Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
61
30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и введении в действие
Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах
прокуратуры Российской Федерации»
108
установлен единый порядок рассмот-
рения и разрешения в органах прокуратуры обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных
лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях
законов, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах
прокуратуры.
Генеральной прокуратурой издаются и другие виды правовых актов, к их
числу следует отнести письма, соглашения и положения. Первые носят информационный характер, т.е. призваны разъяснить нижестоящим прокурорам и прокурорским работникам содержание и порядок исполнения того или иного нормативного акта. В качестве примера можно привести информационное письмо
Генеральной прокуратуры от 27.01.2003 № 8-15-2003 «О некоторых вопросах
участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением
в действие Гражданского процессуального кодекса РФ»
109
.
Соглашения носят межведомственный характер и создают необходимые
правовые предпосылки для комплексной (взаимной) деятельности в сферах совместной компетенции. Так, например, соглашением Генеральной прокуратуры
и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. определены
формы взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по
правам человека в сфере обеспечения гарантий государственной защиты прав
и свобод граждан.
В случаях, специально предусмотренных Законом о прокуратуре, и в порядке развития законодательных положений Генеральная прокуратура принимает положения, которые объявляются приказами.
Так, например, в ч. 3 ст. 41 Закона о прокуратуре «Аттестация прокурорских работников. Классные чины прокурорских работников» определено, что по-
рядок и сроки проведения аттестации устанавливаются Генеральным прокурором. В порядке развития этой нормы было принято положение «Об утверждении
Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов
и учреждений прокуратуры Российской Федерации», утвержденное приказом
Генерального прокурора от 20.06.2012 № 242 (ред. от 22.04.2015)
110
.
108
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70212304/ (дата обращения:
29.02.2024).
109
СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/12130148/ (дата обращения: 29.02.2024).
110
СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41188/ (дата обра-
щения: 29.02.2024).
62
Вопросы для самоконтроля
1. Конституционные положения об организации и функциях прокура-
туры.
2. Общая характеристика Закона о прокуратуре.
3. Место федерального и регионального законодательства в деятельности
прокуратуры.
4. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по граждан-
ским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993 (ред. от
28.03.1997), вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994)
как правовая основа международной деятельности прокуратуры Российской Федерации.
5. Роль Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголов-
ным делам (заключена в г. Страсбурге 20.04.1959) (с изм. от 08.11.2001) в регулировании международного сотрудничества прокуратуры как органа уголовной
юстиции.
6. Указы Президента РФ и Федерального Правительства и их значение
для регулирования организации и деятельности российской прокуратуры.
7. Роль приказов Генеральной прокуратуры РФ в механизме правового
регулировании деятельности прокуратуры.
8. Значение постановлений Пленума Верховного Суда РФ для деятельно-
сти прокуратуры.
9. Роль приказов правоохранительных органов (МВД РФ, ФСБ РФ, Ми-
нюста России, СКР, ФТС, ФССП) в деятельности прокуратуры.
10. Место подзаконных актов федеральной государственной власти и ор-
ганов местного самоуправления в деятельности прокуратуры.
63
ГЛАВА 4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
4.1. Основные понятия прокурорского надзора
как специального вида правоохранительной деятельности
Теоретическое обеспечение прокурорского надзора невозможно без формирования системы понятий, которые составляют основу данного вида государственной деятельности и отражают ее сущностные черты.
Условно их можно разделить на три группы: 1) субъекты и объекты прокурорского надзора; 2) понятие и содержание прокурорского надзора и 3) средства
и акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности. Рассмотрим каждое из перечисленных понятий более подробно.
Субъектами прокурорского надзора являются прокуроры и прокурорские
работники.
Термин «прокурор» в нормативных актах используется в разных значениях. Во-первых, под ним понимают руководителя соответствующей прокуратуры, в частности, Генеральный прокурор, прокурор субъекта Федерации, прокурор района, Главный военный прокурор, окружной военный прокурор, гарнизонный военный прокурор, межрайонный природоохранный прокурор. Вовторых, это понятие может включать и других должностных лиц органов прокуратуры, в профессиональные обязанности которых входит выполнение прокурорских функций, например, прокурор управления, отдела прокуратуры субъекта Федерации.
В процессуальном законодательстве под прокурором понимается более
широкий перечень должностных лиц прокуратуры, включая заместителей и помощников прокурора. При этом выдвигается одно условие — они должны участвовать в уголовном судопроизводстве. Такое процессуальное понимание прокурора имеет ограниченную сферу применения — гражданское, арбитражное, уголовное судопроизводство.
В ч. 1 ст. 54 Закона о прокуратуре под прокурором понимают Генерального
прокурора, его советников, старших помощников, помощников и помощников
по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора, их помощников
по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников
Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров, их заместителей,
помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции.
64
В Законе о прокуратуре используется и термин «прокурорский работ-
ник». В соответствии с ч. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре под ним понимают про-
куроров, а также других работников органов и организаций прокуратуры, имеющих классные чины (воинские звания).
Определен в вышеназванной статье и термин «специализированные прокуроры» — это военные прокуроры, прокуроры транспортных, природоохран-
ных и других специализированных прокуратур.
Таким образом, термин «прокурорский работник» более широк по содержанию, чем «прокурор», — в него включают всех аттестованных работников
прокуратуры. К ним, в частности, относят работников научных и образовательных организаций, составляющих единое образовательное учреждение «Университет прокуратуры Российской Федерации». Правда, последние не наделены
правом осуществлять функции прокуратуры, кроме подготовки кадров.
Все остальные понятия относятся к числу теоретических, поскольку в нормативных актах они только упоминаются, при этом их содержание не раскрывается.
Прежде всего к числу таких понятий принадлежит сам термин «прокурорский надзор», под которым понимают одну из ведущих функций, т.е. направле-
ний деятельности органов прокуратуры
111
.
Его содержание можно определить как регламентированную законом деятельность органов прокуратуры, направленную на выявление нарушений нормативных предписаний поднадзорными объектами и принятие мер по их устранению.
Как и любая деятельность, прокурорский надзор имеет свой предмет,
т.е. надлежащее соблюдение и исполнение нормативных предписаний объектами прокурорского надзора. Другими словами, предмет — это то, на что направлена надзорная деятельность прокурора, т.е. акты правоприменения, лежащие
в основе функционирования конкретного поднадзорного прокурору объекта.
К таковым, в частности, следует отнести трудовые договоры, различные приказы
и иные локальные правоприменительные акты в сфере трудовых отношений.
111
Хотя в теории прокурорского надзора и встречаются утверждения о том, что все направления
(функции) прокурорской деятельности следует классифицировать на основные (надзорные) и вспомога тельные (иные), на наш взгляд, подобное деление не в полной мере соотв етствует Закону о прокуратуре. В нем
ряд иных функций прописан самостоятельными, а не дополняющими основные. К их числу следует отнести
уголовное преследование и участие в деятельности судов. В то же время есть и иные функции, относящиеся
к вспомогательным. Так, например, функция участия прокурора в деятельности законодательных (представительных) органов власти призвана содействовать более эффективному надзору за исполнением законов
и соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Функция международного сотрудничества обеспечивает надлежащее уголовное преследование лиц, скрывающихся от правосудия за пределами Российской Федерации.
65
Под объектом прокурорского надзора понимают правоприменительную
деятельность государственных органов и учреждений, их должностных лиц,
а также иных организаций, связанную с соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и иных нормативных актов. Эта деятельность обязательно
должна отражаться (фиксироваться) в локальных актах правоприменения — приказах, распоряжениях, а также учредительных документах юридических лиц.
Прокурорский надзор не распространяется на профессиональную деятельность поднадзорных объектов, под которыми понимаются должностные лица,
органы, организации, учреждения и предприятия, включенные Законом о прокуратуре и иными нормативными актами в сферу прокурорского надзора.
Как было отмечено выше по тексту, Законом о прокуратуре в число поднадзорных объектов не включены высшие должностные лица и органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ,
суды и граждане.
Компетенция прокурора — это совокупность его функций, т.е. основных
направлений деятельности.
Она определяется Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129), Законом о прокуратуре,
а также многочисленными федеральными законами, регулирующими конкретные общественные отношения (в частности, уголовно-исполнительные, в сфере
принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, трудовые, административные и пр.), при этом учитывается и должностное положение прокурора в части выполнения конкретных функций, возложенных на органы прокуратуры.
Например, прокурор компетентен выступать в качестве участника гражданского, уголовного, арбитражного или административного судопроизводства,
но не компетентен осуществлять надзор за судебной деятельностью.
Полномочия прокурора — это его правовой статус, т.е. совокупность
прав и обязанностей, непосредственно связанных с реализацией функций прокуратуры.
Компетенция и полномочия прокурора образуют единый правовой комплекс — его должностное положение.
Для того чтобы должностное положение прокурора было реальным, т.е.
обеспечивало надлежащую реализацию функций прокуратуры, законодатель
предусмотрел правовые формы реагирования прокурора на выявленные им
в ходе надзорных проверок нарушения закона — средства прокурорского реа-
гирования.
Под ними понимают совокупность мероприятий, осуществляемых в определенных формах и направленных на выявление нарушений режима законности
66
в деятельности поднадзорного объекта, а также факторов, способствующих совершению таких нарушений впредь, — обеспечение надлежащего режима законности.
Принятие мер по устранению выявленных нарушений в правоприменительной деятельности, т.е. восстановлению режима законности и привлечению
к юридической ответственности лиц, виновных в отступлении от требований
нормативно-правовых актов, осуществляется посредством актов прокурорского
реагирования.
Под таковыми понимают формально определенные официальные документы, содержащие описание конкретных нарушений правового режима функционирования объекта прокурорского надзора и требование об их устранении
или недопущении принятия незаконных юридически значимых решений на стадии их подготовки.
Таким образом, указанные акты следует подразделить на два вида:
1) правовосстановительные;
2) предупредительные (превентивные).
Соответственно, первые используются в том случае, когда нарушение
прав, свобод и законных интересов граждан, общественных и государственных
интересов уже имеет место и выявлено в ходе прокурорской проверки в рамках
общенадзорных полномочий.
Второй вид актов прокурорского реагирования применяется до совершения правонарушения в рамках специальных надзорных полномочий. По большей
части реализация превентивных полномочий прокурора возможна в процессе
надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также за оперативно-розыскными мероприятиями, поскольку следователи, дознаватели и оперативные сотрудники обязаны согласовывать с прокурором все решения, действия и мероприятия, ограничивающие конституционные
права и свободы граждан.
При этом акты прокурорского реагирования должны быть обоснованными,
мотивированными и законными, также к ним предъявляется требование актуальности, т.е. своевременности.
В научной литературе отмечается еще ряд особенностей актов прокурорского реагирования: а именно:
- невозможность их исполнения принудительно, т.к. они направлены на по-
нуждение устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке;
67
- невозможность обжалования таких актов в судебном порядке. Их можно
обжаловать только вышестоящему прокурору, который осуществляет контроль
за их качеством и обоснованностью
112
.
4.2. Основные направления деятельности (функции) прокуратуры
На прокуратуру законодательно возложен ряд функций, посредством которых она должна достигать определенных в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей, среди которых законодатель называет обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Непосредственно Закон о прокуратуре не дает понятия функций прокуратуры, хотя для определения их перечня это необходимо. Более того, сам Закон
о прокуратуре использует различные понятия, связанные с определением различных направлений деятельности прокуратуры. Так, в ст. 1 этого Закона говорится о функциях прокуратуры, а в ст. 3 и 4 — о деятельности. В специальной
литературе используют термины «основные направления деятельности прокуратуры» и «отрасли (подотрасли) прокурорского надзора»
113
, а также «другие
направления деятельности прокуратуры»
114
.
Следовательно, в том случае, если речь идет об общей характеристике
направлений деятельности прокуратуры, употребляется термин «функция». Он
связан с термином «функционировать», т.е. работать
115
. Следует признать, что
теоретические подходы различных авторов в этом аспекте не отличаются оригинальностью. Большинство из них склоняются к убеждению, что под функцией
прокуратуры понимают предусмотренный законом и имеющий свой предмет вид
деятельности прокуратуры, задачи которого состоят в укреплении законности
в государстве и защите прав и свобод человека и гражданина
116
.
112
Анаева Е.А. Прокурор как субъект юридического процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань,
2011. С. 12.
113
Бобров В.К. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов. М.: Юрайт, 2020. С. 20.
114
Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. Ю.Е. Виноку-
рова. М.: Юрайт, 2020. С. 366.
115
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 746.
116
См.: Куленко О.И. Функции Российской прокуратуры и их конституционная природа // Вестник Челя-
бинского государственного университета. 2008. № 8. С. 50‒56; Терентьев И.А. Функции прокуратуры // Человек:
преступление и наказание. 2012. № 2. С. 115‒118; Гальченко А.И. Функции прокуратуры Российской Федерации:
спорные вопросы // Lex Russica. 2014. № 11. С. 1346‒1559; Бобренев В.А. О соотношении функций и направлений
прокурорской деятельности в Российской Федерации // Полицейская и следственная деятельность. 2017. № 4.
С. 1‒8 и др.
68
Таким образом, функция отражает какое-либо основное направление дея-
тельности органов прокуратуры. В свою очередь основными можно считать те
направления, которые отражают саму суть деятельности прокуратуры, выступают в качестве ее существенных признаков и включены в определение прокуратуры.
Исчерпывающий перечень этих функций дан в ст. 1 Закона о прокуратуре.
При этом следует учитывать, что все функции прокуратуры составляют
единую систему и служат эффективному достижению общей цели, стоящей перед ней.
В то же время можно с уверенностью утверждать, что среди этих направ-
лений деятельности следует выделять главные (первичные) и второстепенные
(вспомогательные).
К числу главных направлений деятельности следует отнести прокурорский
надзор, поскольку именно он как раз и предопределил ее место в механизме государственно-правового регулирования. Недаром в ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре
законодатель, определяя понятие прокуратуры, сделал акцент на ее надзорной
функции.
В то же время правовой надзор как функция прокуратуры не является еди-
ным, а подразделяется на отдельные отрасли, каждая из которых, сохраняя все
структурные элементы функции, имеет особенности предмета надзора, порядка
его осуществления, объема полномочий прокуроров, правовых средств прокурорского реагирования на нарушение закона и актов прокурорского надзора.
Термином «отрасль» обозначают более узкую сферу функционирования
прокуратуры — реализацию надзорных полномочий. В этой связи отрасль про-
курорского надзора рассматривается в специальной литературе как вид деятельности прокуратуры, связанный с реализацией предоставленных ей полномочий
в отношении конкретно-определенного круга поднадзорных объектов, объединенных по схожести выполняемых ими общественно-полезных функций и правоприменительной деятельности.
Например, Закон о прокуратуре объединил в одну отрасль прокурорского
надзора органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, поскольку при всех своих отличиях друг от друга
они выполняют одну правоохранительную функцию — выявление и расследование преступлений.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре к числу таких отраслей
относятся:
- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и изда-
ваемых на их основе подзаконных нормативно-правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
69
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опера-
тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Однако, несмотря на то что пять отраслей прокурорского надзора являются
самостоятельными видами деятельности, некоторым из них присущи общие
черты, поскольку они связаны с контролем исполнения законодательных актов
в близких по содержанию и направленности сферах деятельности. Это позволяет
для удобства составления общей характеристики разделить отрасли надзора на
общие (надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов
и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) и специальные
(три остальные отрасли).
Оснований объединения двух отраслей в один вид деятельности несколько. Первое — традиционное понимание надзора за исполнением законов
как общего. Второе — утверждение о том, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 1995 г. был выделен в самостоятельную отрасль
именно из надзора за исполнением законов и имеет с ним общие предмет, объект
и субъекты. Более того, в одну группу их объединяет и приказ Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023) «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
117
.
Особенности специальных отраслей надзора связаны, во-первых, с тем, что
они также имеют общий предмет прокурорского надзора — процессуальное законодательство
118
. Во-вторых, субъекты надзора выполняют либо функцию уго-
ловного преследования, либо принудительного исполнения судебных решений,
т.е. являются представителями власти — должностными лицами правоохранительных органов. В-третьих, у них общая цель — предотвращение нарушений
закона в условиях существенного ограничения прав, свобод и законных интересов лиц, привлеченных к уголовной ответственности, осужденных и признанных
в установленном порядке правонарушителями.
117
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1256732/ (дата обращения:
29.02.2024).
118
Уголовно-исполнительное законодательство мы рассматриваем как процессуальное, поскольку оно
регламентирует порядок исполнения всех видов уголовных наказаний.
70
Для удобства прокурорского реагирования на нарушения законов в свою
очередь в каждой из отмеченных надзорных отраслей принято выделять подот-
расли, т.е. такие направления деятельности поднадзорных объектов, которые
можно характеризовать как однотипные по содержанию и форме деятельности,
например, надзор за законностью административных органов. К их числу относят органы исполнительной власти, наделенные правом применения мер административного взыскания и принуждения
119
.
Отрасль надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
подразделяется на две подотрасли: надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Все иные направления деятельности прокуратуры Закон о прокуратуре
причисляет к вспомогательным, поскольку они либо содействуют выполнению
надзорных функций (например, уголовное преследование), либо являются их
«мутацией», как, например, участие прокурора в суде в качестве государственного обвинителя или возбуждение дел об административных правонарушениях
и проведение административного расследования. Так, по мнению В.П. Рябцева,
в этом косвенно проявляется надзор не за судами, а за деятельностью судей, которые при осуществлении правосудия подчиняются закону, требованиям которого должны соответствовать и судебные решения
120
.
Представляется, что подобное утверждение не основано на законе. Оно
противоречит как принципу независимости судей при осуществлении правосудия, так и Закону о прокуратуре, который не называет подобной отрасли надзора.
В этом случае речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами
как о самостоятельном направлении прокурорской деятельности. Однако несомненно, что судебная деятельность прокурора не является абсолютно равнозначной деятельности других участников процесса, например адвоката-защитника.
Прокурор, являясь представителем государства в суде, призван не только
участвовать в процессе, но и давать оценку судебным решениям с позиции как
119
Общее представление об основных подотраслях прокурорского надзора можно получить, ознакомив-
шись с научными статьями, опубликованными в сборнике: Актуальные проблемы деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: взгляд магистрантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: сб. материалов круглого стола (Москва, 26.05.2017) / под общ. ред. Н.Э. Шалумовой; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М.: АГпРФ, 2017. 164 с.
120
Рябцев В.П. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юрайт, 2015. С. 67.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]