Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
91
приведении в соответствие с законом незаконного акта; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест,
и его подпись.
В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, он должен содержать требование сообщить прокурору о дне заседания
этого органа.
Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах,
требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе
установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Если протест не рассмотрен в указанные сроки либо необоснованно отклонен, прокурор обращается в соответствующий суд общей юрисдикции или в арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.
К заявлению прилагаются: копии незаконного акта и протеста; решение соответствующего органа об отклонении протеста; копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Внесение представлений об устранении нарушений закона.
Под представлением прокурора понимают акт прокурорского реагирования, содержащий требование об устранении нарушений закона, а также способствовавших этому причин и условий, вносимый в орган или должностному лицу,
полномочным устранить выявленные нарушения, и подлежащий безотлагательному рассмотрению.
Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно вносится на основе проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений
законов и способствующих им обстоятельств.
В описательной части представления перечисляются выявленные нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются
лица, прямо и косвенно виновные в их совершении. Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые
различные вопросы правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на
привлечение к ответственности виновных лиц.
92
Особое внимание при подготовке представлений обращается на их обоснованность, достоверность, грамотность, краткость и полноту. Все данные, приводимые в них, должны быть тщательно проверенными, а предложения конкретными. Они должны предусматривать наиболее оптимальные мероприятия по
устранению и предупреждению нарушений закона.
По представлению лицом, которому оно адресовано, в течение месяца со
дня его внесения должны быть приняты соответствующие меры. Для рассмотрения апелляционного, кассационного и надзорного представления УПК РФ предусматривает специальные сроки. О принятых мерах сообщается в письменной
форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом
о дне его заседания сообщается прокурору, который вправе присутствовать на
нем и обосновывать представление.
Вынесение прокурором постановлений. В тех случаях, когда возникает
необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или
в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении
производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься в отношении как должностных лиц, так и граждан.
Под постановлением прокурора понимают решение прокурора о применении к правонарушителю предусмотренной законом процедуры установления
его причастности к совершению конкретного противоправного деяния, а также
поручение компетентному органу о его безусловном исполнении.
Постановление содержит: наименование «постановление», дату и место
его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен; указание конкретного лица или
лиц, которыми нарушен закон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 25 Закона о прокуратуре; наименование
органа, куда направляется постановление для исполнения; разъяснение о праве
обжалования постановления вышестоящему прокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и сообщения о его рассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов
административных правонарушений.
В случаях обнаружения признаков состава преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.
93
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного
в административном порядке.
Принятие прокурором мер к возмещению материального ущерба, причиненного правонарушениями. В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен
ущерб государственным и муниципальным предприятиям. Прокуроры требуют
от государственных органов предъявления исков в суды и арбитражные суды,
включая регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного
нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов
не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор должен реагировать на это.
Прокуроры вправе предъявлять иски в порядке гражданского судопроизводства в защиту как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений
151
. Направляемые проку-
рорами в судебные органы исковые заявления должны отвечать требованиям
ГПК РФ и АПК РФ.
Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона.
Согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Под предостережением понимают письменное обращение прокурора или
его заместителя к должностному лицу, содержащее требование о недопустимости (прекращении) совершения подготавливаемого противоправного деяния
и разъяснение его правовых последствий.
Оно выносится лишь при наличии достоверных сведений о готовящихся
противоправных действиях либо при выявлении условий (бездействия), которые
могут привести к ним.
151
Однако в соответствии со ст. 52 АПК РФ (2002 г.) прокурор может обращаться в арбитражные суды
только в защиту государственных и общественных интересов. Защищать конкретных юридических и физических
лиц он не может. Исключение составляют случаи, когда их интересы непосредственно связаны с государственными или общественными интересами (например, градообразующие предприятия, находящиеся в частной собственности).
94
Основная цель применения предостережения состоит в недопущении более опасных правонарушений, в том числе преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений.
Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению
правонарушений.
Оно должно применяться лишь на основании проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или намеревающихся это сделать, обязательно должны быть получены объяснения, а также собраны другие доказательства их виновности (в том
числе справки, жалобы и заявления).
На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за исполнением внесенных ими актов прокурорского надзора. Они должны добиваться,
чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и полно. При
необходимости следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений закона.
Вопросы для самоконтроля
1. Понятие прокурорского надзора за исполнением законов.
2. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов.
3. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов.
4. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов.
5. Поводы и основания осуществления надзора за исполнением законов.
6. Протест как акт прокурорского реагирования: понятие, содержание, ос-
нования принесения.
7. Представление об устранении нарушений закона как акт прокурор-
ского реагирования.
8. Постановление прокурора: понятие и основания вынесения.
9. Принятие прокурором мер к возмещению материального ущерба.
10. Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона как
акт прокурорского реагирования.
95
ГЛАВА 6. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ
И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
6.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, затрудненный доступ к правосудию, недоступность для многих граждан услуг адвокатов и, как следствие, ослабление их правовой защиты предопределяют необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Он служит дополнительным
средством обеспечения, защиты личных, социально-экономических и политических и иных прав и свобод граждан. Эта отрасль надзора была выделена из
надзора за соблюдением законов, и ее с полной уверенностью можно также
включить в число отраслей общего надзора.
Правовой основой этой отрасли прокурорского надзора являются Конституция РФ, Закон о прокуратуре и приказ Генерального прокурора РФ от
30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и введении в действие
Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах
прокуратуры Российской Федерации».
Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя
надзор за соблюдением конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, в частности, прав, предусмотренных Федеральными законами от
20.08.2004 № 119-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»
152
и от
31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 19.10.2023) «О государственном контроле
(надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
153
.
Согласно Закону полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности. Он в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Поэтому при поступлении сведений о нарушении
прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или
совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии,
152
Собрание законодательства РФ. 24.08.2004. № 34. Ст. 3534.
153
Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.
96
в учреждении и организации, а также в общественном объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без
исключения органы.
Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение такого положения, когда они реально
соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены,
что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих
прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов (общего надзора).
Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти
органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют
возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения
этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими
органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему
компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.
В том случае, если законом установлен судебный порядок разрешения споров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор,
не подменяя суд, может воспользоваться правом обращения с исками в суды общей юрисдикции в защиту интересов граждан.
6.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина
Полномочия прокурора определены в ст. 22 Закона о прокуратуре. Среди
них основным средством выявления нарушений прав и свобод граждан является
прокурорская проверка. Она проводится при наличии сведений о нарушении законов.
В соответствии со ст. 27 Закона прокурор в этом случае:
- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нару-
шении прав и свобод граждан;
97
- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, знакомит их,
в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод, с основаниями
обращения в другие органы по защите прав и свобод;
- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, их нарушающих, а также возмещению причиненного ущерба, а при необходимости сам
обращается в суд с исковым заявлением.
Наиболее перспективным направлением в обеспечении прав и свобод че-
ловека и гражданина прокурором является работа с обращениями граждан.
Так, ст. 10 Закона о прокуратуре обязывает прокуроров рассматривать
и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как
письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.
Рассматривая и разрешая обращения граждан, прокуроры получают ин-
формацию:
- о нарушениях прав и свобод граждан;
- о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях;
- об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан
и совершивших иные правонарушения;
- об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законода-
тельства об обращениях граждан.
В приказе от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и вве-
дении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема
граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» Генеральный прокурор
РФ требует подчинять работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности
и правопорядка. Он обращает внимание прокуроров на их обязанность принимать исчерпывающие меры к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия, предусмотренные ст. 27 Закона о прокуратуре.
В «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в ор-
ганах военной прокуратуры» (утв. приказом Генпрокуратуры России от
18.03.2013 № 70)
154
определено: «все обращения, содержащие сведения о нару-
шениях охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, интересов
общества и государства… учитываются в книге регистрации обращений».
154
Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/
documents?item=1730888 (дата обращения: 29.02.2024).
98
Для организации этих предписаний в прокуратуре осуществляется личный
прием граждан. Он организуется таким образом, чтобы им было известно, когда,
где и кто из прокурорских работников ведет прием. В этих целях в помещениях
прокуратур вывешивается график приема посетителей. В соответствии с приказом прокуроры обязаны лично принимать граждан не реже раза в неделю. О лицах, принятых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается, кроме сведений
о гражданине, обратившемся к прокурору, краткое содержание обращения
и принятое решение.
Все заявления и жалобы до передачи их на рассмотрение и разрешение
подлежат обязательной регистрации, а затем докладываются прокурору, который обязан рассмотреть обращение и принять одно из следующих решений:
а) принять заявление или жалобу к своему производству;
б) поручить ее рассмотрение конкретному оперативному работнику;
в) передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру;
г) приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявления;
д) направить в суд для приобщения к материалам судебного дела;
е) направить по принадлежности на рассмотрение другого органа.
При этом следует иметь в виду — прокуратуре запрещено пересылать
жалобы в органы и должностным лицам, решения или действия которых обжалуются.
При направлении заявлений и жалоб в другие органы им рекомендуется
сообщить в прокуратуру о результатах их разрешения. О принятом решении уведомляется заявитель.
По общему правилу поступившие в прокуратуру обращения должны быть
рассмотрены и разрешены в месячный срок, а не требующие изучения и проверки — 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом.
Безотлагательно рассматриваются обращения, поступающие от Президента РФ, Председателя федерального Правительства и его заместителей, руководителя Администрации Президента РФ, Секретаря Совета Безопасности РФ,
председателей палат Федерального Собрания и их заместителей, Уполномоченного по правам человека в РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, а также обращения, взятые на контроль председателями комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной
Думы и членами Совета Федерации.
Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть продлен
прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления срока разрешения обращения.
99
Решение по заявлению или жалобе принимается после проверки изложенных в них обстоятельств. О нем сообщается заявителю с указанием принятых
мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении — о мотивах отклонения со ссылкой на закон.
В отдельных случаях после проверки по жалобе исполнитель по указанию
прокурора составляет мотивированное заключение об обоснованности доводов
заявителя.
По результатам проверки может быть принесен протест на незаконный акт,
направлено в суд заявление о признании акта недействительным, внесено представление об устранении нарушений закона, а также вынесено постановление
о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела.
Значительную роль в предупреждении нарушений прав и свобод граждан
играет письменное предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно
объявляется должностным лицам при условии обладания прокурором достоверными сведениями о готовящихся нарушениях.
Как видно, закон предоставляет прокурору право выбора. Так, в случаях
нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах иски
в интересах пострадавших. Этим правом прокурор пользуется, как правило, тогда, когда пострадавший по своему состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы. В тех же случаях,
когда нарушение прав имеет государственный или общественный резонанс, прокурор без каких-либо ограничений предъявляет и поддерживает иски также
и в арбитражных судах.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека
и гражданина носит характер преступления, прокурор возбуждает уголовное
дело и принимает предусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, виновные
в его совершении, понесли справедливое наказание в соответствии с уголовным
законом.
При этом в прокуратуре не рассматриваются обращения, не связанные
с вопросами исполнения или нарушения законов. Если противоречия, изложенные в обращениях, подведомственны судам, то они разрешаются в прокуратуре
при необходимости защиты общественного интереса либо прав наименее защищенных лиц.
В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан. По его результатам составляется акт или справки.
100
Таким образом, своевременное выявление прокурором нарушений законов
и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их распространению.
6.3. Приоритетные направления прокурорского надзора
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Одним из основных направлений деятельности прокурора является обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, которые в силу
состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по
иным причинам не могут сами защищать свои права и свободы.
Прокуратура должна оказывать внимание правовому положению граждан,
пострадавших от катастроф техногенного и природного характера, а также от
преступлений, связанных с хищением или расходованием не по назначению
средств, выделяемых государством для оказания им помощи.
Для военных прокуроров актуальным является соблюдение прав военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых
операциях. Это связано с тем, что в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав, принадлежащих им, как и всем гражданам, приостанавливается, они также не в состоянии лично защищать свои интересы.
К числу приоритетных направлений прокурорского надзора следует отнести исполнение законодательства о: гражданстве, пенсионном и социальном
обеспечении, материнстве и детстве, несовершеннолетних, ветеранах, предупреждении наркомании и наркотизма.
При наличии сведений о нарушении этого законодательства прокурорские
проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение проверок другим органам.
Приоритетность надзора за исполнением законодательства о здравоохранении и экологического законодательства связана с низкой продолжительностью
жизни в России по сравнению с развитыми странами
155
, ростом заболеваемости
населения и недоступностью квалифицированной медицинской помощи для значительной части населения нашей страны
156
.
155
В России оказалась самая низкая продолжительность здоровой жизни в Европе // РИА Новости. 18.10.2020.
URL: https://ria.ru/20201018/zhizn-1580324081.html#:~:text=Продолжительность%20здоровой%20 жизни%20в%20Рос-
сии,Такие%20данные...%20РИА%20Новости%2C%2018.10.2020 (дата обращения: 29.02.2024).
156
Современные тенденции в системе здравоохранения Российской Федерации. М.: Издание Государ-
ственной Думы, 2019. 80 с.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]