Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
31
При этом организация прокурорского надзора петровского времени имела
некоторые особенности в сравнении с современным представлением об организации и деятельности прокуратуры.
Первая особенность заключалась в том, что прокурорский надзор разделялся на две самостоятельные части: светскую и религиозную. При этом оберпрокурор, осуществлявший надзор за законностью административной и судебной деятельности Святейшего Синода, действовал автономно по отношению
к генерал-прокурору Правительствующего Сената, обеспечивавшему законность в деятельности высшего органа законодательной, исполнительной и судебной власти в России того времени. При этом они в равной мере были подотчетны
императору.
Вторая немаловажная особенность организации прокуратуры рассматриваемого периода — двухуровневое построение как светской, так и церковной
прокуратуры. Первый уровень составляли генерал-прокурор Сената и обер-прокурор Синода, возглавлявшие их канцелярии и обеспечивавшие законность их
деятельности и ведения делопроизводства. Второй уровень органов прокуратуры
в свою очередь распадался на две части: административную и судебную. При
этом прокуроры, осуществлявшие надзор за органами управления (коллегиями
и Главным магистратом Санкт-Петербурга), и прокуроры надворных судов подчинялись генерал-прокурору.
Прокурором второго уровня синодальной прокуратуры являлся прокурор
Монастырского приказа, подчинявшийся обер-прокурору.
Третья особенность состояла в том, что порядок назначения на должность
прокуроров не был нормативно определен главой государства. Такие процедуры
были выработаны практикой. Теоретически прокуроров должен был назначать и
отстранять от должности император, поскольку они надзирали за законностью
высших органов публичной власти и информировали его обо всех нарушениях
законности в их деятельности. Но на практике этими полномочиями обладал не
только император, но и поднадзорный генерал-прокурору Правительствующий
Сенат39.
Так, первые прокуроры Сената, коллегий Главного магистрата и Монастырского приказа были назначены на должность указами Петра I, в то же время
должности прокуроров надворных судов, Малороссийской и Вотчинной коллегий были замещены в соответствии с сенатскими указами40.
Из сказанного можно сделать вывод: прокуратура раннего периода Россий-
ской империи возникла как орган гласного правового надзора за законностью
39
Колыхалов Д.В., Шарихин А.Е., Эриашвили Н.Д., Галузо В.Н. История российской прокуратуры: учеб-
ное пособие. М.: Юнити-Дана, 2018. С. 25‒26.
40
Серов Д. Прокуратура России: начало пути // Законность. 2005. № 12. С. 28‒30.
32
деятельности всех ветвей публичной власти, но не представляла собой единой
централизованной системы.
Прокуратура анализируемого периода была немногочисленна: всего
в штате состояло 20 прокуроров и несколько служащих. Так, в 1722 г. при генерал-прокуроре Сената состоял один канцелярист и шестеро копиистов41. По сенатскому указу от 12 марта 1724 г. штат генерал-прокурора был дополнен должностью секретаря42.
После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, особенно
в период царствования Анны Иоановны, т.е., по существу, была ликвидирована.
Она была восстановлена лишь 12 декабря 1741 г. указом императрицы Елизаветы
Петровны и наделена теми же правами, которые имела при Петре I43. Полностью
же прокуратура сформировалась как орган надзорного типа при Екатерине II.
Именно в это время был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. Этому способствовало принятое
в 1775 г. «Учреждение о губерниях». В нем были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров. На них, в частности, возлагалось: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»; истребление
«повсюду вредных взяток». Помимо этого, прокуроры наделялись правом осуществлять надзор за законностью в деятельности уездных органов власти. Надзирали они и за судами. В этом случае прокуроры проверяли соответствие законам
принимаемых судами решений. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие. Что особенно важно, на прокуроров возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.
По мнению И.Я. Фойницкого, в истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров и стряпчих имел высокое значение,
поскольку создал необходимые условия для перехода от системы управления по
личному усмотрению к системе подзаконного управления44.
41
Новиков А.А. Создание прокуратуры в России // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гумани-
тарные науки. 2013. № 1. С. 298.
42
Козаков В.В. Государственная служба в прокуратуре Российской империи (1722‒1864 гг.) // Проблемы
экономики и юридической практики. 2008. № 4. С. 222.
43
Сугаипова Э.А. Становление и развитие прокуратуры Российской империи в 1722–1863 гг. // Актуаль-
ные проблемы права: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Москва, декабрь 2016 г.). М.: Буки-Веди, 2016.
С. 20‒26. URL: https://moluch.ru/conf/law/archive/224/11608/ (дата обращения: 29.02.2024).
44
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства: в 2 томах. Т. 1. СПб.: Альфа, 1996. С. 516.
33
После создания в 1802 г. Министерства юстиции Российской империи министр юстиции одновременно стал занимать должность генерал-прокурора, а губернских прокуроров предполагалось наделить должностью руководителей региональных органов юстиции45.
29 сентября 1862 г. были высочайше утверждены основные положения
преобразования судебной части в России46, в разделе VII которых определялось
назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи, а также были сформулированы фундаментальные принципы организации и деятельности прокуратуры, на основе которых
впоследствии строилась и строится отечественная прокуратура. К их числу законодатель отнес: единство и централизацию органов прокурорского надзора; подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость органов прокурорского надзора от местных органов власти.
Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались
от должности императором, а нижестоящие прокуроры — генерал-прокурором47.
Однако с реформой процессуального законодательства существующую
прокуратуру нельзя было оставить в прежнем виде. Принятие состязательного
порядка судопроизводства требовало учреждения органа обвинения. Создание
самостоятельной судебной власти вызвало необходимость освободить судей от
зависимости перед прокуратурой. В связи с этим в 1864 г. авторами судебных
уставов была предпринята попытка создать прокуратуру «принципиально иного
типа» — орган уголовного преследования. Для этого прокуратуру предполагалось переподчинить Министерству юстиции и его губернским органам. В этих
же целях прокурор стал надзирать за дознанием, осуществляемым полицией,
а также за предварительным следствием, проводимым судебными следователями.
В плане реализации этих полномочий прокуроры могли присутствовать
при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта48.
45
Прокурорский надзор: в 2 томах. Т. 1. Общая часть: учебник / О.С. Капинус [и др.]; под общ. ред.
О.С. Капинус. М.: Юрайт, 2020. С. 21.
46
Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXVII. Отделение второе. 1862.
От. № 38622-39116. СПб.: ип. 2-го Отд-ния Собств. ее императ. величества канцелярии, 1885. С. 151.
47
Сафина А.Р. История становления прокуратуры в России // Вестник науки и образования. 2017. Т. 1.
№ 12. С. 70.
48
Казанцев С.М. Прокуратура Российской империи: историко-правовое исследование: автореф. дис. …
д-ра юрид. наук. СПб., 2003. С. 12‒13. URL: http://lawtheses.com/prokuratura-rossiyskoy-imperii (дата обращения:
29.02.2024).
34
Поскольку предполагалось, что в деятельности прокуроров процессуальная функция будет доминирующей, новая прокуратура учреждалась при судах.
Предполагалось, что общий прокурорский надзор за законностью в деятельности
органов государственного управления уступит место судебному контролю.
В судебных палатах прокуратуру представляли прокурор судебной палаты и его товарищи, в окружных судах — прокурор окружного суда и его товарищи, из которых одни состояли в месте постоянного пребывания суда,
а другие — в уездных городах судебного округа. Очередность участия прокуроров и их товарищей в процессах устанавливалась по особому расписанию,
утверждаемому министром юстиции. Это правило явилось следствием того,
что на несколько уездов учреждался один окружной суд. Кроме того, товарищи
прокурора окружного суда обязаны были делать предварительные заключения
по делам, рассматриваемым съездами мировых судей. Они также осуществляли надзор за соблюдением законов при производстве предварительного следствия в уездах. В то же время при рассмотрении уголовных дел мировыми судьями функцию обвинения исполняли частные лица, сотрудники полиции или
заинтересованных ведомств. Это было связано с тем, что численность всей
прокуратуры того времени не превышала 750 прокуроров и их товарищей.
Кроме того, для исполнения канцелярских обязанностей при обер-прокурорах
и прокурорах состояли особые секретари и подчиненные им канцелярские служители, последние — по вольному найму.
Однако с учетом традиций российской прокуратуры в полном объеме реформировать ее не удалось. «Надзорная» прокуратура продолжала действовать
наряду с «обвинительной» прокуратурой. Сенат имел обер-прокуроров и их товарищей в каждом из своих департаментов и в общем собрании. Прокурорские
обязанности в соединенном присутствии исполнял обер-прокурор общего собрания кассационных департаментов со своим товарищем. В особом присутствии
прокурорские обязанности могли быть возложены министром юстиции на любого служащего прокуратуры.
В то же время хотя прокуроры и состояли при судах, но не подчинялись
им. Более того, они продолжали надзирать за порядком судопроизводства и делопроизводства в судах. Прокуроры принимали участие и в рассмотрении дисциплинарных дел судей с правом опротестования незаконных решений по ним
министру юстиции (генерал-прокурору). К протестам прилагались характеристики прокурора на судей49.
49
Гельдибаев М.Х., Захарцев С.И., Кондрат И.Н. Прокуратура России: некоторые вопросы создания
и развития // Мир политики и социологии. 2017. № 9‒10. С. 63.
35
При рассмотрении судами уголовных дел по первой инстанции прокуроры
представляли обвинительную власть. На не удовлетворивший сторону обвинения по мотивам несправедливости или необоснованности приговор суда они приносили кассационные и апелляционные протесты, осуществляя тем самым
надзор за законностью судебных решений. На прокуроров по-прежнему возлагался и надзор за законностью исполнения уголовных наказаний, назначенных
судами.
После Октябрьской революции прокуратура была упразднена декретом
Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде». Однако уже
28 мая 1922 г. решением III сессии Всероссийского центрального исполнительного комитета она была восстановлена. В соответствии с «Положением о прокурорском надзоре»50 Государственную прокуратуру возглавил Прокурор Республики, который одновременно являлся народным комиссаром юстиции.
В непосредственном подчинении Прокурора Республики в каждой губернии и области состоял прокурор, назначаемый на должность и отстраняемый от
нее Прокурором Республики как из работников центра, так и из числа кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами51.
На прокуратуру были возложены следующие функции: надзор от имени
государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного
преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
24 июля 1929 г. было принято Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР. В соответствии с ним Прокурор Верховного
Суда СССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял прокурорский
надзор. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда распространялись на прокуроров союзных республик, последние ему непосредственно не подчинялись. В союзных республиках прокуратура строилась практически автономно на началах централизации с подчинением всех нижестоящих прокуроров
прокурору соответствующей республики.
50
Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // Известия ВЦИК. 1922.
№ 132.
51
История прокуратуры России: историко-правовой анализ: учебное пособие / под ред. А.Г. Звягинцева.
М.: Юнити, 2015. С. 114‒115.
36
17 декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре СССР. В соответствии с ним она была выведена из состава Верховного Суда СССР и учреждалась как самостоятельный орган.
При этом прокуроры союзных республик по-прежнему оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции. Но уже в 1936 г. прокуратура была централизована в единый государственный орган. В связи с этим
республиканские прокуратуры были выведены из комиссариатов юстиции и переподчинены Прокуратуре СССР52.
В соответствии со ст. 113 Конституции СССР 1936 г. на Генерального прокурора СССР было возложено осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями,
должностными лицами и гражданами СССР. Получили конституционное закрепление и принципы единства, централизации и независимости прокурорского
надзора от местных властей53.
Важным этапом в развитии законодательства о прокуратуре явилось принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем прокурорский надзор провозглашался высшим государственным контролем за законностью в стране. В связи с этим прокуратура была обязана опротестовывать всякое незаконное решение, т.е. ее надзорные полномочия распространялись на все
государственные органы (включая судебные органы), организации, учреждения,
предприятия независимо от ведомственной принадлежности и граждан54.
Дальнейшее развитие прокурорского надзора связано с принятием в 1977 г.
Конституции СССР. В ней был приведен подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор
прокуроры. Конституция определяла и порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения
нижестоящих прокуроров.
На основе Конституции СССР в 1979 г. был принят Закон о прокуратуре
СССР. В нем конкретизировались задачи и основные направления деятельности
органов прокуратуры, определялись полномочия прокуроров применительно ко
всем отраслям прокурорского надзора, устанавливались сроки рассмотрения актов прокурорского надзора.
52
Постановление ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного комиссариата юстиции
СССР» // СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.
53
Ульянов А.Ю. Конституционализация прокуратуры Российской Федерации в системе публичной вла-
сти: дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2020. С. 36.
54
Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для бакалавриата и специалитета. М.:
Юрайт, 2018. С. 28.
37
В Законе была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя
структура, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органами
прокуратуры, порядок назначения прокуроров, а также требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров.
Таким образом, за все время существования, несмотря на неоднократные
попытки законодателя переориентировать прокуратуру на судебную деятельность, она фактически не изменила своего главного предназначения — надзора
за обеспечением законности в стране.
Вопросы для самоконтроля
1. Понятие прокуратуры Российской Федерации.
2. Основные принципы организации и функционирования прокуратуры
и их характеристика.
3. Место прокуратуры в системе органов законодательной, исполнитель-
ной и судебной власти.
4. Предмет дисциплины «Прокурорский надзор».
5. Система дисциплины «Прокурорский надзор».
6. Соотношение курса «Прокурорский надзор» с другими дисциплинами
юридического профиля.
7. Прокуратура петровской эпохи: возникновение, становление и разви-
тие прокуратуры.
8. Место и роль прокуратуры по Уставам судопроизводства 1864 г.
9. Прокуратура советского периода: возникновение прокуратуры РСФСР
и СССР и ее функции.
10. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры современ-
ного периода развития российского государства.
38
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ
РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
2.1. Система и структура органов прокуратуры
В систему органов прокуратуры РФ входят: Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, а также
прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не
входящих в единую систему прокуратуры, не допускается.
Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев.
Руководящим звеном является Генеральная прокуратура во главе с Генеральным прокурором, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора,
его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских
работников.
Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления,
управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники
главных управлений и отделов (на правах управлений) по функциональным полномочиям одновременно являются старшими помощниками, а их заместители
и начальники отделов (в составе управлений) — помощниками Генерального
прокурора.
Кроме того, в структуре этого звена у Генерального прокурора имеются
советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям,
статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Первый заместитель и заместители Генерального прокурора имеют помощников
по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей
начальников управления55.
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.
В Генеральной прокуратуре образована также на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора — Главным военным прокурором.
55
Структура органов прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации // Официаль-
ный сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/about-the-proc/structure/structure-divisions (дата обращения: 08.03.2024).
39
Среднее звено образуют прокуратуры субъектов Российской Федерации
и приравненные к ним прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик, прокуратуры краев, областей, округов, а также специализированные прокуратуры: природоохранные, военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения (РВСН) и Московская городская военная прокуратура.
В этих прокуратурах образуются коллегии, управления и отделы (на правах управления, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на
правах управлений являются старшими помощниками, их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов Федерации или приравненных к ним прокуроров.
В прокуратурах среднего звена устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям,
статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Основное звено органов прокуратуры составляют прокуратуры городов
и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами. В них устанавливаются
должности первого заместителя, заместителей, прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.
В некоторых городах — столицах республик, краевых и областных центрах — образованы прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур.
В городах, где отсутствует районное деление, действуют прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах.
На территориях ряда субъектов Федерации функционируют межрайонные
прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов.
Так, например, в г. Москве образованы межрайонные прокуратуры и прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов
с районным делением.
Система органов прокуратуры строится не только в соответствии с административно-территориальным принципом (вертикальное устройство), но и исходя из функциональных особенностей деятельности отдельных прокуратур
(функциональное устройство)56.
Сущность вертикальной структуры состоит в построении системы управления, состоящей из взаимоподчиненных служб и подразделений. В такой системе каждый работник прокуратуры подчинен только одному непосредствен-
56
Васин С.В. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации // Наука. Общество. Государство.
2014. № 4. С. 213–225.
40
ному руководителю и с вышестоящим начальствующим составом связан исключительно через своего непосредственного начальника. В свою очередь, последний несет ответственность за деятельность всех подчиненных ему должностных
лиц и подразделений.
Функционально структура прокуратуры состоит из органов, специализирующихся на выполнении прокурорских функций, но в более узкой сфере общественных отношений. К числу таких специализированных органов прокуратуры
относятся: военные, природоохранные, транспортные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу. Деятельность этих прокуратур прежде всего ограничивается специальными объектами (территорией), а также может быть связана с отдельными отраслями прокурорского надзора (узкая специализация), например, надзором за
исполнением законов в местах лишения свободы.
2.2. Служба в органах прокуратуры
В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от
10.07.2023) «О системе государственной службы Российской Федерации»57 и ч. 1
ст. 40 Закона о прокуратуре служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, т.е. профессиональной служебной
деятельностью граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской
Федерации.
В теории административного права под государственной службой принято
понимать «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени»58.
В связи с тем, что законодатель 01.01.2016 исключил из Закона о системе
государственной службы такой вид госслужбы, как правоохранительная, оставив
только гражданскую и военную службу, следует сделать вывод, что служба в органах прокуратуры (кроме органов военной прокуратуры) относится к федеральной гражданской службе, но при этом она имеет и свои особенности, связанные
57
Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.
58
Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник. М.: Статут, 1999. С. 14.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]