Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
11
• возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение
административного расследования;
2) уметь:
• практически применять правовые нормы, регулирующие деятельность
органов прокуратуры;
• определять задачи органов прокуратуры по конкретному направлению
их деятельности;
• творчески подходить к решению научных и практических правовых проблем, связанных с прокурорским надзором и иными видами прокурорской деятельности;
• анализировать акты правоприменения на предмет выявления нарушений
закона;
• применять на практике полученные в ходе обучения навыки работы
с подзаконными нормативными актами и актами правоприменения;
3) владеть:
• юридической терминологией;
• навыками работы с нормативно-правовыми актами;
• способами анализа различных правовых явлений, юридических фактов,
правовых норм и правовых отношений, составляющих общий предмет надзорной деятельности прокуратуры;
• навыками принятия предусмотренных законом о прокуратуре и отраслевым законодательством мер защиты прав, свобод и законных интересов человека
и гражданина.
Учебник состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части рассматриваются организационно-правовые основы построения и деятельности
прокуратуры, а также теоретико-методологические основы прокурорского
надзора.
В особенной части рассматриваются сущность, задачи и полномочия прокуроров как участников прокурорского надзора, а также иные направления деятельности прокуратуры.
Особенностью настоящего учебника является его ориентированность на
новое российское законодательство о прокуратуре и прокурорском надзоре, приведенное в соответствие со ст. 129 Конституции РФ в редакции 2020 г.1 В связи
с этим его содержание имеет выраженную практическую направленность,
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями,
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.02.2024).
12
т.к. прокурорский надзор и другие функции прокуратуры в той или иной степени
затрагивают все виды правоотношений, возникающих в общественной жизни.
Несмотря на то, что отдельные проблемы прокурорского надзора изучаются
и в рамках других юридических дисциплин (в частности, конституционного
права, уголовного процесса, административного права, уголовно-исполнительного права, правоохранительных органов), отличительной чертой настоящего
учебника является его комплексный характер. Именно в рамках специального
курса «Прокурорский надзор» студенты могут получить полное представление
о задачах, функциях, принципах организации и деятельности прокуратуры, полномочиях прокуроров при осуществлении надзора, а также средствах прокурорского реагирования на нарушения законности.
13
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»
1.1. Понятие прокуратуры и ее место в системе
органов государственной власти
Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную
систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ
и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями,
а также выполняющих иные функции.
Данное определение сформулировано в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от
17.01.1992 № 2201-I (ред. от 24.07.2023) «О прокуратуре Российской Федерации»2 (далее по тексту — Закон о прокуратуре), а следовательно, является официальным.
В теории прокурорского надзора окончательно не разрешен вопрос о месте
прокуратуры в государственном аппарате. В этой связи выдвигаются различные
суждения. В частности, есть точка зрения, что прокуратура является контролирующим органом3. Но есть и противоположное мнение — прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля4. В данном случае обсуждается вопрос о принадлежности прокуратуры к органам
управления, т.е. к исполнительной ветви федеральной государственной власти.
В современных реалиях однозначно ответить на данный вопрос сложно, поскольку, с одной стороны, прокуратура конституционно обособлена от исполнительной власти и занимает особое место в государственном аппарате (глава 7
Конституции РФ и в ней специальная ст. 129).
С другой стороны, в конце 2011 г. прокуратура была наделена исполнительной функцией — функцией проведения расследования административных
правонарушений без ограничения сфер их выявления. В то же время в главе 23
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.
3
Гулягин А.Ю. Государственный контроль и прокурорский надзор: правовое соотношение понятий
и процедур // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5. С. 31‒35.
4
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотноше-
ние. СПб.: Юридический центр пресс, 2003. URL: https://iknigi.net/avtor-viktor-rohlin/98134-prokurorskiy-nadzor-igosudarstvennyy-kontrol-viktor-rohlin/read/page-1.html (дата обращения: 29.02.2024).
14
КоАП РФ прокуратура не названа среди органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Следовательно, прокуратуру, получившую административные полномочия, можно отнести к органам государственного контроля, но контроля по большей части особого — правового. При этом есть и сфера деятельности, где прокурор выполняет функцию не только правового, но и административного контроля. Это деятельность органов дознания в процессе реализации ими
процессуальных функций. В этой части письменные указания по порядку ведения уголовного производства, об отстранении дознавателя от ведения предварительного расследования обязательны для дознавателя и органа дознания, что
сближает эти полномочия с административным руководством органами дознания различных ведомств, относящихся к федеральным органам исполнительной
власти.
Теперь рассмотрим другую концепцию места прокуратуры в государственной власти. Как известно, в процессе последнего изменения Конституции РФ
в правовой обиход вошел термин «публичная власть». До этого государственная
власть не рассматривалась монолитной, а лишь в разрезе отдельных ветвей, что
само по себе при наличии конституционного главы государства — Президента
РФ, стоящего над всеми названными в ст. 10 Конституции РФ ветвями власти,
было ошибочным. Теперь эту ошибку исправили. При этом отдельные авторы
полагают, что речь в данном случае идет лишь о слиянии федеральной, региональной и муниципальной власти5. На самом же деле под публичной властью
следует понимать единую систему государственной власти, объединяющую законодательную, исполнительную и судебную ветви власти под руководством
Президента РФ6, а вот как раз муниципальная власть остается самостоятельной,
поскольку ст. 12 Конституции РФ изменить нельзя без принятия нового Основного закона государства.
Следствием такой конституционной новеллы было изменение порядка
назначения руководителей прокуратуры. Теперь они назначаются Президентом
РФ, и ему же подчиняется вся система органов прокуратуры. Поэтому прокуратура, войдя в когорту органов президентской власти, призвана воплощать
в жизнь президентскую функцию — гарантировать реальность Конституции РФ,
прав и свобод человека и гражданина. Именно на это настроены все направления
5
Серов С. Публичная власть — новое понятие в Конституцию, что это значит? URL: https://restra.net/single-
post/publichnaia-vlast-novoe-ponyatie-v-konstituciyu-chto-eto-znachit (дата обращения: 29.02.2024).
6
Советов И.К. Публичная власть в России по Конституции 2020 года // Вестник Прикамского социаль-
ного института. 2020. № 3 (87). C. 43‒52.
15
деятельности российской прокуратуры, названные в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.
Организация и деятельность прокуратуры основаны на ряде правовых принципов, понятие и содержание которых можно определить исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу. В этой связи в общетеоретическом
понимании правовой принцип — это основополагающая идея, закрепленная в законе7. Что же касается прикладного определения принципов, то в теории прокурорского надзора существует несколько его вариантов. Так, в самой лаконичной
интерпретации это «…руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры»8. К сожалению,
в данном определении отсутствует акцент как на особом конституционном статусе прокуратуры, так и на конкретном содержании той основополагающей идеи,
которую должны нести принципы данного вида деятельности. Поэтому требуется
более широкое определение исследуемой дефиниции.
В этой связи в науке прокурорского надзора предлагается несколько вариантов понимания принципов организации и деятельности прокуратуры. На их
основе определим общие и частные признаки в их содержании. К первым признакам следует отнести:
а) принципы организации и деятельности прокуратуры отражают су-
щественные качества именно прокурорской деятельности как особого вида
государственной деятельности — надзора за соблюдением Конституции РФ
и исполнением законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Они не распространяются на иные (сопутствующие) виды прокурорской деятельности, поскольку, участвуя в них, прокуратура действует на основе отраслевого законодательства, а соответственно и свойственных ему принципов. Так, являясь субъектом уголовно-процессуальной деятельности (государственным обвинителем),
прокурор руководствуется в своей деятельности принципами уголовного судопроизводства (гл. 2 УПК РФ); осуществляя координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, прокурор руководствуется
принципами, содержащимися в ст. 4 Указа Президента РФ от 18.04.1996 № 567
(ред. от 31.12.2019) «О координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью»9;
7
Сидоркин А.С. Принципы права: понятие и реализация в российском законодательстве и судебной прак-
тике: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8‒9.
8
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор : учебник. М.: Зерцало-М, 2011. С. 81–82.
9
Собрание законодательства РФ. 29.04.1996. № 17. Ст. 1958.
16
б) указания на правовой характер принципов — в общем они закреплены
в Конституции РФ (ч. 1 ст. 129) и уже в качестве отдельного перечня определены
в ст. 4 Закона о прокуратуре. Этот перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Отсылки к иным нормативным актам не
соответствуют пониманию специфической сути прокуратуры как органа публичной федеральной власти, осуществляющего высший юридический надзор за законностью в стране10. В этой связи вышеназванные принципы должны содержать
признаки, отличающие органы прокуратуры «от иных государственных органов,
в том числе и от правоохранительных органов»11;
в) цель прокурорской деятельности — поддержание режима законности
в государстве. При этом по вышеназванным аргументам нецелесообразно расширять понимание отраслевых принципов до межотраслевых, включая в первые
все виды прокурорской деятельности, «направленные на достижение целей и задач, стоящих перед прокуратурой»12. Прокуратура действительно полифункциональный орган. Во-первых, ее деятельность реализуется на стыке ведомственного, судебного контроля и конституционного контроля. Во-вторых, прокурор — обязательный участник судебного разбирательства, т.е. он участвует
в осуществлении правосудия, но не обладает при этом правом на правосудие, оно
без каких-либо оговорок принадлежит только суду. В-третьих, присутствуют
в деятельности прокуратуры и аспекты локального нормотворчества и международного сотрудничества13. Но главным отличительным признаком ее деятельности все же остается прокурорский надзор.
Возможность доктринальной дискуссии по поводу понимания принципов
организации и деятельности прокуратуры определяется тем, что Закон о прокуратуре его не содержит. Отсутствует в нем и перечень принципов14, как это
наблюдается во всех более поздних федеральных законах. Между тем законодатель в ст. 4 Закона о прокуратуре приводит развернутое содержание каждого
принципа в отдельности, но не дает конкретного названия ни одному из них.
10
Межецкий А.Н. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по охране Конституции Россий-
ской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. С. 8.
11
Немзорова Р.Ю. О принципах определения и реализации приоритетов прокурорской деятельности по
укреплению законности // Аграрное и земельное право. 2015. URL: http://naukarus.com/o-printsipah-opredeleniyai-realizatsii-prioritetov-prokurorskoy-deyatelnosti-po-ukrepleniyu-zakonnosti (дата обращения: 29.02.2024).
12
Трусов Н.С. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации // Modern
science. 2019. № 2‒4. С. 300‒302.
13
Ульянов А.Ю. Конституционализация прокуратуры Российской Федерации в системе публичной вла-
сти: дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2020. С. 52‒69.
14
Содержание каждого из приведенных ниже принципов организации и деятельности прокуратуры в За-
коне о прокуратуре не определено. Оно выработано теорией прокурорского надзора.
17
Условно эти принципы можно разделить на организационные (принципы
построения и взаимодействия органов прокуратуры в системе (ч. 1 ст. 4) и функциональные (принципы деятельности органов прокуратуры, прокуроров и прокурорских работников (ч. 2–5 ст. 4)15.
Более того, при рассмотрении последних, т.е. функциональных принципов
нельзя ограничивать их перечень только принципами, перечисленными непосредственно в Законе о прокуратуре. В этом случае следует учитывать и принципиальные положения отраслевого законодательства. Это вытекает из положений
самого Закона о прокуратуре. Так, например, согласно ч. 1 ст. 30 полномочия
прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Из этого следует, в частности, что деятельность прокурора
при осуществлении надзорных полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности обязательно должна быть основана в том числе и на принципах, перечисленных в ст. 3 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от
29.12.2022) «Об оперативно-розыскной деятельности»16. Конечно, в этом случае
не все принципы ОРД будут связаны с регламентацией деятельности прокурора.
Так, например, нельзя отнести к их числу принцип конспирации, поскольку он
противоречит собственным принципам деятельности прокуратуры, к числу которых относится принцип гласности. Но несомненно, что прокурор обязан в этом
случае руководствоваться принципами законности, уважения и соблюдения прав
и свобод человека и гражданина, а также принципом сочетания гласных и негласных методов и средств. Последний имеет важное значение, поскольку прокуроры обязаны обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных им оперативных (секретных) документах и материалах.
Таким образом, по источнику правового регулирования в теории прокурорского надзора различают принципы отраслевые (сформулированные в ст. 4
Закона о прокуратуре) и межотраслевые (названы в нормативных актах, регламентирующих иные направления прокурорской деятельности, к примеру, уголовное
преследование (глава 2 УПК РФ) и координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 4 Указа Президента
РФ от 18.04.1996 № 567 (ред. от 31.12.2019) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»).
15
Осокин Р.Б. К вопросу об организации деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации
(основные функции, принципы) // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 9. С. 199‒202.
16
Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. Ст. 3349. (Далее — Закон об ОРД).
18
В этой связи М.М. Черепанов называет следующие принципы организации
и деятельности прокуратуры: «1) принцип внепартийности (деполитизации) органов прокуратуры и ее работников, 2) принцип равенства всех перед законом
и прокуратурой, 3) принцип неотвратимости ответственности правонарушителей за совершенные ими правонарушения, 4) принцип объективности и непредвзятости прокурора в его деятельности, 5) принцип широкого состава (широты
состава) поднадзорных субъектов, 6) принцип невмешательства в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, 7) принцип обеспечения
соблюдения, защиты и реализации прав лиц, привлекаемых (привлеченных) к ответственности, 8) принцип содействия прокурора правосудию и независимости
судей, 9) принцип обязательности исполнения требований прокурора…»17. С таким подходом к систематизации интересующих нас принципов согласиться
сложно в силу ряда причин. Во-первых, как было отмечено выше, в ст. 4 Закона
о прокуратуре дан исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности прокуратуры. Здесь следует подчеркнуть: именно прокуратуры и ее
надзорной деятельности как независимой от иных органов структуры. Во-вторых, деятельность прокуратуры многоаспектна в силу ее многофункциональности, поэтому, осуществляя тот или иной вид деятельности помимо надзорной,
прокуратура действует в соответствии с теми принципами, которые определяют
эти виды деятельности. К примеру, выполняя функцию уголовного преследования, включая поддержание государственного обвинения в суде, в соответствии с
отраслевыми принципами уголовного судопроизводства. В-третьих, отдельные
законодательные принципы, перечисленные автором, в настоящее время являются всего лишь теоретическими концепциями, к примеру, принцип неотвратимости ответственности. В-четвертых, в перечень включены принципы, искажающие сам смысл конституционных идей. К примеру, конституционный принцип
равенства перед законом и судом автор превратил в принцип равенства всех перед законом и прокуратурой. При этом все перед прокуратурой не равны. Так,
высшие должностные лица государства и органы, ими возглавляемые: Федеральное Собрание, федеральное Правительство РФ и, наконец, Президент РФ освобождены от прокурорского надзора.
Не распространяется прокурорский надзор и на суды, составляющие судебную систему18, а также граждан.
17
Черепанов М.М. Принципы организации и деятельности российской прокуратуры: дис. … канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 2008. С. 9.
18
См.: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной
системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
19
Рассмотрим принципы организации и деятельности прокуратуры подробнее.
Единство и централизация органов прокуратуры. В ч. 1 ст. 4 Закона
о прокуратуре определено, что прокуратура Российской Федерации составляет
единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.
Рассматриваемый принцип можно отнести к числу как организационных,
поскольку он определяет концепцию построения прокуратуры, так и к принципам деятельности, т.к. он раскрывает важнейшую идею функционирования прокуратуры как единого государственного органа.
Более того, влияние анализируемого принципа распространяется не только
на общее правовое регулирование организации и деятельности органов прокуратуры, но и на упорядочение деятельности непосредственных исполнителей прокурорских функций — прокурорских работников.
Это подтвердил и Конституционный Суд в своем постановлении от
08.12.2003 «По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219,
227, 229, 236, 237, 239, 246, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей
юрисдикции и жалобами граждан»19. В нем, в частности, отмечается, что в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному прокурору. Из данной конституционной нормы следует, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры вправе как принимать решения, обязательные для нижестоящих прокуроров, так и отменять принятые нижестоящими прокурорами решения и прекращать осуществляемые ими действия.
Следовательно, централизация органов прокуратуры состоит в обязательном подчинении нижестоящих прокуратур вышестоящим и Генеральной прокуратуре, возглавляемой Генеральным прокурором.
К примеру, в уголовном процессе наличие указанных полномочий обусловлено тем, что поддержание государственного обвинения в суде осуществляется
прокурором от имени государства и, как правило, в публичных интересах20.
19
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. М.: Юристъ, 2003.
С. 227‒254.
20
В данном случае мы поддерживаем мнение М.Ю. Черковой о том, что если правовая позиция государ-
ственного обвинителя об отказе от поддержания обвинения расходится с правовой позицией потерпевшего,
участвующего в судебном разбирательстве, то последний может стать самостоятельным субъектом обвинения,
представляя тем самым как частные, так и публичные интересы (См.: Черкова М.Ю. Правовые последствия отказа прокурора от обвинения для потерпевшего и суда // Вестник Костромского государственного университета.
2017. № 4. С. 265).
20
В этой связи прокурор, утвердивший обвинительное заключение (обвинительный акт или обвинительное постановление), установив, что прокурорский работник, поддерживающий по его поручению государственное обвинение в суде,
имеет правовую позицию, отличную от изложенной в итоговом процессуальном
решении органа предварительного расследования, вправе заменить обвинителя
либо поддерживать обвинение самостоятельно. При этом, по мнению Генеральной прокуратуры, недопустимо любое давление на государственных обвинителей, принуждение их к отстаиванию выводов органов предварительного расследования, не подтвержденных исследованными в ходе судебного разбирательства
доказательствами21. Правда, это не исключает обязанности вышестоящего прокурора при несогласии с судебным решением, постановленным на основе согласованного полного или частичного отказа нижестоящей прокуратуры от обвинения, направить в апелляционную инстанцию соответствующее представление.
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что согласно п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют
предоставленные им полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений.
Отраслевой принцип законности сформирован на основе конституцион-
ного принципа, сформулированного в ст. 15 Конституции РФ. Этот принцип обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы.
В нашем случае имеются в виду органы прокуратуры и прокурорские работники,
которые должны выстраивать свою деятельность на основе строгого соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Такой вывод вытекает из функционального предназначения прокуратуры — обеспечения «режима законности
в стране и формирования единого правового пространства на территории Российской Федерации»22.
Принцип гласности в деятельности прокуратуры предусматривает, что
органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит
21
Пункт 8 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судеб-
ных стадиях уголовного судопроизводства» // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/
doc/70221540/ (дата обращения: 29.02.2024).
22
Смирнов А.Ф. Соотношение принципов законности и целесообразности в организации деятельности
прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8. С. 188‒194.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]