Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
71
стороны обвинения, так и защиты, а также требовать (в форме представления
121
)
приведения их в соответствие с законом в сроки, установленные уголовно-процессуальным законодательством.
В качестве самостоятельной функции прокуратуры Закон о прокуратуре
обозначает и уголовное преследование. В настоящее время это направление деятельности применительно к органам прокуратуры сведено лишь к поддержанию
государственного обвинения
122
.
Закон о прокуратуре наделяет прокуратуру и правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта деятельность состоит в обеспечении взаимодействия правоохранительных органов, т.е.
согласования их деятельности по целям и задачам.
Другая функция органов прокуратуры — участие в правотворческой деятельности. Несмотря на то что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, у них есть возможность участвовать в деятельности органов законодательной (представительной)
власти. Это направление прокурорской деятельности хотя и не названо в качестве самостоятельного в перечне функций, перечисленных в ст. 1 вышеуказанного Закона, также вытекает из надзорных полномочий. Данная функция заключается в том, что прокурор, устанавливая в ходе реализации своих надзорных
полномочий необходимость совершенствования действующих нормативно-правовых актов в сфере организации и деятельности прокуратуры, вправе вносить
в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об
изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Позволяет названная функция реагировать и на возможные нарушения
действующего законодательства вновь принимаемыми нормативными актами.
К числу функций, названных в ст. 1 Закона о прокуратуре, как было отмечено выше, относится и реализация полномочий прокуратуры по возбуждению
дел об административных правонарушениях и проведение административного
расследования.
121
Следует обратить внимание, что анализ ст. 23 и 24 Закона о прокуратуре показывает, что содержа-
тельно между протестом и представлением нет существенной разницы. Они оба связаны с реакцией прокурора
на выявленные нарушения закона в деятельности какого-либо органа или должностного лица. В них обосновывается факт нарушения закона и формулируется требование о его устранении. Однако по своему названию протест наиболее правильно определяет государственно-властные (надзорные) полномочия прокурора, а представление — формализованное (официальное) возражение равноправных сторон какого-либо правоотношения.
122
Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для бакалавриата и специалитета. М.:
Юрайт, 2008. С. 115‒116.
72
Перечень составов правонарушений, по которым административные дела
возбуждают органы прокуратуры, дан в ст. 28.4 КоАП РФ. К таковым, в частности, относятся административные деликты: посягающие на права граждан; в области охраны собственности; в области связи и информации и др.
Актом прокурорского реагирования на выявленное правонарушение, в отличие от иных органов, наделенных правом административного преследования,
выступает постановление, которое составляется по правилам протокола об административном правонарушении и подлежит рассмотрению уполномоченным органом в установленные КоАП РФ сроки, т.е. после проведения прокурором в порядке ст. 28.7 КоАП РФ административного расследования.
Таким образом, в деятельности прокуратуры отдельными авторами предлагается выделять основные направления деятельности и вспомогательные
123
.
Последние не являются исключительной прерогативой прокуратуры и не характеризуют именно ее социальную ценность (предназначение), а присутствуют
в деятельности многих государственных органов власти. Хотя они могут быть
как непосредственно связаны с реализацией возложенных на прокуратуру задач
(например, международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности), так и опосредованно (например, кадровое обеспечение органов прокуратуры).
Есть и иная точка зрения: к функциям прокуратуры следует отнести только
те, которые перечислены в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. являющиеся основными направлениями ее деятельности как надзорного органа. При этом среди
таковых следует выделить общую единую функцию — надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина
124
. Все остальные (названные в иных статьях Закона
о прокуратуре и иных нормативных актах) являются не функциями, а либо подфункциями (как отдельные отрасли прокурорского надзора), либо иными
направлениями деятельности (к примеру, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; рассмотрение и разрешение заявлений,
жалоб и иных обращений).
Давая правовую оценку высказанным выше суждениям, следует учитывать
время их опубликования, т.к. ст. 1 Закона о прокуратуре неоднократно изменялась
125
, соответственно, изменялось и представление о функциях прокуратуры.
123
Каинов А.С. Функции прокуратуры // Власть Закона. 2016. № 3 (27). С. 150‒159.
124
Куленко О.И. Функции Российской прокуратуры и их конституционная природа // Вестник Челябин-
ского государственного университета. Серия: Право. 2008. № 8. С. 50‒56; Терентьев И.А. Функции прокуратуры // Человек: преступление и наказание. 2012. № 2. С. 115‒118.
125
Первой редакцией Закона о прокуратуре (1992 г.) на нее возлагались: а) надзор за исполнением зако-
нов, б) принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности,
в) осуществление уголовного преследования.
73
В настоящее время указанная статья представлена в редакции Федерального закона от 09.11.2020 № 367-ФЗ, основой которого является ст. 129 Конституции
РФ в редакции от 14.03.2020.
В этом контексте из буквального толкования понятия прокуратуры следует
однозначный вывод — все направления деятельности прокуратуры, перечисленные в Законе о прокуратуре, именуются именно функциями.
Таким образом, не только основные направления деятельности прокуратуры, а все направления ее деятельности следует именовать функциями. Поэтому
прокуратура — это не монофункциональный орган — орган надзора, а полифункциональный орган, обеспечивающий законность в стране посредством разнообразных видов деятельности, не имеющих исчерпывающего перечня.
4.3. Тактические и методологические основы
прокурорского надзора
Прокурорский надзор как деятельность включает в себя несколько стадий
(этапов): подготовительный, непосредственный, заключительный. При этом
каждый этап представляет собой самостоятельную деятельность, имеющую оригинальное содержание, цели и задачи, а также круг участников. В свою очередь
эти элементы зависят от ряда факторов, в частности, от вида проверки (первоначальная, контрольная или внеплановая
126
) и формы надзора (правовосстанови-
тельный или предупредительный (превентивный)
127
.
Поводами для осуществления прокурорской проверки в порядке общего
надзора могут быть обращения в органы прокуратуры или иная информация,
свидетельствующие о нарушении закона. Именно в совокупности повода и основания принимается решение о производстве прокурорской проверки.
В 1995 г. количество направлений прокурорской деятельности было расширено посредством замены перечисления конкретных их видов общей парадигмой — надзор и «иные функции, установленные федеральными
законами». При этом впервые законодатель все виды прокурорской деятельности назвал функциями и расширил
сферу их правового регулирования.
В дальнейшем перечень таких видов (направлений деятельности) изменялся, но в их определении неизменно присутствовало общее название — функция.
126
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
127
Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / под ред. О.Н. Коршуно-
вой. М.: ЮСТИЦИЯ, 2019. С. 16.
74
Однако, по мнению специалистов, «решение о проведении проверки не
нужно, когда поступившая в органы прокуратуры информация о нарушении закона не содержит даже малейших сомнений в ее достоверности»
128
. При этом
практика показывает, что такие случаи на практике скорее исключения, чем
правила.
Если же прокурор действует в рамках специальных отраслей надзора, то
в подобной информации нет надобности, поскольку он в этом случае может осуществлять проверки и по личной инициативе
129
: например, посещать пенитенци-
арные учреждения и проверять законность исполнения и отбывания наказаний.
На первоначальном (подготовительном) этапе прокурор тщательно знакомится с поводом для производства проверки, определяет предмет и объект
прокурорского надзора, а также круг участвующих в этой проверке лиц. Заканчивается этот этап планированием прокурорской проверки. Для этого требуется
проанализировать имеющуюся информацию о нарушении законов. Однако следует учитывать недостаточность сведений об обстоятельствах предстоящей проверки, поэтому планирование проверки носит условный характер и в основном
базируется на общих рекомендациях, содержащихся в указаниях вышестоящих
прокуратур, и личном опыте прокурорских работников.
Непосредственный этап прокурорской проверки носит процессуальных ха-
рактер и состоит из совокупности действий по собиранию, исследованию и оценке
материалов, подтверждающих и опровергающих факт правонарушения
130
.
Тактически проверка может строиться разнообразно и зависеть от следующих факторов: характера правонарушения; степени осведомленности прокурора
о нем; административной значимости поднадзорного объекта и должностного
положения лиц, нарушивших закон; квалификации лица, производящего проверку, объема предстоящей работы и пр.
К примеру, прокурорская проверка может начаться с ознакомления проверяющего с соответствующими учредительными (правоустанавливающими) документами, подтверждающими правовой статус объекта (в частности, уставами,
128
Жеребцова Т.Э. О некоторых аспектах проведения прокурорской проверки исполнения законов о ры-
боловстве // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 7А. С. 249‒259.
129
Грачёва О.А. Особенности поводов и оснований проведения прокурорской проверки в досудебном
производстве по уголовным делам // Право и современные государства. 2019. № 1. С. 36‒44; Ее же. Понятие
и сущность прокурорской проверки в досудебном производстве // Вестник Поволжского института управления.
2016. № 3. С. 51‒55.
130
Иванцова Г.А., Магомедова З.Т. Этапы проведения прокурорской проверки // StudNet. 2020. Т. 3. № 11.
С. 131.
75
лицензиями, приказами), также необходимо изучить организационно-распорядительные документы (локальные нормативные акты): инструкции, правила; далее
анализируются материалы ранее проведенных проверок и статистические учетные данные проверяемого объекта
131
. В дальнейшем прокурору следует полу-
чить объяснения от лиц, причастных к правонарушению, а при необходимости
привлечь специалистов для производства ревизий и камеральных проверок и т.д.
Заключительный этап состоит в подведении итогов прокурорской про-
верки. В рамках этой деятельности результатам прокурорской проверки придается официальное выражение. Прокурорский работник, проводивший проверку,
составляет необходимый в каждом конкретном случае акт прокурорского реагирования и доводит его до сведения уполномоченного лица. Он также создает необходимые предпосылки для достижения положительного результата. Для этого
могут быть привлечены средства массовой информации, вышестоящие инстанции или общественность.
Таким образом, под тактикой прокурорского реагирования на наруше-
ния законов следует понимать совокупность приемов и способов применения
правовых средств прокурорского реагирования на нарушение закона в целях
наиболее эффективного решения задач прокурорского надзора.
Выбор подобных приемов и способов определяется с учетом конкретных
условий и обстоятельств (ситуаций), в которых производится прокурорская проверка. Кроме того, тактика зависит от общественной опасности совершенного
правонарушения, его противоправных последствий и от других факторов.
Задачи прокурорского надзора, как показывает практика, не могут быть решены достаточно быстро и методически правильно только с помощью тактических приемов. Их воплощение в непосредственной деятельности прокурора осуществляется с помощью определенных методов, т.е. способов действия, направленных на наиболее рациональное решение поставленных перед прокуратурой
задач.
К числу методов относятся собственные методы прокурорского надзора,
которые выработаны его теорией и практикой (например, прокурорская проверка), а также общенаучные (например, моделирование, эксперимент, анализ
и пр.) и философские методы (например, диалектический). Конкретная совокупность методов прокурорского надзора определяется содержанием его отрасли
(подотрасли), т.е. ее предметом и объектом. Например, для выявления незаконных нормативных актов прокурорами проводятся тематические и комплексные
131
Смирнов А.Ф. К вопросу о методике и тактике прокурорской проверки // Вестник университета
им. О.Е. Кутафина. 2019. № 8. С. 26‒39.
76
проверки, используются сообщения средств массовой информации, обращения
граждан и юридических лиц
132
.
Методика прокурорской проверки представляет собой систему научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций по организации выявления
нарушений в сфере реализации права и принятия мер по их устранению
133
.
Таким образом, методику можно представить как совокупность (систему)
положений, на основе которых изучается и анализируется практика и опыт различных отраслей прокурорского надзора, систематизируются и разрабатываются
наиболее эффективные методы выявления и устранения нарушений нормативных предписаний в процессе реализации Конституции РФ, законов и издаваемых
на их основе правовых актов в целях обеспечения надлежащего режима законности в государстве.
При этом следует учитывать, что прокуратура посредством государственного надзора призвана обеспечивать режим законности не только в процессе выявления уже нарушенных законов, т.е. постфактум, но и в процессе профилактических мер, направленных на предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств.
Методика определяет процедуру, т.е. порядок проведения различных проверочных действий. В свою очередь наиболее рациональный и эффективный
в определенной ситуации способ действий прокурора, осуществляющего эти
действия, именуется приемом.
В пределах одного метода может быть применено несколько приемов, использование которых зависит от конкретной обстановки, в которой действует
прокурор в процессе реализации надзорных полномочий. К примеру, метод прокурорской проверки состоит из трех этапов: подготовительного (предварительного), основного и заключительного
134
. Каждому из этих этапов свойственны
свои приемы. Так, в процессе предварительной проверки законности оперативно-розыскной деятельности прокурор вправе: «затребовать и исследовать
сведения о количестве совершенных преступлений и количестве их раскрытий;
исследовать отчеты оперативных подразделений по выявлению преступлений;
из общего числа преступлений выделить те, которые были раскрыты в ходе ОРД;
132
Мельников Н. Обеспечение единого правового пространства // Законность. 2005. № 2. С. 2‒4.
133
Барсегова Э.Л. Особенности организации и методики прокурорского надзора // Вестник науки и об-
разования. 2019. № 10. Часть 4. С. 96‒99.
134
Смирнов А.Ф. К вопросу о методике и тактике прокурорской проверки // Вестник университета
им. О.Е. Кутафина. 2019. № 8. С. 27.
77
установить динамику работы оперативного подразделения в сравнении с предыдущими показателями; установить количество возбужденных дел и выяснить,
сколько уголовных дел из их числа было возбуждено по материалам ОРМ…»
135
.
В свою очередь методика охватывает систему методов, которые прокурор
может применить в процессе решения задач обеспечения законности. При этом
следует иметь в виду, что методы прокурорской проверки разрабатываются теорией (доктриной) прокурорского надзора, апробируются прокурорской практикой, но только в общих чертах регулируются нормативно (см., в частности, Приказ № 195 от 07.12.2007 (ред. от 31.08.2023) «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Поэтому методологическая основа прокурорской деятельности носит
рекомендательный характер.
В специальной литературе приемы выявления и устранения нарушений закона подразделяют на организационные, тактические и технические
136
.
Посредством организационных приемов обеспечивается своевременность
поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях,
оптимизация планирования работы, рационализация прокурорских проверок.
С помощью тактических приемов определяется целесообразность и последовательность применения организационных и правовых средств прокурорского
надзора.
Технические приемы предназначены для рационализации использования
различных технических средств, применяемых работниками прокуратуры в процессе проведения проверок и фиксации их результатов.
На всех стадиях (этапах) прокурорского надзора применяются различные
приемы. При этом следует учитывать, что хотя приемы и вырабатываются в процессе практической деятельности прокуроров, они должны отвечать требованиям закона (быть законными). Так, например, не допускается при производстве
прокурорских проверок совершать действия, опасные для жизни и здоровья
граждан или не соответствующие морально-этическим нормам.
Методическое обеспечение прокурорского надзора осуществляет научноисследовательский институт Университета прокуратуры. Повышение квалификации прокурорских работников проходит как на факультете профессиональной
переподготовки и повышения квалификации названного Университета, так и во
входящих в его состав юридических институтах.
135
Захарцев С.И., Кирюшкина Н.О. Основы методики прокурорского надзора за ОРД // Юридическая
наука: история и современность. 2015. № 7. С. 134.
136
Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. URL: https://iknigi.net/avtor-
natalya-laskina/54862-prokurorskiy-nadzor-natalya-laskina/read/page-18.html (дата обращения: 29.02.2024).
78
Вопросы для самоконтроля
1. Прокурор: понятие и соотношение понятий «прокурор как участник су-
дебного процесса» и как «должностное лицо органов прокуратуры».
2. Прокурорский работник и работник прокуратуры. Соотношение понятий.
3. Отрасль прокурорского надзора: понятие и основные элементы харак-
теристики.
4. Акт прокурорского надзора и средство прокурорского реагирования —
соотношение понятий.
5. Прокурорский надзор: понятие и соотношение с ведомственным про-
цессуальным и административным контролем (сходство и различия).
6. Соотношение прокурорского надзора с конституционным и судебным
контролем (общие и отличительные признаки).
7. Роль прокуратуры в организации противодействия преступности.
8. Методика прокурорского надзора: понятие и принципы.
9. Специальные методы прокурорского надзора: понятие, виды и их ха-
рактеристика.
10. Понятие тактики выявления и реагирования прокуратуры на наруше-
ния законов и подзаконных актов.
79
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 5. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
5.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора
за исполнением законов
Как отмечалось выше, традиционно эта отрасль прокурорского надзора от-
носится к общему надзору. Выделение данной группы отраслей и причисление
к ней рассматриваемой отрасли позволяет отграничивать ее от другого вида прокурорского надзора — специального. Однако современным законодателем термин «общий надзор» не используется.
Прокурорский надзор за исполнением законов имеет свой предмет, кото-
рый в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя:
1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов феде-
ральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ,
представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,
субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся
в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечис-
ленными выше органами и должностными лицами.
При этом следует понимать, что законодатель среди поднадзорных объек-
тов конкретно назвал только СКР, а в отношении всех других использовал лишь
общие наименования. Это не означает, что руководители предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений могут не соблюдать Конституцию РФ и исполнять законы и издаваемые на их основе подзаконные нормативные акты. В силу того что при их неисполнении или ненадлежащем исполнении
нарушаются права и законные интересы граждан и юридических лиц, прокуратура осуществляет надзор за законностью деятельности всех вышеназванных
объектов. Как было отмечено выше, прокурорский надзор не распространяется
лишь на деятельность высших органов законодательной и исполнительной власти, судов, а также Президента РФ и граждан.
80
В то же время прокуратура может оказывать косвенное влияние и на за-
конность их деятельности. Так, прокурор может давать обязательные указания
правоохранительным или контролирующим органам по вопросам принятия мер
правового воздействия к гражданам-правонарушителям или самостоятельно возбуждать административное производство в отношении правонарушителей.
Также Генеральный прокурор, участвуя в заседаниях Государственной Думы
или Правительства РФ, вправе информировать Президента РФ о несоответствии
Конституции РФ, международным обязательствам России или федеральным законам (прежде всего конституционным) принимаемых ими нормативных актов.
Рассматривая предмет надзора, следует понимать — термин «закон», употребляемый в части прокурорского надзора, является условным. Его следует понимать в качестве законодательства, т.е. всей совокупности правовых актов,
в том числе: международных договоров РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, локальных актов, носящих нормативный
характер
137
.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами законодательной и исполнительной власти,
соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись
всеми органами и их должностными лицами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов
138
.
Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов определяются приказами Генерального прокурора. К их числу относятся:
- обязательная проверка поступившей информации о нарушении законов;
полное использование средств прокурорского реагирования;
- активизация и совершенствование деятельности контролирующих и пра-
воохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов;
- реализация неотвратимости ответственности за совершение правонару-
шений;
- информирование населения о работе органов прокуратуры в области про-
курорского надзора за исполнением законов;
- выявление недостатков действующего законодательства и принятие мер
к их устранению;
137
Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.:
Юрайт, 2023. С. 106–108.
138
Сулейманов В.Г., Тагирова Д.Т. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Законность и право-
порядок в современном обществе: сб. матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск: СИБПРИНТ, 2011.
С. 114‒117.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]