Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы организации прокуратуры и прокурорского надзора. Учебник
.pdf
21
требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне23.
Кроме того, прокуратура обязана информировать органы государственной
власти и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
В то же время законодатель не только определил принципы организации
и деятельности прокуратуры, но и предусмотрел правовые гарантии их реализации (ч. 3–5 ст. 4). Под ними понимаются средства обеспечения практической реализации законодательных положений, в том числе принципов, состоящие
в установлении определенных запретов и негативных последствий (санкций) за
их нарушение.
Эти гарантии по замыслу законодателя призваны защитить органы прокуратуры от какого-либо постороннего (в том числе административного, политического и экономического) вмешательства в их деятельность. При этом в диспозициях ряда статей Закона о прокуратуре определены только запреты, а санкции
содержат иные нормативные акты (например, в статьях главы 31 Уголовного кодекса предусмотрены основания уголовной ответственности за преступления
против правосудия).
В самом общем виде гарантии от административного воздействия изложены в ст. 5 Закона о прокуратуре. Так, воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных
объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или
воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Прокурор также не обязан давать какие-либо объяснения по существу
находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их
кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
К числу гарантий против политического воздействия следует отнести положения ч. 3 и 4 ст. 4 Закона о прокуратуре. Так, согласно ч. 3 прокуроры не
могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
23
Будай С.Н., Шелковникова Е.Д. Реализация принципа гласности в деятельности прокуратуры в усло-
виях развития института общественного контроля // Вестник Московского государственного лингвистического
университета. Образование и педагогические науки. 2017. № 6. С. 199‒208.
22
Часть 4 ограничивает права прокурорских работников на членство в общественных объединениях, преследующих политические цели. Они также не
вправе принимать участие в их деятельности. В органах и учреждениях прокуратуры не допускается создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций. Прокуроры в своей служебной
деятельности не могут быть связаны решениями общественных объединений.
Гарантией реальной независимости органов прокуратуры служит и механизм ее финансирования. Так, согласно ч. 1 ст. 52 Закона о прокуратуре финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры, а также гарантий и компенсаций работникам этих учреждений является расходным обязательством Российской Федерации.
При этом ч. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре содержит и антикоррупционное
положение, в соответствии с которым прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Например, вызывает сомнение утверждение Н.И. Капинуса о том, что он работу в органах прокуратуры (на следственных и прокурорских должностях) значительный период
времени сочетал с работой в адвокатуре24.
Взаимодействие прокуратуры с законодательной властью определено
п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. В соответствии с ним к ведению Совета Федерации относится проведение консультаций по предложенным Президентом
РФ кандидатурам на должность Генерального прокурора, заместителей Генерального прокурора, прокуроров субъектов Федерации, прокуроров военных
и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Федерации.
В свою очередь, Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам
Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности
и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.
В порядке взаимодействия с Парламентом Генеральная прокуратура
вправе направлять в Государственную Думу информацию о недостатках законодательного регулирования конкретных сфер общественных отношений.
Также в Генеральной прокуратуре ведется законотворческая работа в части совершенствования правового регулирования общественных отношений, относящихся к компетенции органов прокуратуры. При этом Генеральная прокуратура, не обладая правом законодательной инициативы, разработанные в ее
24
Бойков А.Д., Капинус Н.И., Тарло Е.Г. Адвокатура России. М.: Омега-Л, 2002.
23
недрах законопроекты может вносить на рассмотрение Государственной Думы
через Президента РФ или Правительство РФ.
Существуют и другие формы влияния прокуратуры на законотворческий
процесс (экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке ими законопроектов, в парламентских слушаниях и т.д.).
Взаимоотношения прокуратуры с органами исполнительной власти
строятся в двух плоскостях. С одной стороны, это отношения правового надзора,
а с другой — взаимодействия. Прокурорский надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти всех уровней (за исключением Правительства РФ) выстраивается на основе метода власти — подчинения. При этом
в предмет прокурорского надзора входит правовой контроль за исполнением
нормативно-правовых актов всеми органами публичной власти: федеральными
министерствами, службами и агентствами, а равно органами власти субъектов
Федерации и муниципальными органами власти.
Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти носит характер сотрудничества равноправных субъектов и строится на основе метода
юридического равенства. Как правило, оно связано с противодействием преступности на федеральном, региональном и местном уровнях и осуществляется в разнообразных формах: в частности, участие в разработке программ по предупреждению преступлений и правонарушений конкретных видов; экспертиза нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан, подготовленных
Правительством РФ, и т.д.
Взаимоотношения органов прокуратуры и судов направлены на обеспечение законности и эффективности судопроизводства. Прокуратура не подменяет компетенцию суда, а, выступая в суде в качестве самостоятельного участника процесса, помогает суду установить необходимые для принятия решения
по делу обстоятельства. При этом следует учитывать, что взаимоотношения прокуратуры с судом зависят от вида судопроизводства и стадии процесса и строятся
исключительно на процессуальных началах — прокурор в суде является участником судопроизводства.
Особняком в этом виде деятельности стоит участие прокурора в конституционном судопроизводстве. Оно основано на положениях ст. 96 ФКЗ от
21.07.1994 № I-ФКЗ (ред. от 31.07.2023) «О Конституционном Суде Российской
Федерации»25, предоставляющей право обращаться в Конституционный Суд органам и лицам, указанным в федеральном законе, и ч. 6 ст. 35 Закона о прокура-
25
Собрание законодательства РФ. 25.06.1994. № 13. Ст. 1447.
24
туре, в соответствии с которой Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что раз
в ст. 125 Конституции РФ нет прямого указания на право Генерального прокурора обращаться в этот Суд, то он этого делать не может26. В связи с этим ими
высказываются предложения о внесении дополнений в Конституцию РФ и в ФКЗ
о Конституционном Суде о предоставлении Генеральному прокурору права на
обращения в Конституционный Суд. Представляется, что это предложение не
основано на анализе существующих законов. Действительно, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ такое право предоставлено только Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, одной пятой сенаторов Российской Федерации или
депутатов Государственной Думы, федеральному Правительству, Верховному
Суду РФ, органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, однако в ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде опосредованно подтверждено
право прокуратуры обращаться в Конституционный Суд в защиту конституционных прав и свобод граждан. Дословно в ней определено, что «правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, юридические
лица и муниципальные образования в лице органов местного самоуправления,
чьи права и свободы, по их мнению, нарушаются примененными в конкретном
деле федеральным конституционным законом, федеральным законом, нормативным актом Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, федерального Правительства, конституцией республики, уставом, законом либо
иным нормативным актом субъекта РФ, изданным по вопросам, относящимся
к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ,
а также — в интересах таких граждан и юридических лиц — Уполномоченный
по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации, другие уполномоченные по правам в отдельных сферах или отдельных
категорий лиц, предусмотренные федеральными законами, иные органы
и должностные лица в соответствии с федеральным законом, общероссийские организации, которые в соответствии с федеральным законом могут представлять интересы таких граждан и юридических лиц.» (выделено автором —
Прим. Ю.Ж.). Как видно из приведенной формулировки анализируемого Закона,
26
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. А.А. Чувилева. М.:
Юристъ, 2000. С. 13‒14.
25
ФКЗ о Конституционном Суде предоставляет федеральному законодателю наделять конкретные органы правом обращения в Конституционный Суд, что, собственно, и было сделано в 1995 г. посредством включения в Закон о прокуратуре
вышеназванной ч. 6 ст. 35.
Практическое взаимодействие органов прокуратуры с Конституционным
Судом РФ строится на основе Приказа Генеральной прокуратуры от 13.11.2013
№ 491 «О полномочном представителе Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации»27. На его основе
именно полномочному представителю предоставлено право участвовать в заседаниях Конституционного Суда без специального на то решения Генерального
прокурора на основании настоящего приказа и документа, подтверждающего его
полномочия, а также взаимодействовать с прокуратурами субъектов Федерации
и равными им прокуратурами в части реализации положений ч. 6 ст. 35 Закона
о прокуратуре.
Имеет существенные особенности и взаимоотношение прокурора с судами
общей юрисдикции при рассмотрении уголовных дел. Специфика состоит в том,
что, с одной стороны, прокурор, выступая в процессе в качестве государственного обвинителя, является одним из участников уголовного судопроизводства со
стороны обвинения, т.е. стороны, равной стороне защиты. Однако, с другой стороны, прокуратура фактически осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений28. Данная функция прямо обозначена в ст. 36 Закона
о прокуратуре, называемой по-прежнему «Опротестование судебных решений».
Фактически надзорный характер полномочий по отношению к судебным решениям подтвержден и вышеназванным решением Конституционного Суда от
17.07.2002 № 13-П.
Таким образом, смещение акцента в деятельности прокурора соответственно предопределило и цель взаимоотношения прокуратуры и суда — способствование осуществлению задач правосудия и судебного контроля при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону.
27
СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/71887358/?ysclid=ltfg49fu8w365856876 (дата обращения:
03.03.2024).
28
Согласно популярной в настоящее время концепции независимости суда (судьи) при осуществлении
правосудия прокурор не может осуществлять надзор за судами как самостоятельной ветвью государственной
власти. Однако характер этой прокурорской деятельности, формулировки законов свидетельствуют об обратном.
Особый порядок взаимоотношений прокурора и суда предложили авторы УПК РФ. Они сместили акцент от так
называемой опосредованно надзорной деятельности, связанной с опротестованием судебных решений, к непосредственной, заключающейся в обязательном участии прокурора в качестве государственного обвинителя
в каждом судебном заседании.
26
При этом, однако, следует учитывать правоограничения, содержащиеся
в названном решении Конституционного Суда от 17.07.2002 № 13-П. Этим решением признаны не соответствующими Конституции РФ положения п. 1 и 2
ст. 36 Закона о прокуратуре в части, допускающей пересмотр и отмену по протесту29 прокурора в порядке надзора вступившего в законную силу оправдательного приговора ввиду односторонности или неполноты расследования или судебного следствия, а также несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела в случаях, когда в предшествующем разбирательстве не были
допущены нарушения, которые отвечали бы критериям, предусмотренным п. 2
ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS
№ 005 (Рим, 04.11.1950)30.
Может прокуратура осуществлять и взаимодействие с судами, т.е. совмест-
ную деятельность, скоординированную по времени, целям и задачам.
Оно может проводиться в следующих формах:
- взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;
- использование данных судебной статистики и материалов судебной прак-
тики при разработке мер по противодействию преступности;
- совместная работа по подготовке законопроектов о противодействии
наиболее актуальным видам преступности;
- проведение совместных семинаров и конференций, участие соответству-
ющих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;
- участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда.
Взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Несмотря на
то что в законодательстве не дается определения «контролирующего органа», их
перечень можно определить исходя из анализа ст. 2 Федерального закона от
20.04.1995 № 45-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О государственной защите судей,
должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»31. В частности, в соответствии с п. 12 вышеназванной статьи к таковым в настоящее время
принадлежат: работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных
органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной
29
В соответствии с действующим процессуальным законодательством актом прокурорского реагирования на
нарушение законов при осуществлении правосудия является не протест, а представление.
30
Текст Конвенции в редакции Протокола № 11 вступил в силу 1 ноября 1998 г. // Собрание законода-
тельства РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163.
31
Собрание законодательства РФ. 24.04.1995. № 17. Ст. 1455.
27
службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ32.
Деятельность этих органов тесно связана с правоохранительной, но таковой не является в силу особого объекта — государственных интересов и отсутствия специальных полномочий по уголовному преследованию правонарушителей. В связи с этим контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы, иную информацию, требующую прокурорского реагирования
(в частности, уголовного преследования), оказывать прокуратуре и другим правоохранительным органам содействие при расследовании уголовных дел (путем
проведения аудита, выделения специалистов для участия в проверках, предоставления дополнительной информации и т.п.). См., например¸ ст. 22 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О Счетной палате Российской Федерации»33, в которой Счетной палате предписывается осуществлять
взаимодействие с правоохранительными органами, а значит и с органами прокуратуры, в плане обмена информацией, входящей в ее компетенцию (см. ст. 2 указанного Закона).
Прокуратура в свою очередь обязана информировать контролирующие органы о принятых мерах по представленным ими материалам, принимать меры,
чтобы контролирующие органы использовали все возможности для устранения
условий, способствующих правонарушениям.
1.2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
Предметом курса «Прокурорский надзор» выступают правовые нормы, регулирующие назначение, функции, задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры, систему и структуру ее органов, полномочия прокурора при
осуществлении надзора за исполнением законов.
Настоящая учебная дисциплина состоит из двух разделов: общей части
и особенной части. К первой группе относятся темы, содержащие сведения о понятии и назначении прокуратуры и прокурорского надзора; месте и значении
прокуратуры в структуре государственных органов власти; направлениях в дея-
32
Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 900 «Об утверждении перечня категорий государ-
ственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» // Собрание законодательства РФ.
10.01.2005. № 2. Ст. 158.
33
Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. Ст. 167.
28
тельности прокуратуры. Специальные темы включают информацию о конкретных направлениях деятельности прокуратуры: сведения об отраслях и подотраслях прокурорского надзора; о координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; об участии прокуратуры
в уголовном преследовании, правотворческой деятельности и международном
сотрудничестве.
1.3. Соотношение курса «Прокурорский надзор»
с другими юридическими дисциплинами
Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» является прикладной, поэтому она включает в себя знания многих дисциплин. Связующим элементом в
данной системе выступает деятельность прокуратуры.
Если рассматривать вопросы организации прокуратуры, то здесь базовой
отраслью выступает конституционное право. Именно данная отрасль, являясь
учредительной, определяет организацию прокуратуры и ее место в системе органов публичной власти, а также устанавливает правовые критерии взаимоотношений между ее ветвями, регулирует порядок назначения на должность Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров.
«Правоохранительные органы и судоустройство» как учебная дисциплина
не только содержит сведения об организации прокуратуры, ее задачах и функциях, но и конкретизирует место прокуратуры в системе правоохранительных
органов и судебной системе.
Курс уголовного процесса освещает полномочия прокуратуры как органа
уголовного преследования и надзорного органа, а также прокурора как государственного обвинителя.
Административное право затрагивает вопросы ответственности за невыполнение законных требований прокурора, в частности, за неявку по его вызову,
а также правомочий прокурора при производстве по делам об административных
правонарушениях.
Существенное место полномочиям прокурора отведено в курсе уголовноисполнительного права, поскольку именно при исполнении уголовных наказаний деятельность прокуратуры является одной из важнейших правовых гарантий
обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.
29
В целом следует констатировать, что учебная дисциплина «Прокурорский
надзор» в той или иной части тесно связана с большинством правовых дисциплин. Так, в дополнение к вышеназванным необходимо назвать: теорию оперативно-разыскной деятельности; таможенное право; трудовое право; земельное
право; гражданский процесс; арбитражный процесс; уголовное право, в рамках
которого изучают уголовную политику, движущей силой которой выступает
именно прокуратура; криминологию, в рамках которой изучаются основы предупреждения преступности, которое также немыслимо без участия прокуратуры.
1.4. Становление и развитие российской прокуратуры
В настоящее время российская прокуратура находится в стадии перманентного реформирования. Изменяются ее функции, за этим следует изменение полномочий прокурорских работников и, как следствие, совершенствование системы органов прокуратуры и их структуры, т.е. внутренней организации элементов этой системы. Для осмысления перспектив развития отечественной
прокуратуры в том числе надо изучать опыт прошлого, поскольку именно в нем
иногда законодатель черпает современные новеллы организации и деятельности
государственного аппарата. Тем более что прокуратура относится к тем немногим государственным органам, четко определившим датой своего основания
12 января 1722 г. Именно в этот день император Петр I подписал именной указ
«О обязанностях сенатских членов; о заседании президентов Воинских коллегий, Иностранной и Берг-коллегий в Сенате; о бытии при Сенате генерал и обер-
прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору; о выбирании кандидатов к оным местам, и о чинении при сем
выборе и баллотировании присяги, по приложенной форме»34. В его ст. 4 установлено: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору,
также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору…».
18 января 1722 г. императором был подписан второй именной указ «О бытии в надворных судах прокурорам и о принятии доносов от фискалов и людей
посторонних», в соответствии с которым институт прокуроров был создан
и в надворных судах.
В указе от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» были определены функции полномочия генерал-прокурора.
34
Прокуратура Российской империи в документах, 1722‒1917: хрестоматия / В.В. Лавров, А.В. Ерёмин,
Н.М. Иванова; под. ред. Г.В. Штадлера. СПб.: СПбЮИ (филиал) УП РФ, 2018. С. 9.
30
В этот же день Петр I подписал и указ «О должности прокурора в коллегиях, мануфактур и статс-конторах, в магистратах и в надворных судах», которым были определены функции и полномочия соответствующих прокуроров.
Указом императора от 11 мая 1722 г. при Святейшем Синоде была учреждена должность обер-прокурора35.
Вновь образованный орган предназначался для гласного (открытого по
сравнению с тайным фискальным надзором за соблюдением законов, учрежденным Петром I указом от 17 (28) марта 1714 г. «О должности фискалов») правового надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственной власти империи. Такая задача прокуратуры была определена в указе Петра I
от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»36. В соответствии с ним
Генерал-прокурор как «око государево» и «стряпчий о делах государственных»
осуществлял надзор за законностью деятельности Сената. Он также наделялся
и правом законодательной инициативы. Ему подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций.
В научной литературе одни авторы, исследовавшие вопрос возникновения
прокуратуры в России, полагают, что органы прокуратуры пришли на смену вышеупомянутому фискалитету37. Другие авторы придерживаются иного мнения:
в отличие от прокуратуры, которая осуществляла гласный надзор за законностью, фискальная служба имела полномочия «уголовного преследования расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей»38 и действовала параллельно прокуратуре до 1730 г., когда была упразднена императрицей Анной
Иоанновной.
В сферу же гласного прокурорского надзора входили финансовые учреждения, места исполнения уголовных наказаний и содержания заключенных под
стражей.
Для реализации надзорных полномочий прокурорам были предоставлены
полномочия по опротестованию незаконных решений государственных органов,
включая судебные решения, и внесению предложений по устранению иных нарушений нормативно-правовых актов.
35
Ерёмин А.В. История отечественной прокуратуры: учебное пособие. СПб.: СПбЮИ (филиал) УП РФ,
2018. С. 18.
36
Звягинцев А.Г. История Российской прокуратуры. 1722–2012: монография. М.: ОЛМА Медиа Групп,
2012. URL: https://litmir.club/br/?b=223069 (дата обращения: 29.02.2024).
37
Подробнее о сути научной дискуссии см.: Тетюхин И.Н. Происхождение института фискалов в России:
детализация историографических положений // Право: история и современность. 2018. № 2. С. 50‒63.
38
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. / Г.В. Дашков, А.Х. Казарина, А.Б. Карлин
и др.; под ред. А.А. Чувилева. М.: Юристъ, 2001. С. 34‒35.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]