Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
81
- повышение правовой культуры должностных лиц, издающих правовые
акты и совершающих другие юридически значимые действия.
5.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов следует подразделить на две группы: первая — средства выявления правонарушений; вторая — средства устранения и предупреждения
правонарушений.
Последние реализуются посредством применения установленных законодательством средств прокурорского реагирования
139
.
К первой группе относятся полномочия прокуроров, направленные на
своевременное выявление нарушений законов и установление виновных лиц.
Они закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре
140
. В частности, прокурор
вправе:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить
на территории и в помещения организаций, за исполнением законов которыми
он осуществляет надзор;
- иметь доступ ко всем без исключения интересующим его документам
и материалам, в том числе с грифами «секретно» и «совершенно секретно».
Правда, к сведениям, отнесенным к государственной тайне, прокурор допускается при наличии у него соответствующего допуска;
- требовать от руководителей организаций предоставления: правовых актов, изданных ими; материалов и актов проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешений и лицензий; приходно-расходных документов; справок;
статистических и других отчетов и других документов и материалов;
- требовать от руководителей организаций выделения специалистов для
выяснения возникающих вопросов;
- требовать от руководителей организаций и учреждений проведения
проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями;
- требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций
проведения ревизий и инвентаризаций в своих структурных подразделениях;
139
Абдулин Р.С. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие. Курган: Изд-во Кур-
ганского гос. ун-та, 2016. С. 112.
140
Алимханов А.А. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов и сред-
ства их реализации // Наука без границ. 2019. № 6. С. 92‒95.
82
- вызывать должностных лиц и работников поднадзорных объектов в про-
куратуру для дачи объяснений по поводу нарушения закона;
- проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки закон-
ности правовых актов.
В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре они проводятся на осно-
вании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих прокурорского реагирования, т.е. повода. Однако приказом Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023) «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
141
проведение подобных проверок в ряде органов допус-
кается и при отсутствии такого повода, т.е. по личному усмотрению прокурора.
По нашему мнению, эти положения противоречат Закону о прокуратуре,
который не предусматривает деление организаций на виды в зависимости от их
правового статуса.
В то же время с Генеральным прокурором можно отчасти согласиться, но
только в том аспекте, что, действительно, некоторые виды деятельности требуют
повышенного внимания к ним со стороны прокуратуры, поскольку они связаны
с «повышенным риском» ограничения прав и законных интересов граждан. В таком случае теоретически их относят к специальным видам надзора.
В то же время необходим и контроль за исполнением прокурорских актов
реагирования на выявленные нарушения законности. Для этого прокуратура проводит контрольные плановые и оперативные внеплановые проверки режима законности на соответствующем поднадзорном объекте, на котором ранее были
выявлены правонарушения.
Однако возникает вопрос, в каком объеме допустимы эти проверки?
Должны ли они быть ограничены нарушениями, выявленными при первоначальной проверке, или сфера интересов прокурора может быть расширена? Например, если жалоба, адресованная в органы прокуратуры, касалась нарушений
только конкретных положений Трудового кодекса, может ли прокурор проверить соблюдение на предприятии (учреждении) финансового законодательства
или иных положений трудового законодательства?
На наш взгляд, ответ должен быть отрицательным. Контрольные проверки
должны быть обязательно связаны с выполнением предписаний прокурора, внесенных в соответствующую организацию по итогам первоначальной проверки.
141
Законность. 2008. № 3. С. 44‒60.
83
Внеплановая же проверка может быть связана не только с реализацией контрольных полномочий прокурора, но и носить самостоятельный характер. Она проводится в случаях:
- получения информации из различных источников (в том числе из средств
массовой информации) о нарушении законов в конкретной организации;
- возникновения угрозы здоровью, жизни граждан, загрязнения окружаю-
щей среды или повреждения имущества;
- обращения граждан или юридических лиц по поводу нарушения их прав
и законных интересов действиями (бездействием) должностных лиц или организаций;
- получения иной информации, свидетельствующей о наличии нарушения
законности.
Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов обеспечивает устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также привлечение к ответственности лиц, виновных
в нарушении закона. В соответствии со ст. 22‒25 Закона о прокуратуре к ним
относятся права прокуроров:
- опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обра-
щаться в суды и арбитражные суды с заявлениями и исками о признании таких
актов недействительными;
- вносить представления в государственные и иные органы об устранении
выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;
- возбуждать производства об административном правонарушении;
- требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной
законом ответственности (дисциплинарной, материальной);
- освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых адми-
нистративному задержанию на основании решений несудебных органов;
- объявлять предостережение должностным лицам о недопустимости нару-
шения закона.
Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие
из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный
срок
142
. Это законодательное предписание обеспечивается административной от-
ветственностью, предусмотренной в ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных
требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении».
Диспозиция этой статьи предусматривает ответственность за умышленное
невыполнение требований прокурора, вытекающих из его надзорных полномочий.
142
Безсалий О.Р. Контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении прокурора //
Пробелы в российском законодательстве // Юридический журнал. 2016. № 4. С. 248‒251.
84
В качестве наказания за данное деяние предусмотрен административный
штраф в размере:
а) на граждан — в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей;
б) на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;
в) на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо
административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
При этом законодатель сделал исключение в части применения санкций
указанной статьи в отношении должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование.
Таким образом, в отличие от судебного приговора (решения), за невыполнение которого предусматривается уголовная ответственность (ст. 315 УК РФ),
за невыполнение актов прокурорского реагирования на нарушение закона предусмотрена только административная ответственность, хотя согласно законодательству прокурорские предписания, как и судебные решения, выносятся от
имени Российской Федерации и являются общеобязательными.
В то же время надзорные права прокурора соответствуют его же обязанностям. В частности, право прокурора требовать для проверки на предмет соответствия федеральному законодательству правовые акты, принимаемые органами
представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, преобразуются в его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений,
допущенных при их принятии.
5.3. Организация в органах прокуратуры деятельности
по надзору за исполнением законов
Организация работы в сфере надзора за исполнением законов — это совокупность взаимосвязанных надзорных мероприятий (средств прокурорского реагирования) и мер воздействия (актов прокурорского реагирования), направленных на обеспечение режима законности в государстве.
В свою очередь мероприятия по надзору — это совокупность действий
прокурорских работников, состоящих в проведении проверок соблюдения должностными лицами поднадзорных объектов обязательных требований нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере их функционирования, выявлении и фиксации нарушений требуемого правового режима, оформлении результатов проверки и принятии правовых мер, направленных на
85
восстановление режима законности, а при необходимости и мер административно-правового воздействия к правонарушителям
143
.
Надзорные мероприятия, связанные с непосредственным поддержанием
режима законности, дополняются организационными мероприятиями. Последние лишь косвенно воздействуют на конкретную надзорную деятельность, но
тем не менее призваны обеспечивать в целом ее эффективность. К таким мероприятиям традиционно относят:
а) кадровую работу (подбор, расстановку кадров, регулирование их деятельности и повышение квалификации);
б) планирование надзорных мероприятий и контроль их результатов, включая координацию деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступлениями и правонарушениями;
в) обеспечение надзорной деятельности необходимой методологической
основой, сбор и анализ информации о результатах работы органов прокуратуры
144
.
Реализация функции общего надзора закрепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и равных им специализированных прокуратурах эта деятельность возлагается на помощников прокурора. В свою очередь
в прокуратурах субъектов Федерации проводится работа по оказанию методической помощи районным и городским прокурорам в части повышения эффективности общего надзора, а также контролируется их работа в анализируемом
направлении. Такая деятельность выстраивается в соответствии с отраслевым
(функциональным) и территориальным (зональным) принципами. Для этого в региональных и равных им прокуратурах создаются соответствующие структурные подразделения (управления, отделы), за каждым из которых закрепляется
один или несколько районов субъекта Федерации.
Для повышения результативности общего надзора от прокурорских работников требуется:
143
Маматов М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов: актуальные проблемы и перспективы
развития // Таврический научный обозреватель. 2016. № 11-1 (16). С. 175‒182.
144
По данной проблематике см.: Назаров С.Н. Правовые средства надзорной деятельности // Известия
высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 2006. № 2. С. 70‒74; Методические рекомендации Генеральной прокуратуры РФ: «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при создании и эксплуатации комплексов фотовидеофиксации нарушений правил дорожного
движения» от 12.11.2019. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=4915170
(дата обращения: 29.02.2024); «Методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» от 18.01.2019. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=4915559 (дата
обращения: 29.02.2024); «По организации и проведению надзорных мероприятий в сфере защиты прав граждан
при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 16.07.2020. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=21850986 (дата обращения: 03.03.2024).
86
а) отличное знание отраслевого законодательства, регулирующего конкретную (проверяемую) сферу общественных отношений, и практики его приме-
нения, в том числе судебной практики;
б) наличие официальной информации (повода) о нарушениях законов;
в) анализ результатов реагирования поднадзорного объекта на полученный
акт прокурорской проверки, содержащий требования о восстановлении нарушенного права.
К поводам прокурорских проверок в рамках общего надзора относятся:
письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления); сообщения
средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий и организаций; сообщения правоохранительных и контролирующих органов; уголовные и гражданские дела, материалы прокурорских проверок,
а также средства реагирования на нарушения законов различных органов и общественных объединений
145
.
Полученная информация подлежит анализу в целях определения первоочередных мероприятий, направленных на незамедлительное пресечение правонарушения и восстановление режима законности.
Работа по общему надзору организуется только на плановой основе. Для
этого в разрабатываемые перспективные и текущие планы работы прокуратуры
включаются следующие конкретные мероприятия: проверки исполнения законов (индивидуальные, совместные или одновременные с другими органами);
проверки законности издаваемых правовых актов; подготовка актов прокурорского реагирования; подготовка и предъявление исков и заявлений в суды и арбитражные суды; разработка методических рекомендаций по проведению надзора за
соблюдением законов; проведение профилактических мероприятий
146
.
Исполнение плановых мероприятий проверяется вышестоящими прокурорами, что является одним из методов управления органами прокуратуры.
Результаты общей надзорной деятельности учитываются и анализируются.
На этом основании оценивается ее эффективность
147
.
145
Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако-
нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023) // Законность.
2008. № 3.
146
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 № 155 (ред. от 20.02.2020) «Об организации про-
курорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/
prime/doc/1256718 (дата обращения: 29.02.2024).
147
Методические рекомендации по обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-
надзорной деятельности (приложение 4 к протоколу заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 09.09.2016 № 7). URL: https://legalacts.ru/
doc/metodicheskie-rekomendatsii-po-obobshcheniiu-i-analizu-pravoprimenitelnoi-praktiki-kontrolno-nadzornoi/ (дата обращения: 29.02.2024).
87
5.4. Акты прокурорского реагирования
в сфере надзора за исполнением законов
Выявив конкретные нарушения режима законности регулирования общественных отношений на локальном уровне, установив обстоятельства, способствующие их совершению, и правонарушителей, прокурор принимает меры к их
устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной
законом ответственности виновных лиц.
Для этого законодательством прокурорам предоставлены специальные
полномочия —правовые средства прокурорского реагирования на нарушения законов.
Они могут быть общими, т.е. свойственными всем отраслям прокурорского
надзора, и специальными — характерными для отдельных отраслей надзора
148
.
К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону подзаконных правовых актов (как правоприменительных,
так и нормативных), внесение постановлений о возбуждении административного
производства, а также представлений об устранении нарушений законов и предостережений о недопустимости нарушения закона.
К специальным средствам прокурорского реагирования относят:
а) заключение о наличии оснований пересмотра уголовного дела по вновь
открывшимся обстоятельствам;
б) заявление ходатайств при участии в судебном процессе;
в) информацию, направляемую Генеральным прокурором Президенту РФ,
о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам;
г) требование о выдаче
149
, на которое имеет исключительные полномочия
Генеральная прокуратура.
Таким образом, «средство прокурорского реагирования» и «акт прокурорского реагирования» не тождественные понятия. Первое шире второго. «Средство» буквально означает прием, способ действия в конкретной ситуации. Применительно к деятельности прокурора — это и способ реализации той или иной
148
Авагимова Ю.А. Понятие акта прокурорского реагирования через его сущность // Правопорядок: ис-
тория, теория, практика. 2017. № 2. С. 64.
149
Раздел IV. Правовая помощь и правовые отношения по уголовным делам Конвенции о правовой по-
мощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993)
(ред. от 28.03.1997) (вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994) // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995. № 17. Ст. 1472.
88
функции прокуратуры, направленный на выявление нарушений закона, и предусмотренный Законом о прокуратуре и иными нормативными актами способ их
устранения.
Следовательно, средство прокурорского реагирования определяет форму
реакции прокурора на нарушение закона, т.е. предопределяет выбор акта правового реагирования для достижения цели — восстановления режима законности.
Что касается актов прокурорского реагирования, то они применяются
только в рамках осуществления одной функции — прокурорского надзора (при
реализации иных функций правильнее использовать термин средство) и рассматриваются в двух качествах: а) акт как документ и б) акт как процедура (порядок)
подготовки, внесения и рассмотрения.
В свою очередь акты прокурорского реагирование подразделяются на:
1) акты, направленные непосредственно на устранение нарушения норма-
тивных предписаний;
2) акты опосредованного действия.
К первой группе относится постановление. Именно используя данный акт,
прокурор не только реагирует на нарушение закона, но и самостоятельно принимает реальные меры по обеспечению режима законности. Так, например, прокурор своим постановлением может отменить незаконное решение дознавателя
о прекращении уголовного дела, освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию.
Группа актов опосредованного действия более многочисленна. К ним следует отнести протесты, представления и предостережения.
Особенностью этих правовых средств воздействия на нарушение законов
является то, что прокурор самостоятельно не вправе восстановить законность.
Он вынужден обращаться в компетентный орган или к должностному лицу,
уполномоченному разрешить возникшую правовую коллизию. Например, прокурор, установив факт незаконного увольнения работника, сам не вправе отменить незаконный, по его мнению, приказ об увольнении и восстановить работника на работе. Для этого прокурор обязан обратиться к должностному лицу, обладающему соответствующими организационно-распорядительными полномочиями.
Однако, несмотря на то, к какой условной группе относится тот или иной
акт прокурорского реагирования, к ним предъявляются одинаковые требования
своевременности, оперативности, законности, обоснованности и мотивированности.
89
Своевременность — требование, определяющее момент прокурорского
реагирования на нарушение закона.
Оно устанавливается законодательно, в одних случаях — исключительно
конкретно, в других — относительно определенно.
Например, в ст. 124 УПК РФ определено, что в уголовном процессе прокурор рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее получения (исключительно
конкретно). В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо
истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается
рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель (относительно определенно).
Требование своевременности обеспечивает восстановление нарушенного
права в максимально сжатые сроки. Так, прокурор обязан отреагировать на жалобу, связанную с незаконным задержанием лица по подозрению в совершении
преступления, в течение 48 часов с момента начала реализации меры принуждения, поскольку социальная значимость реакции постфактум (после освобождение незаконно удерживаемого лица) существенно снижается.
Оперативность — быстрота прокурорского реагирования как на само обращение гражданина (организации) в органы прокуратуры, так и на выявленные
правонарушения.
Несмотря на то что законодатель не определил критериев оперативности,
представляется, что это синоним криминалистического термина «по горячим
следам» применительно к расследованию преступления. Прокурор обязан учитывать характер и общественную опасность правонарушения. Он должен стремиться к максимальному сближению момента выявления правонарушения и момента восстановления законности.
Законность означает требование точного соответствия акта прокурорского
реагирования нормам закона, регулирующего его форму, содержание и условия
составления, а также нормам материального права, регулирующим разрешаемые
в нем правовые вопросы.
Обоснованность — это нормативное требование, состоящее в полном соответствии изложенных в акте прокурорского реагирования утверждений, выводов и решений фактическим данным, установленным в ходе прокурорской проверки.
В п. 16 приказа Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 (ред. от
31.08.2023) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина» отмечено: в документах
прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали.
90
Мотивированность означает наличие в акте прокурорского реагирования
не только описания самого правонарушения, но и ссылки на доказательства, их
анализ, соответствующие разъяснения.
В практике прокурорского надзора называют еще одно качество актов прокурорского реагирования — убедительность. По этому поводу С.В. Филипенков
пишет: «Убедительность — обобщенная идея, выражающаяся в требованиях доказательности, аргументированности выводов, решений, предложений»
150
.
Названное требование отражает аргументированность требований прокурора
и юридическую грамотность акта прокурорского реагирования.
Опротестование правовых актов, противоречащих закону. В случаях
выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти
акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть
отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то
причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта
недействительным.
Под опротестованием незаконных правовых актов понимают средство
реагирования на нарушение закона, в котором прокурор указывает, в чем именно
выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить
незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права
и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных
органов.
Практикой выработаны обязательные требования к форме и содержанию
протеста. Он, в частности, должен содержать: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дату издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылку на закон, который нарушен; мотивированное требование прокурора об отмене или
150
Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при
осуществлении надзора за исполнением законов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4. С. 23–25.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]