
строительство, ввода в эксплуатацию объектов.
5. Совершенствование правового регулирования особенностей ор
ганизации местного самоуправления на отдельных территориях.
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230ФЗ внесены изме
нения в Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 32971
«О закрытом административнотерриториальном образовании»
1
, ус
танавливающие особенности организации местного самоуправления
в закрытых административнотерриториальных образованиях (далее
– ЗАТО). Так, в частности, предусматривается, что при установле
нии или изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требова
ния законодательства Российской Федерации об учете мнения насе
ления не применяются. Данная норма может быть интерпретирована
как возможность в таких случаях не выявлять и не учитывать мнение
населения вообще, что противоречит ч. 2 ст. 131 Конституции Россий
ской Федерации, предусматривающей обязательность учета мнения
населения при изменении границ муниципального образования, а со
гласно действующему законодательству все ЗАТО являются муни
ципальными образованиями и имеют статус городских округов. По
этому выявление мнения населения, возможно, необязательно в
– 260 –
1
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]