Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовой мониторинг. Учебное пособие
.pdf
Таким образом, можно рекомендовать рассматривать правовой
мониторинг как вид государственной деятельности, осуществляе
мый органами исполнительной власти Москвы в качестве дополни
тельной функции, имеющей обеспечивающее значение для реализа
ции основных функций органами исполнительной власти города. При
этом важно учитывать обозначенные составные части (элементы)
проведения правового мониторинга, а также его объем и содержание.
Рекомендации по определению субъектного состава деятельнос
ти по проведению правового мониторинга. Необходимость привле
чения институтов гражданского общества
Так же, как и на федеральном уровне, критерием, определяю
щим организацию правового мониторинга в системе органов ис
полнительной власти Москвы, является выбор органа (его струк
турного подразделения), который будет занимать ведущее
положение в мониторинговой деятельности, которому будет пору
чено осуществление координации, методического обеспечения,
планирования и непосредственного контроля за проведением пра
вового мониторинга. Именно этот орган (его структурное подраз
деление) должен осуществлять окончательную систематизацию,
анализ и оценку информации, полученной от органов исполни
тельной власти города, подготовку и представление в Правитель
ство Москвы итогового документа по результатам проведения
правового мониторинга.
Что касается определения способа организации правового мони
торинга, то с учетом предложенной классификации его можно
представить как централизованный, поскольку организация мони
торинга устанавливается в системе одной из ветвей власти и имеет
соответствующее нормативное обеспечение. С другой стороны,
можно говорить об элементах смешанного способа организации, по
скольку к процессу проведения правового мониторинга обязатель
но следует привлекать институты гражданского общества, прежде
всего научноисследовательские, экспертные и общественные орга
низации и учреждения, а также организации, изучающие общест
венное мнение (проводящие социологические исследования), спе
циалистов в различных областях знаний. Особенно важно их
участие на завершающей стадии (этапе) правового мониторинга,
когда осуществляется анализ и оценка всей информации, получен
ной от органов исполнительной власти города Москвы, происходит
подготовка итогового документа по результатам правового монито
ринга.
Участие высших учебных заведений (желательно юридическо
го профиля) и средств массовой информации в организации право
– 191 –
вого мониторинга возможно оформлять договорами о сотрудниче
стве, при этом координацию работы следует возложить на орган
исполнительной власти города Москвы (его структурное подразде
ление), который занимает ведущее положение в мониторинговой
деятельности.
Например, практика работы Самарской Губернской Думы с вуза
ми строится на безвозмездной основе, предметом соответствующих
договоров является информационное сотрудничество (Дума предо
ставляет вузу нормативные правовые акты, их проекты и т.п.; вуз со
своей стороны обеспечивает Думу при необходимости специалиста
ми для законопроектной работы и оказания консультационных ус
луг, своими силами проводит социологические опросы и их анализ по
заданию Думы; ведет работу по информированию населения о при
нятом законодательстве и т.п.).
Представляется целесообразным заключать с вузами договоры о
сотрудничестве рамочного типа. В предмет договоров предполагает
ся включение положений об участии в проведении правового монито
ринга, предоставлении соответствующей социологической и иной
информации. При этом возможна конкретизация заданий с учетом
особенностей того или иного вида правового мониторинга, сроков его
проведения, результатов работы и т.п., что оформляется дополни
тельным соглашением к рамочному договору.
В системе организации правового мониторинга отчетливо просма
тривается необходимость участия городских средств массовой ин
формации. При их помощи и поддержке возможно осуществить ра
боту как по сбору необходимой информации (публикация анкет,
опросных листов, прием телефонных звонков, писем, что позволяет
оперативно изучать общественное мнение), так и информированию
широкого круга населения о результатах правового мониторинга.
Это способствовало бы реализации гражданами своего права на по
лучение правовой информации.
Таким образом, участие институтов гражданского общества в
организации правового мониторинга является необходимым и
важным как для органов государственной власти, так и для насе
ления города. Чтобы мониторинговая деятельность осуществля
лась планово и соответствовала определенным субъектом монито
ринга целям и задачам, ее координацию необходимо поручить
органу исполнительной власти города Москвы (его структурному
подразделению), занимающему ведущее положение в мониторин
говой деятельности.
При осуществлении деятельности, оформленной соответствую
щими договорными отношениями между исполнительными органа
– 192 –
ми государственной власти города, вузами и средствами массовой
информации, субъект мониторинга имеет возможность получения
необходимой информации, причем оперативно и от неограниченного
круга лиц, а население – правовой информации, включая данные ре
зультатов мониторинга.
Необходимо четко установить субъектов проведения правового
мониторинга, их полномочия и порядок взаимодействия в системе ор
ганов исполнительной власти города Москвы. Представляется, что
здесь критерием должно являться функциональное определение
правового мониторинга как дополнительной функции, обеспечиваю
щей осуществление основных.
Если правовой мониторинг рассматривать как постоянно осуще
ствляемый вид государственной деятельности, то его субъектный со
став в системе органов исполнительной власти Москвы обобщенно
можно представить следующим образом.
Вопервых, сбор, первичный анализ, систематизация, оценка ин
формации и передача полученных результатов исследования по ус
тановленной форме и в установленные сроки в орган (его структур
ное подразделение), занимающий ведущее место в сфере правового
мониторинга в Москве, осуществляются всеми органами исполни
тельной власти города, включая отраслевые, функциональные и тер
риториальные, а также ранее указанные структурные подразделе
ния Правительства Москвы.
Вовторых, необходимо предусмотреть возможность для органа
(его структурного подразделения), занимающего ведущее положение
в сфере правового мониторинга в Москве, в зависимости от вида и за
дачи правового мониторинга, давать поручения любому органу испол
нительной власти города о предоставлении соответствующей инфор
мации.
Предлагаемая организация правового мониторинга представля
ется наиболее рациональной, поскольку упорядочивает субъектов
его проведения, делает возможным систематизировать и уточнить
информационный обмен.
Что касается определения территории проведения правового мо
ниторинга, то применительно к Москве таковой должна являться вся
территория города
1
.
– 193 –
1
Закон г. Москвы от 05.07.1995 № 1347 (ред. от 22.06.2005) «О территориальном делении
города Москвы» (в данном виде закон опубликован не был. Первоначальный текст опубли
кован в изданиях: «Ведомости Московской Думы». № 5. 1995; «Вестник Мэрии Москвы».
№ 14. Июль 1995.
Рекомендации по совершенствованию основ нормативного
регулирования организации и проведения правового мониторинга
в системе органов исполнительной власти города Москвы
Нормами Конституции Российской Федерации, определяющими
основополагающие принципы деятельности государства и его обя
занности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод челове
ка и гражданина, являются положения ст. 2, 10, 11, 17, 18. Совокуп
ность конституционных положений в их взаимосвязи является
основой для организации правового мониторинга. При этом правовой
мониторинг представляется перспективным механизмом, который
существенно повысит качество законодательства, правопримени
тельной деятельности органов исполнительной власти, отправления
правосудия, а также степень обоснованности политических и право
вых решений. Указанные конституционные положения позволяют
выделить правовой мониторинг как самостоятельный, специальный
вид деятельности по анализу, оценке и прогнозированию качества
законодательства и правоприменительной практики.
Анализ положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что
государственные органы субъектов РФ вправе принимать регио
нальное законодательство, регулирующее процессы организации и
проведения правового мониторинга.
Как указывалось ранее, организация и проведение правового
мониторинга органами исполнительной власти города Москвы регу
лируется двумя постановлениями Правительства Москвы, во мно
гих важных вопросах не согласующимися между собой
1
. Из данно
го факта следует очевидный вывод: необходима их консолидация в
единый нормативный правовой акт, регулирующий весь комплекс
вопросов организации и проведения правового мониторинга в систе
ме органов исполнительной власти города Москвы. По форме опти
мальным вариантом представляется принятие Положения о право
вом мониторинге, утверждаемого постановлением Правительства
Москвы.
Целесообразно разработать и принять административный регла
мент исполнения государственной функции по правовому монито
рингу. Этот документ должен устанавливать требования к порядку
исполнения такой функции, подробно определять административ
– 194 –
1
См.: постановление Правительства Москвы от 19.04.2005 № 238ПП «О совершенствова
нии законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы» // Ве
стник Мэра и Правительства Москвы. № 27. 03.05.2005; постановление Правительства
Москвы от 13.03.2007 № 164ПП «О формировании системы правового мониторинга в го
роде Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы» // Вестник
Мэра и Правительства Москвы. № 18. 28.03.2007.
ные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и по
рядок контроля за совершением действий и принятия решений, ре
зультат действия и порядок его передачи и пр.
С учетом предлагаемых новаций единый механизм правового
обеспечения организации и проведения правового мониторинга орга
нами исполнительной власти Москвы требует внесения дополнений в
действующие положения об органах исполнительной власти города,
регламентирующие их мониторинговые функции. В настоящее вре
мя указание на функцию по проведению правового мониторинга есть
лишь в некоторых положениях об отдельных органах исполнитель
ной власти города Москвы. Например, такая норма содержится в п. 3.1
Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города
Москвы (Москомархитектуры)
1
.
В названных нормативных правовых актах должен быть определен
статус результатов мониторинга, выраженных в форме рекоменда
ций, предназначенных органам государственной власти и местного са
моуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям;
установлена возможность применения к должностным лицам юриди
ческой (дисциплинарной) ответственности за непринятие надлежа
щих мер в соответствии с рекомендациями, что обеспечит полноцен
ный правовой статус результатов правового мониторинга.
Целесообразно также предусмотреть нормы об установлении взаи
модействия государственных органов с институтами гражданского
общества (научными, общественными организациями, средствами
массовой информации).
Должно быть установлено, каким органом или организацией осу
ществляется информационнотехническое обеспечение мониторин
говой деятельности.
§4. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
В ПРАВИТЕЛЬСТВЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Организационные основы правового мониторинга
В соответствии с установленной структурой органов исполни
тельной власти области полномочия по правовому обеспечению дея
тельности Губернатора области и Правительства области по реали
– 195 –
1
Положение утверждено постановлением Правительства Москвы от 01.11.2005 № 850ПП (ред.
от 12.09.2006) (в данном виде постановление опубликовано не было. Первоначальный текст до
кумента опубликован в издании «Вестник Мэра и Правительства Москвы». № 62. 16.11.2005).
зации полномочий, предусмотренных действующим федеральным и
областным законодательством, а также по проведению мониторинга
муниципальных правовых актов возложены на Государственнопра
вовой департамент Правительства области.
Также одной из задач Государственноправового департамента
является координация нормотворческой деятельности органов ис
полнительной государственной власти области, обеспечение межве
домственного юридического регулирования.
Деятельность департамента курируется непосредственно Губер
натором области
1
. Как и деятельность всех органов исполнительной
власти области, департаментом ежегодно разрабатывается план ра
боты, который утверждается Губернатором области
2
. Данный план
отражает мероприятия по проведению правовой экспертизы проек
тов правовых актов и разработке проектов правовых актов, а также
мероприятия по проведению правового мониторинга.
Основная часть органов исполнительной власти в соответствии с
положениями о них осуществляет полномочия по проведению госу
дарственной политики, управлению в определенной сфере и облада
ет полномочиями по подготовке проектов правовых актов области,
принимаемых Губернатором области, Правительством области, За
конодательным Собранием области, по принятию собственных пра
вовых актов, а также по осуществлению анализа состояния общест
венных отношений в соответствующих сферах.
Данные положения являются правовыми предпосылками для ор
ганизации правового мониторинга, а также организации взаимодей
ствия органов исполнительной власти области.
Для проведения социологических исследований, исследований
регулирования отдельных сфер общественных отношений привле
каются также научные организации
3
.
При организации правового мониторинга основной целью было со
здание механизмов, позволяющих решать следующие задачи:
– оперативное устранение выявленных недостатков;
– 196 –
1
Положение о Государственноправовом департаменте Правительства Вологодской облас
ти, утвержденное постановлением Правительства области от 21.02.2006 № 179.
2
Данный порядок установлен Регламентом Правительства области, утвержденным поста
новлением Правительства области от 04.06.2007 № 700.
3
Так, мониторинг осуществления правотворческих полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления области по вопросам организации местного
самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об об
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прово
дился Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации.
– своевременное реагирование на изменение социальной действи
тельности;
– обеспечение законности принятых нормативных правовых актов;
– повышение качества правового регулирования.
Механизмы правового мониторинга
В настоящее время в Вологодской области правовой мониторинг
представлен рядом мероприятий, которые осуществлялись на про
тяжении нескольких лет в соответствии с возникающими потребнос
тями, и сегодня можно говорить о правовом мониторинге как о сло
жившейся системе.
Далее рассматриваются, на наш взгляд, наиболее значимые и эф
фективно действующие в области формы правового мониторинга.
1. Систематизация нормативных правовых актов, принимаемых
на региональном и муниципальном уровнях.
При систематизации осуществляется формирование электрон
ной базы данных и документального банка актов и их поддержание
в актуальном состоянии. Все представленные акты обрабатывают
ся, инкорпорируются, оформляются в сборники, включаются в эле
ктронную базу данных. При этом в электронную базу не включают
ся акты, носящие индивидуальный характер, акты, вносящие
изменения, отменяющие, признающие утратившими силу действу
ющие акты.
Систематизация также подразумевает классификацию норма
тивных правовых актов, заносимых в электронную базу данных, в
зависимости от сферы их действия.
Количество правовых актов, включенных в базу данных, постоянно
увеличивается. Так, в отношении нормативных правовых актов обла
сти
1
: на 1 января 2002 г. содержались сведения о 5254 актах, на 1 янва
ря 2005 г. – о 6228, на 15 сентября 2008 г. – о 7466.
Быстрыми темпами увеличивается количество муниципальных
нормативных правовых актов, сведения о которых включены в базу –
на 1 января 2002 г. содержались сведения о 12 500 актах, на 1 января
2006 г. – о 37 714, на 1 января 2007 г. количество актов, включенных в
базу, составило 66 919. На 15 сентября 2008 г. в базе содержатся све
дения о 97 866 муниципальных нормативных правовых актах.
Указанное связано, вопервых, с большим количеством муници
пальных образований в области (372, т.е. каждое из них имеет, по
– 197 –
1
Региональная электронная база данных содержит нормативные правовые акты, принятые
начиная с 1976 года, муниципальная электронная база данных – с 1991 года.
крайней мере, два органа, имеющих право принимать нормативные
правовые акты, – глава, представительный орган); и, вовторых, со
значительным ростом числа вопросов, подлежащих регулированию
органами местного самоуправления.
Систематизация нормативных правовых актов позволяет прово
дить анализ количественных показателей состояния правовой базы в
области, в том числе по различным сферам их действия, оценку пол
ноты регулирования, а также, безусловно, является основой для
дальнейшего анализа содержания правовых актов.
2. Планирование реализации вновь принятых федеральных за
конов.
Эффективной и поэтому достаточно широко используемой в обла
сти формой стала подготовка утверждаемых Губернатором области
планов мероприятий по нормативному обеспечению реализации
вновь принятых федеральных законов. При этом планирование осу
ществляется главным образом в случае принятия федеральных за
конов, существенно меняющих существующее положение. Планы
мероприятий определяют вопросы, подлежащие урегулированию на
региональном уровне, при включении мероприятий указываются ис
полнители, сроки разработки правовых актов.
Также, на наш взгляд, особенностью практики правового монито
ринга в области является разработка подобных планов не только для
органов исполнительной власти области, но также и для организации
решения вопросов местного значения. В этих целях разрабатывается
план мероприятий по содействию органам местного самоуправления
в реализации определенного федерального закона со стороны орга
нов исполнительной власти области (обычно это разработка модель
ных правовых актов, методических рекомендаций). Кроме того, судя
по отзывам органов местного самоуправления, существенную по
мощь оказывают модельные (рекомендуемые) планы мероприятий
реализации органами местного самоуправления федеральных зако
нов.
Разработка планов основывается на анализе вновь принимаемых
нормативных актов и действующего законодательства области, му
ниципальных правовых актов и, как правило, проводится силами Го
сударственноправового департамента Правительства области в
рамках осуществления полномочий по информационноправовому
обеспечению деятельности Губернатора области и Правительства
области.
Все указанные планы утверждаются распоряжениями Губерна
тора области, конкретны по исполнителям, срокам, за их реализаци
ей осуществляется контроль, поэтому в данном случае правовой мо
– 198 –
ниторинг имеет конкретные результаты, непосредственно влияет на
состояние правовой базы.
Так, в целях реализации в области Федерального закона от 6 ок
тября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» был утвержден План ме
роприятий по нормативному обеспечению реализации указанного
федерального закона, по результатам исполнения которого принято
около 230 нормативных актов области (из них более 100 – законы об
ласти, регулирующие вопросы установления границ муниципальных
образований, наименования органов местного самоуправления, орга
низации местного референдума, муниципальной службы, проведе
ния муниципальных выборов, межбюджетных отношений, разграни
чения имущества, наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями и др.).
Были разработаны модельные планы реализации для различных
видов муниципальных образований с учетом их особенностей.
Как результат – к моменту начала реализации Федерального зако
на № 131ФЗ на территории области (т.е. к 1 января 2006 г.) была сфор
мирована практически вся муниципальная правовая база актов, требу
емая для решения органами местного самоуправления вопросов
местного значения, приняты все необходимые в этих целях меры. В том
числе путем направления методических рекомендаций и разработки
модельных правовых актов было обеспечено принятие необходимых
муниципальных правовых актов о налогах, о бюджете и бюджетном
процессе, по вопросам участия граждан в осуществлении местного са
моуправления (собрания, правотворческая инициатива, опросы граж
дан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправ
ление), по вопросам организации органов местного самоуправления
(структура, регламенты), по вопросам управления муниципальной соб
ственностью, благоустройства, оказания ритуальных услуг и иным во
просам местного значения. Проведенная подготовительная работа поз
воляет в настоящее время успешно реализовывать реформу местного
самоуправления на территории области в полном объеме.
В целях реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г.
№ 122ФЗ
1
в области был утвержден План мероприятий по норма
– 199 –
1
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122ФЗ «О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении из
менений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации”».
тивному обеспечению реализации указанного федерального закона.
Об объеме предварительной работы можно сделать вывод исходя из
того, что в план были включены 226 поручений отраслевым органам
исполнительной государственной власти области о разработке новых
либо приведении в соответствие с законодательством действующих
правовых актов. Это позволило принять 159 нормативных актов, бы
ло выполнено 64 организационных мероприятия и только 3 поруче
ния не выполнены по причине отсутствия федеральных норматив
ных правовых актов
1
.
Как и в предыдущем случае, модельные планы были разработаны
для органов местного самоуправления (причем также с определени
ем конкретных вопросов, которые подлежат регулированию на му
ниципальном уровне либо требуют внесения изменений, отмены пра
вовых актов).
Зная содержание и цели федерального закона, объем и характер
изменений, можно сказать, что и в данном случае правовой монито
ринг имеет ощутимые результаты – своевременность принятых в ок
тябре – декабре 2004 г. мер позволила к моменту вступления указан
ного федерального закона в силу нормативно урегулировать все
необходимые вопросы, сделать расчеты и предусмотреть требуемые
средства в областном бюджете на очередной финансовый год, произ
вести замену натуральных льгот денежными выплатами и, в конеч
ном счете, не допустить возникновения социального напряжения на
территории области.
3. Приведение областных и муниципальных нормативных пра
вовых актов в соответствие с действующим законодательством:
а) приведение областных нормативных правовых актов (зако
нов и подзаконных нормативных актов) в соответствие с дейст
вующим законодательством.
Составляющими элементами данной формы мониторинга, осу
ществляемой в области постоянно, являются выявление измене
ний, произошедших в федеральном законодательстве, отбор обла
стных нормативных правовых актов, требующих обновления,
выбор варианта приведения в соответствие (внесение изменений в
действующий акт, признание его утратившим силу, разработка
концепции нового акта), подготовка проекта нормативного право
вого акта.
Определенной особенностью данной формы правового монито
ринга можно считать установленный Регламентом Правительства
– 200 –
1
Статистические данные приведены по состоянию на 01.09.2008, если в тексте не оговоре
но иное. – Прим. авт.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]