Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Основы организации муниципального управления. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 185 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

80 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 81

3) нормативные и иные правовые акты представительного

органа муниципального образования;

4) правовые акты главы муниципального образования;

5) постановления и распоряжения главы местной админист рации, иных органов и должностных лиц местного самоуправле ния.

Некоторые уставы муниципальных образований расширяют данный перечень. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 43) также включает в него распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений администрации горо да в соответствии с положениями о структурных подразделени ях.

Таким образом, к субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:

а) население муниципального образования;

б) представительный орган муниципального образования;

в) глава муниципального образования;

г) глава местной администрации;

д) иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).

1. Óстав муниципального образования — основной норматив-

но-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования. Устав являет ся своеобразной малой конституцией на территории муници пального образования. Как и конституция, устав муниципально го образования обладает рядом особенностей:

а) предполагает наличие особого субъекта, от имени которо го принимается устав (население муниципального образования);

б) имеет учредительный характер (устав придает юридиче ский характер сложившимся муниципальным отношениям);

в) имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер пра вового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедея тельности местного сообщества);

г) обладает высшей юридической силой среди муниципаль ных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);

д) является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);

е) обладает особым порядком принятия;

ж) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления

Таким образом, устав муниципального образования — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь местного сообщества. Устав муниципального образования составляет пра

вовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправле

íèÿ.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих прин

ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены требования, предъявляемые к уставу муни- ципального образования, он должен определять:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (поскольку перечень вопросов местного значения, установленный главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим и может быть расширен на местном уровне, если муниципальное образование обладает достаточными финансовыми ресурсами для этого);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении

вопросов местного значения, в том числе путем образования ор ганов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного са

моуправления (одной из главных составляющих устава являются

положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, их структуре, статусе выборных

должностных лиц местного самоуправления);

5) наименования и полномочия выборных и иных органов

местного самоуправления, должностных лиц местного само управления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опуб

ликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных

правовых актов;

Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2006. — С. 78—79.

82 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 83

7) срок полномочий представительного органа муниципаль ного образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц (в уставе конкретизирует ся срок полномочий выборных органов и должностных лиц ме стного самоуправления);

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступ ления этой ответственности и порядок решения соответствую щих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населе нием выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов мест ного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В этих целях законом 2003 г. предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменяет порядок принятия устава муниципального обра зования. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования

(две трети голосов от установленной численности депутатов);

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей,

обладающих избирательным правом, менее 100 человек.

В соответствии с законом 2003 г. устав муниципального об разования больше не может быть принят на местном референду ме. Вместе с тем, следует отметить, что закон 2003 г. (ст. 28) пре дусмотрел обязательное участие населения в обсуждении устава, введя публичные слушания. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и дру гие субъекты местного самоуправления — органы территориаль

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации.

ного общественного самоуправления, руководители предпри

ятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации ит.п.

Процедура регистрации уставов муниципальных образований

приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. ¹ 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», в соответствии с которыми это право должно осуществляться ор

ганами юстиции.

Решение о государственной регистрации устава муниципаль

ного образования принимается в тридцатидневный срок со дня

его представления для государственной регистрации. Решение о

государственной регистрации устава муниципального образова

ния принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Действующее законодательство закрепляет два способа вступления в силу устава муниципального образования и изменений

или дополнений в него:

1) публикация в средствах массовой информации;

2) обнародование, т. е. доведение до сведения населения му

ниципального образования иным способом.

Подобным образом вступают в силу все нормативно-право вые акты.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин

ципах организации местного самоуправления в Российской Фе

дерации» закрепляет два основных способа принятия решений путем прямого волеизъявления граждан: на местном референдуме

и сходе граждан.

Многие специалисты отмечают, что в России население не

привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает

необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населе

84 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 85

ния на референдумы. С другой стороны в законах отдельных субъектов Российской Федерации не предусматривается возмож ность для полноценного участия населения в принятии реше ний. В частности закрепляется, что решения схода носят реко мендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамка ми только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, На

äûì)

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» обязывает органы и должностные лица местного само управления принимать (издавать) муниципальные правовые акты, необходимые для реализации решения (его конкретиза ции, определения механизмов реализации и т. п.), принятого пу тем прямого волеизъявления населения муниципального образования и устанавливает сроки подготовки и принятия (издания) данных актов.

Нарушение срока издания муниципального правого акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления: а) отзыва выборного должностного ëèöà местного самоуправления; б) увольнения главы местной администрации; в) досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Актам высшей юридической силы: уставу муниципального об разования и актам, принятым на местном референдуме или схо де граждан, присущи следующие характерные черты:

а) прямое действие, что означает, что они подлежат реализа ции независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих нормативных актов, их нормы применяются не посредственно;

б) территориальная ограниченность действия: они действуют только на территории конкретного муниципального образова ния;

в) обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, то есть, иные му ниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоре

Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2006. — С. 85.

чащих уставу муниципального образования, предусмотрена от

ветственность;

г) не должны противоречить Конституции Российской Феде рации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправ

ления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации

3. Муниципальные правовые акты представительного органа

муниципального образования оформляются в виде следующих ре

шений:

1) решения, устанавливающие правила, обязательные для ис

полнения на территории муниципального образования (напри

мер, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т. п.);

2) решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (например, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т. д.).

По общему правилу решения представительного органа му-

ниципального образования, устанавливающие правила, обяза тельные для исполнения на территории муниципального образо вания, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципаль

ного образования.

4. Акты, издаваемые главой муниципального образования. Фе деральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»

предусматривает две основных организационных формы:

1) глава муниципального образования возглавляет представи

тельный орган муниципального образования: в этом случае он

издает постановления и распоряжения по вопросам организации

Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному зако ну от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации (Постатейный). — М., 2007. — С. 380.

86 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 87

деятельности представительного органа муниципального образо вания;

2) глава муниципального образования возглавляет местную администрацию: в этом случае он издает: а) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществ лением отдельных переданных государственных полномочий и б) распоряжения по вопросам организации деятельности мест ной администрации.

Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений — решения по конкретным вопро сам оперативного характера и индивидуальные акты.

Председатель представительного органа муниципального обра зования издает постановления и распоряжения по вопросам ор

ганизации деятельности представительного органа. При опреде лении конкретной правовой формы правовых актов председателя представительного органа — постановлений или распоряжений — применяются те же правила, что и к правовым актам главы муниципального образования.

5. Муниципальные правовые акты главы местной администра-

öèè. Глава местной администрации вправе издавать:

а) постановления по вопросам местного значения;

б) постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

в) распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, которую он возглавляет на основе единонача лия.

Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должност ными лицами местного самоуправления. К иным должностным

лицам местного самоуправления относятся: а) глава (председа тель) контрольного органа муниципального образования; б) председатель избирательной комиссии муниципального обра зования; в) заместители главы местной администрации; г) руко водители структурных подразделений местной администрации ит.д.

Они вправе издавать правовые акты в пределах своих полно мочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов оп ределены распоряжения и приказы.

Правотворческий процесс представляет собой урегулирован ный нормативными правовыми актами порядок осуществления

правотворческой деятельности, включающий внесение в право

творческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нор

мативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность

осуществляется в особой процессуальной форме, которая пред

ставляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

1) разработка проектов муниципальных правовых актов и

внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;

2) обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

3) опубликование (обнародование) и вступление в силу му

ниципальных правовых актов;

4) контроль за исполнением и отмена муниципальных право

вых актов или приостановление их действия

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень субъектов, которые вправе вносить

проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления, т. е. осуществить правотворческую

инициативу:

а) депутаты представительного органа муниципального обра-

зования;

б) глава муниципального образования; в) иные выборные органы местного самоуправления (напри-

мер, контрольный орган муниципального образования);

г) глава местной администрации; д) органы территориального общественного самоуправления; е) инициативные группы граждан; ж) иные субъекты правотворческой инициативы (например,

в Республике Мордовия к таковым относят прокурора).

Представительный орган муниципального образования при

нимает нормативный правовой акт, закрепляющий:

1) порядок внесения проектов муниципальных правовых ак

òîâ;

2) перечень и форму прилагаемых к ним документов (напри

мер, от инициативных групп граждан обычно требуется опреде

ленное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от

органов территориального общественного самоуправления — протокол заседания данного органа).

Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2004. — С. 91.

88 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 89

В необходимых случаях органы и должностные лица местно го самоуправления организуют и проводят внутреннюю или не зависимую правовую экспертизу проекта муниципального пра вового акта.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника — это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понят ности и эффективности. В самом общем виде юристы выделяют следующие требования юридической техники: а) форма и содер жание юридического документа; б) структура юридического до кумента; в) соблюдение логичности и последовательности изло жения; г) этичность изложения; д) правильное использование юридического языка; е) правильное использование юридической и иной терминологии

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации оказывают помощь в данном процессе, разрабатывая и распространяя модельные акты по вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

Многие из нарушений в муниципальных правовых актах вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений юристами чаще всего называются следующие:

а) отсутствие унификации по структуре и стилю изложения;

б) противоречие действующему законодательству;

в) отсутствие единства терминологии;

г) несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополне ний;

д) декларативность, отсутствия механизма действия прини маемых норм, их реализации;

е) многословность и мелкотемье (издание документа по уз ким, мелким проблемам)

Приемы юридической техники во многом позволяют избе жать проблем с качеством муниципального правового акта и не вызывать его отмены или приостановления.

Шугрина Е. С. Техника юридического письма. — М., 2001. — С. 29.

Шугрина Е. С. Техника юридического письма. — М., 2001. — С. 7.

Муниципальные правовые акты действуют в пространстве,

во времени и по кругу лиц.

Действие правового акта во времени обусловлено вступлени ем в силу и утратой силы. Муниципальные правовые акты всту пают в силу с момента официального опубликования или обна

родования. Правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:

1) по истечении срока действия акта, на который он был

принят;

2) в связи с изданием нового акта, заменившего ранее дейст

вующий (косвенная отмена);

3) на основании прямого указания конкретного органа об от

мене данного акта (прямая отмена).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет перечень субъектов, которые вправе отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. К ним относятся:

1) органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);

2) суд (в том случае, если акт противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет реше

ние суда о приведении его в соответствие);

ти, регулирующей осуществление органами местного самоуправ

3) уполномоченные органы государственной власти—вчас

ления отдельных переданных государственных полномочий (за

осуществление отдельных государственных полномочий, пере данных органам местного самоуправления, несут ответствен

ность, в первую очередь, органы государственной власти, и, кро

ме того, такие полномочия финансируются из государственного

бюджета).

Решения должностных лиц местного самоуправления, нахо

дящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей струк турных подразделений администрации муниципального образо

вания) могут быть отменены вышестоящим должностным лицом

90 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 91

местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Действие правового акта в пространстве определяется терри торией, на которую распространяются властные полномочия ор гана, его издавшего. Действие муниципального правового акта распространяется на территорию муниципального образования.

Действие правового акта по кругу лиц определяет два вида му ниципальных правовых акта: акты, действующие на всех жите лей муниципального образования, и акты, распространяющиеся на отдельные категории граждан и должностных лиц.

Таким образом, в теории и практике местного самоуправле ния выделяют следующие виды правовых актов муниципального образования:

1) устав муниципального образования;

2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т. п.);

3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;

4) постановление — акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5) распоряжение — акт главы муниципального образования (главы администрации), который издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6) положение — правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования);

7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного ха рактера;

8) заявления, резолюции, обращения и другие акты предста вительного органа местного самоуправления, имеющие ненор мативный характер и связанные с оценкой представительным

органом тех или иных событий и фактов, определением отноше ния к ним

Муниципальные нормативные правовые акты подлежат

включению в регистр муниципальных нормативных правовых

актов субъекта Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации формируется нормативная

правовая база деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает принятие на муниципальном уровне более 20 тысяч правовых актов

. Это, в первую очередь, документы, регламентирующие деятельность представительных органов му ниципальных образований и местных администраций, докумен

ты по решению вопросов местного значения, а также правовые акты, регламентирующие финансово-экономическую деятель ность муниципального образования, градостроительство, благо

устройство, общественный порядок и безопасность жизни, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, участие граждан в осуществлении местного самоуправления и иные вопросы.

Контрольные вопросы и задания

1. Что понимается под правовыми основами местного самоуправления?

2. Какие нормативные правовые акты составляют правовую основу местного самоуправления?

3. Когда была принята Европейская хартия местного самоуправления? Когда ее подписала Россия? Когда ратифицировала данный документ?

4. Можно ли рассматривать постановления Конституционного Суда РФ о мест ном самоуправлении в качестве составляющей правовой основы местного са моуправления?

5. Какие функции закреплены за органами государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления?

6. Какие вопросы регламентируются законами субъектов РФ о местном само управлении?

Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъ екте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методи ческому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть I / под ред. В. В. Бакушева. — М., 2007. — С. 83. (Автор разде ла — Мокеев М. М.).

Областная целевая программа «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006—2008 годы».

92 Глава 3. Правовые основы организации управления

3.3. Муниципальное нормотворчество 93

7. Приведите наиболее типичные нарушения федерального законодательства, выявленные на региональном уровне.

8. В чем особенности муниципального правового акта?

9. Какие акты составляют систему муниципальных правовых актов?

10. Какие требования предъявляются к уставу муниципального образования?

Тесты

Выберите правильный вариант.

1. Местное самоуправление гарантируется:

1) Конституцией Российской Федерации и федеральными зако нами;

2) федеральным законодательством, законами субъекта Россий ской Федерации, правовыми актами местного самоуправления;

3) федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;

4) только местными нормативными актами.

2. Правовую основу местного самоуправления составляют:

1) федеральные нормативно-правовые акты;

2) судебный процесс;

3) местные обычаи;

4) решения собраний общественных объединений.

3. Конституция Российской Федерации:

1) устанавливает исчерпывающий перечень вопросов, относя щихся к ведению местного самоуправления;

2) устанавливает основы организации и деятельности местного самоуправления;

3) не содержит норм о местном самоуправлении;

4) определяет систему органов местного самоуправления.

4. Являются ли Постановления Конституционного Суда РФ элемен том системы правовых основ местного самоуправления?

1) äà;

2) íåò.

5. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принци пов организации местного самоуправления в Российской Федерации относится к ведению:

1) Российской Федерации;

2) Российской Федерации и субъектов РФ;

3) субъектов Российской Федерации;

4) муниципальных образований.

6. Правовая основа местного самоуправления — это:

1) совокупность общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) взаимосвязанная система нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности мест

ного самоуправления;

3) совокупность общественных отношений, возникающих по

поводу реализации органами местного самоуправления своих прав;

4) система прав и обязанностей населения муниципального об

разования и органов местного самоуправления в сфере местного самоуправления.

7. В каком нормативном правовом акте устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления?

1) Конституция Российской Федерации;

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) Конституция (устав) субъекта Российской Федерации;

4) Устав муниципального образования.

8. Какие из перечисленных правовых актов не составляют основу ме

стного самоуправления?

1) регламент представительного органа;

2) устав общественного объединения;

3) постановление главы муниципального образования;

4) положение о комитете территориального общественного са

моуправления.

9. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе

дерации», устав муниципального образования принимается:

1) населением на местном референдуме;

2) представительным органом местного самоуправления;

3) представительным органом субъекта РФ;

4) совместным решением представительного и исполнительно

го органов муниципального образования.

94 Глава 3. Правовые основы организации управления

10. Основанием для отказа в государственной регистрации устава му ниципального образования может служить:

1) противоречие устава вышестоящим нормативным актам и

нарушение порядка принятия устава;

2) отсутствие в уставе символики муниципального образования;

3) отсутствие муниципальной собственности на территории му

ниципального образования;

4) нецелесообразность отдельных положений устава.

11. Правовые акты должностных лиц исполнительного органа местно го самоуправления могут быть отменены:

1) должностным лицом, принявшим их;

2) органом государственной исполнительной власти субъекта

ÐÔ;

3) судом;

4) прокурором субъекта РФ.

12. Устав муниципального образования вступает в силу:

1) с момента его принятия представительным органом муници-

пального образования;

2) после его официального опубликования (обнародования);

3) с момента, определенного в самом уставе;

4) после его регистрации в управлении юстиции субъекта РФ.

Глава 4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1. Муниципальное образование: понятие, виды, общая характеристика

Ïîä муниципальным образованием иногда понимают полноправное, самоуправляющееся содружество с собственной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обеспечивающее решение финансово-экономических задач на основе сочетания местных и общенародных интересов ние также рассматривают как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три основных компонента: люди — вещи — отношения и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понима ются предприятия, организации, природные ресурсы, имущест во, финансы и т. п. А под отношениями — правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной вла сти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т. п.

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического за

. Муниципальное образова-

Местное самоуправление: спецкурс / под ред. Ю. П. Алексеева. —

Ì., 1997. — Ñ. 18.

Вильямский В. С., Дедяев В. М. Муниципальные образования Рос

сии в условиях рыночной экономики. — Ростов н/Д, 1996. — С. 23.

96 Глава 4. Территориальные основы организации...

4.1. Муниципальное образование: понятие, виды... 97

крепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием фе деративных отношений во многих субъектах Российской Феде рации стали применяться различные исторические и националь ные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определе ние территории, в пределах которой осуществляется местное са моуправление

. Впервые термин «муниципальное образование» был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федераль ные законы о местном самоуправлении.

Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации мест ное самоуправление осуществляется в городских, сельских посе лениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т. п.

В отличие от предшествующего закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 10) четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» ограничивает компетенцию субъектов Рос сийской Федерации, которые прежде самостоятельно определя ли критерии установления территорий местного самоуправле ния.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» также на федеральном уровне определил масштаб терри

Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муници пальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. — ¹ 1. С. 100.

торий, на которых осуществляется местное самоуправление, и требования к определению их границ. Раньше эти вопросы ре шали органы государственной власти субъектов Российской Фе

дерации самостоятельно с учетом исторических и иных местных

традиций.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» (ст. 11) впервые на федеральном уровне закрепил под робный перечень требований к установлению и изменению гра

íèö муниципальных образований. Традиционно порядок

установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов Российской Федерации с учетом мнения на

селения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций. Например, Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» закреплял, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц. Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» в качестве границ муниципальных образований определял внешние границы административно-территориальных единиц, вошедших в соответствующее муниципальное образование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 11) закрепил следующие принципы определения границ

муниципального образования.

Территория субъекта Российской Федерации разграничива ется между поселениями. Исключение в данном случае состав ляют только территории с низкой плотностью сельского населе

ния. Таким образом, не может быть территории субъекта Рос

сийской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Так, в Постановлении Конституционного суда

Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Ос

новного закона) Курской области было подтверждено, что «лю бое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной терри

тории противоречит предписаниям Конституции Российской

Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на территории Российской Федерации как не

98 Глава 4. Территориальные основы организации...

4.1. Муниципальное образование: понятие, виды... 99

обходимого элемента конституционного механизма народовла стия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленной в Конституции Российской Федера ции».

Территории всех поселений, за исключением территорий го родских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается äâóõ уровневая модель местного самоуправления: в составе муници пального района создаются городские и сельские поселения, ко торые также являются самостоятельными муниципальными об разованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая мо дель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями Фе деральный закон от 6 октября 2003 г. строит не на администра тивном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве. В соответствии с типами муниципальных образований разграни чиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» впервые вводит понятие межселенных территорий, пони мая под ними территории с низкой плотностью населения.

Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации

как институт публичной власти в гражданском обществе. — Самара,

2003. — Ñ. 223.

Территорию поселения составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов,

прилегающие к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного природопользования населе

ния соответствующего поселения;

в) рекреационные земли; г) земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим при знаком муниципального образования является наличие населе ния.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, ìó

ниципальным образованием является исторически сложившееся по

селение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Данная норма повторяется и в

законах субъектов Российской Федерации. Например, Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» закрепляет, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа;

б) территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не

являющихся муниципальными образованиями. (Данные терри тории должны быть внесены в генеральный план городского по

селения.)

Закон предусматривает два варианта территориальной орга

низации сельского поселения, в состав которого могут входить:

1) один сельский населенный пункт или поселок с численно

стью населения более 1000 человек (для территории с высокой

плотностью населения — более 3000 человек);

2) объединенные общей территорией несколько сельских на

селенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — ме

нее 3000 человек каждый).

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 185 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]