Основы организации муниципального управления. Учебное пособие

Основы организации муниципального управления : учебное

пособие / С. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова. — М. : ФОРУМ,

Данное издание представляет собой учебное пособие, подготовленное в соответствии с государственным образовательным стандартом по курсу «Основы организации муниципального управления» для студентов факуль­тетов среднего профессионального образования.

Учебное пособие содержит основные вопросы по дисциплинам муници­пального блока и призвано формировать уровень подготовки студентов, определенный как государственным стандартом, так и дополнительными требованиями, устанавливаемыми образовательными учреждениями.

©

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Основные теории муниципального управления и самоуправления

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают (от лат. munis — тяжесть, бремя; capio — беру, прини­маю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению об­щественных задач и решению хозяйственных вопросов местного

Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о горо де, его управлении, финансах и методах хозяйства. — Обнинск, 1995. — С. 230.

дать различные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубеж ные учения о возникновении и эволюции муниципального управ ления (местного самоуправления) как децентрализованной фор мы управления, а также теоретические концепции местного само управления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория

Считается, что впервые идеи организации общинного управ ления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 г. Именно он сформулировал такие основные поня тия, как:

1) понятие об общинных делах, присущих по своей природе

муниципальному управлению изначально;

2) понятие о делах государственных, которые передаются го-

Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции де Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а инди виды, добровольно объединившиеся в общины и сами управ ляющие своими собственными делами. Центральное правитель ство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстан ция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бес сильна. А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные ин ституты играют для установления независимости ту же роль, что

1

чально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность ме стного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свобод

ной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казен

ким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;

2) община является первичной по отношению к государству;

3) государство должно уважать свободу общинного управле

íèÿ

. «Община имеет право на самостоятельность и независи мость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»

де, его управлении, финансах и методах хозяйства. — Обнинск,

6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела,

которые передаются ей государством;

ницы, что позволило создать хозяйственную теорию местного са

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйст

щейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйствен ной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков

Подобные взгляды на местное самоуправление просущество вали относительно недолго, так как, во-первых, противопостав ление общин государству не способствовало его укреплению, и, во-вторых, из общественной теории следовало, что территория государства должна состоять из независимых друг от друга само управляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, общественная теория часто смешивала самоуправ ляющиеся территориальные единицы с различными частнопра вовыми объединениями (промышленными компаниями, благо творительными обществами и т. п.).

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления, сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в Рос­сии — Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в от­личие от центрального государственного управления осуществ­ляется не правительственными чиновниками, а при помощи ме­стных сообществ. Происходит не обособление местного само­управления, à привлечение местных жителей íà службу государственным интересам и целям. «Государственная теория самоуправления, — по мнению Н. М. Коркунова, — видит в са­моуправлении не самостоятельное заведование местным общест­вом их собственными, отличными от государственного управле ния делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления».

Согласно взглядам Н. И. Лазаревского сущность самоуправ ления определяется следующими принципами:

1) самоуправление есть осуществление правительственных

прав по поручению от государства;

лями самого государства»

17—18.

1

.

из теорий, определяющая местное самоуправление как сис

ганах муниципального управления может позволить себе только обеспеченный человек. Данные взгляды, естественно, не полу

чили широкой поддержки.

ций государственного управления ведает местными пользами и

нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и не прикосновенность. Представителями юридической теории мест

ного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев иного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов

Немецкий ученый Г. Еллинек определял муниципальное управление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое в противополож ность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц»

Объединить общественную и государственную теорию попы­тались сторонники дуалистической теории местного самоуправле- íèÿ. Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государ­ственной администрации, с другой — быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основопо­ложниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.

Ñ. 15.

Таким образом, рассматривая различные теории местного

самоуправления, можно выделить отличия между ними по таким

основаниям, как:

Перечисленные признаки свидетельствуют о близости орга нов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную приро ду местного самоуправления.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном — общественно-государствен ном характере природы современной модели местного само управления в Российской Федерации.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в

Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой

I Съездом народных депутатов 12 июня 1991 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декла­рация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти — местного само­управления.

До Конституции 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы госу дарственной власти. С принятием Конституции РФ, определив шей роль местного самоуправления в системе управления дела ми государства как способа и формы народовластия на муници пальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

ределение местного самоуправления необходимо давать сразу в

1) это особый способ организации власти на местах, которо

3) это специфический уровень власти — власти, осуществ

Это определение местного самоуправления несколько отли чается от прежнего. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) местное само управление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая

Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению не посредственно или через органы местного самоуправления во

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так на­зываемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления мест­ного самоуправления решений ложатся на само население. Му

Местное самоуправление осуществляется с учетом историче ских и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, опреде лении наименований органов местного самоуправления и т. д.

го значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и законом «Об общих принципах

ности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в российском законе, более адекватно описывает всю широту дан

3) более мягкой системой принуждения в местном само

4) законодательным ограничением прав местной власти со

Так как местное самоуправление является одним из спосо бов реализации публичной власти в Российской Федерации, нельзя говорить о том, что местное самоуправление — это лишь разновидность государственной власти. Народ вправе реализо­вывать принадлежащую ему власть любым путем, и все эти спо­собы являются равнозначными. Это вытекает из смысла части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления

.

Местное самоуправление функционирует на основе опреде­ленных принципов. Принципы (лат. principium — первоначало, основа) — это основополагающие начала, закономерности, от ношения, взаимосвязи между элементами.

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, ле жащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления

1

3) принцип социальной направленности деятельности мест

4) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;

Принцип самостоятельности является наиболее важным в

Во-вторых, население муниципального образования ñàìî- стоятельно в определении структуры собственных органов местно­го самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоя

тельное решение населением вопросов местного значения. Местное

-

-

(Конституция РФ, ст. 12, 130). Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправ ления, в которой предусматривается, что «органы местного са моуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных ини циатив по любому вопросу, который не исключен из их компе тенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

ем муниципальной собственности.

Наконец, финансовую самостоятельность местного само управления обусловливает наличие местного бюджета, внебюд