Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Основы организации муниципального управления. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 23 / 183 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

40 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.2. Развитие системы местного самоуправления... 41

практике попытки передать местным Советам некоторые управ ленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руково дстве подведомственными территориями следующие мероприя тия: передача местной промышленности Совнархозам, разделе ние областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйст венного управления, усиление на местах органов, неподчинен ных Советам и т. п.

После смещения Н. С. Хрущева с поста Генерального секре таря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов»

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние обще ства, государства и его важнейших институтов, определила мест ные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руково дство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выраже ние получает принцип патернализма. Патернализм (лат. pater — отец) — это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отно шений между правителями и населением, предусматривающий

«отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности

. Считается, что прин

цип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно это му принципу (в советском варианте) за все происходящее в стра

не в целом и в каждом регионе, в каждом населенном пункте, в частности, ответственность несло государство. Негативными по следствиями принципа патернализма являются в том числе и

психологические барьеры в сознании жителей при восприятии

местного самоуправления.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реали

зовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло

общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, сту

денческое, производственное и т. п. самоуправление.

Последний период существования советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской мо дели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного само

управления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов на

родных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

В истории России не произошло постепенного эволюцион

ного развития институтов муниципального управления, законо

мерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в резуль тате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и пол

ным отсутствием самостоятельности на местном уровне в совет

ский период.

Барабашев Г. В., Шеремет К. В. Советское строительство. — М.,

1988. — Ñ. 20.

Подсумкова А. А. Муниципальное управление: словарь-справоч

ник. — Саратов, 2008. — С. 38.

42 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 43

2.3. Муниципальная реформа в современной России

В числе проводимых в настоящее время в Российской Феде рации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стре мится найти оптимальную форму управления на местах. В ста новлении и развитии нормативно-правовой базы местного само управления в современной России можно выделить три основных этапа:

1) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии россий ской) провести децентрализацию низового звена системы Сове тов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;

2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;

3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления

Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны — перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.

В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и закон «О выборах народных депутатов СССР». Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и неко торых партийных органах.

Подсумкова А. А. Местное самоуправление в России: некоторые во

просы становления и развития. — Саратов, 2008. — С. 8.

После продолжительной борьбы ряда политических течений

как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся

новых политических движениях, в апреле 1990 г. был принят За кон СССР «Об общих началах местного самоуправления и мест ного хозяйства в СССР». Данный закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граж дан на местное самоуправление, определил в качестве первично го территориального уровня местного самоуправления сельсовет,

поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную ос

новы органов местного самоуправления. Однако признание ме стного самоуправления все еще несло на себе «родимые пятна» тоталитарного государства, во многом формально определявшего

принципы местного самоуправления.

Тем не менее данный закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный закон упразднил исполкомы, при вел подробное описание компетенции Советов и местных адми нистраций, подробно детализировал структуру и организацион

ные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие «муниципальная собственность», закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.

Несмотря на то что в ряде статей закона местное самоуправ

ление рассматривалось как нечто отделенное от органов государ

ственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государст венной системы или заняли в ней резко обособленное положе

ние. Закон не провел последовательного разделения по вертика

ли. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вари

ант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вы

шестоящих Советов и администраций отменять противоречащие

44 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 45

законодательству решения нижестоящих — без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

Переломным моментом в становлении местного самоуправ ления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б. Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикаль ным, что его часто квалифицируют как «муниципальную рево люцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправле ния в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. было про возглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась со ответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления — муниципальную собственность — наряду с другими формами собственности.

Президент РФ Б. Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 г. указал на значение укре пления и развития местного самоуправления: «Одним из при знаков развития гражданского общества является система инсти тутов самоуправления. Эти институты позволяют придавать сво бодной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью».

На реформу местного самоуправления особое влияние оказа ло принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как при знаваемую и гарантированную Конституцией Российской Феде рации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы мест

ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из ин

тересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы ор

ганизации местного самоуправления в РФ, определил роль мест

ного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические

и финансовые основы местного самоуправления, государствен ные гарантии его осуществления. В нем были разграничены пол номочия федеральных органов государственной власти и орга нов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного само

управления, регулировались основные формы осуществления

населением местного самоуправления.

Согласно Закону 1995 г. структура органов местного само

управления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами госу

дарственной власти и государственными должностными лицами

местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с од ной стороны, гарантировались организационная, финансо во-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны,

предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и

юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.

Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» выявила ряд проблем, препят ствующих эффективному функционированию системы местного

самоуправления. Например, неопределенность территориальной

организации местного самоуправления, удаленность местных

46 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 47

органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняе мым обязанностям органов местного самоуправления, слож ность механизмов взаимодействия органов государственной вла сти с органами местного самоуправления и т. п.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основ ных направлениях реформы местного самоуправления в Россий ской Федерации», в котором основным направлением государст венной политики в области местного самоуправления на 1997—1998 годы называлось завершение формирования право вой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматри вает решение задач, направленных на создание финансово-эко номической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон ¹ 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местно го самоуправления также оказал Федеральный закон «Об осно вах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который за крепил основные права, обязанности и гарантии муниципаль ных служащих.

В течение второго периода нормативно-правовая база боль шинства субъектов РФ была приведена в соответствие с феде ральным законодательством. Федеральные законы и законы субъ ектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основ ные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую

Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъ екте Российской Федерации: пособие к электронному учебно-методиче скому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть I / под ред. В. В. Бакушева. — М., 2007. — С. 32.

систему местного самоуправления, сделали ее более действенной

и эффективной.

7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Пре

зидента РФ В. В. Путина был принят Федеральный закон «О

внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об

общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления

и отстранять от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

Становление местного самоуправления в Российской Феде

рации происходит медленно и сопровождается рядом трудно

стей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

Двухуровневая модель местного самоуправления

В отличие от нового закона Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не допускал подчиненность одного муници пального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном зако нодательстве отсутствовали критерии, на основании которых ор ганы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных обра зований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образова ний разных типов возлагалось на субъекты Российской Федера ции, которые также далеко не всегда закрепляли их законода

48 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 49

тельно. В результате на практике либо происходило дублирова ние полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муници пальных образований (нижнего территориального уровня) более крупных, что прямо запрещено действующим Федеральным за коном «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации». Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных обра зований двух уровней приводила к несбалансированности управ ленческих решений и трудноуправляемости территорий.

Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» заключается в создании двухуровневой мо дели, выделении четырех основных типов муниципальных обра зований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.

Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. Â результате проведенных территориальных преобразований вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соот ветствии с законом 1995 г., было образовано 24 510 муниципаль ных образований

Унификация организационных форм местного самоуправления

Действующее законодательство закрепляет основные инсти туты и организационные формы, посредством которых осущест вляется местное самоуправление: формы непосредственной де мократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.

Многообразие территориальных и организационных форм местного самоуправления проявляется благодаря тому, что в на

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постатейный / Под ред. С. Е. Чаннова. — М., 2004. — С. 4.

стоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет право на свободу нормотворчества в сфере осуществления мест ного самоуправления в установленных законом границах.

Возникновению организационного многообразия форм осу ществления местного самоуправления на практике способство вали следующие причины: федеративное устройство Российско го государства; многонациональный характер страны; самобыт ность регионов; особенности вероисповедания, исторических, культурных и иных местных традиций; разнообразие основных

типов поселения (по данным Министерства национальностей можно выделить девять основных типов поселения; всего же в

России с учетом подвидов более 80 специальных типов поселе ния); право населения избрать собственную организационную форму местного самоуправления, систему и структуру органов местной власти

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством с учетом исторических традиций, национальных особенностей, экономических возможностей и политических интересов на практике осуществляются различные организационные формы местного самоуправления.

Например, наибольшее распространение получило совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований

современной России сложилась модель сильного главы муниципального образования, осуществляющего все властные функции. В подобных случаях на практике отсутствует система сдержек и противовесов, что приводит к злоупотреблениям властными полномочиями.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федера ции» запрещает подобное совмещение и передает представитель

ному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности.

Новый федеральный закон также предлагает упорядочить

систему ассоциаций муниципальных образований. Законодате

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской

Федерации. — М., 2000. — С. 100.

50 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 51

лями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою оче редь, должны объединиться в Конгресс муниципальных образо ваний.

Ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения

Миссией органов местного самоуправления, главной целью их деятельности является создание благоприятной среды жизне деятельности населения муниципального образования. Обеспе чение органами местного самоуправления основных потребно стей населения муниципального образования должно осуществ ляться на уровне минимальных социальных государственных стандартов.

В соответствии со своими предметами ведения органы мест ного самоуправления должны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания; должны организовывать, содержать и развивать муниципальные предприятия и учреждения; поддерживать деятельность средств массовой информации â муниципальном образовании; обеспечивать социальную поддержку населения, содействовать его занятости, а также решать другие вопросы местного значения.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении

вопросов местного значения

Государство признает местное самоуправление в качестве са мостоятельного уровня власти. Этот принцип предполагает орга низационную обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти и устанавливает определен ные взаимоотношения между государством и муниципальными образованиями.

Право органов местного самоуправления на обладание соб ственной компетенцией, право владения, пользования и распо ряжения муниципальной собственностью также нашли свое за крепление в Конституции Российской Федерации.

Самостоятельность органов местного самоуправления пред полагает наличие у них строго определенной компетенции. Пе речень предметов ведения органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляется в уставах муниципальных образо ваний.

Для эффективной деятельности органов местного самоуправ

ления требуется обеспечение их финансово-экономической са мостоятельности. К исключительным полномочиям представи тельного органа местного самоуправления федеральным законо

дательством, в том числе, относятся: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюдже

та, установление местных налогов и сборов.

В уставах муниципальных образований специально оговари вается, что органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осущест

влять приватизацию муниципальной собственности.

Еще одним признаком самостоятельности местного само

управления является законодательно закрепленная гарантия не

вмешательства органов государственной власти в решение вопросов местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит в данном случае нововведение — органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления: 1) â случае ликвидации органов местной власти в условиях чрезвычайной ситуации; 2) если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов; 3) в случае нецелевого использования субвенций.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством

Это один из основных принципов новой модели местного

самоуправления, который призван обеспечить эффективность решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, тесную связь органов и должностных лиц местного са

моуправления с населением и государством, а также учет и за щиту интересов населения муниципального образования в дея тельности местных органов власти.

Основанием для наступления ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия населения. Основания для наступления ответственности перед населением и порядок голосования по от зыву определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в

52 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.3. Муниципальная реформа в современной России 53

Российской Федерации» (ст. 24) и законами субъектов Россий ской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Ответственность органов и должностных лиц местного само управления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также за неправомерное осуществле ние отдельных государственных полномочий.

В настоящее время усилена ответственность органов и долж ностных лиц местного самоуправления перед государством. На пример, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» изменяется процедура установления ответ ственности органов и должностных лиц местного самоуправле ния перед государством, вводятся новые основания для ее насту пления.

Гарантирование государством минимальной

материально-финансовой базы местного самоуправления

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления местные органы власти наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.

Органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации наделяются правом самостоятельно фор мировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Федераль ные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта федерации в соответствии с законом обеспечи вают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Достоинством федерального законопроекта «Îá общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является интегрирование в него новых правовых норм о финансовых основах местного самоуправления.

В то же время согласно данному закону район получает воз можность осуществлять бюджетное регулирование сельских посе лений, что на практике может привести к созданию дополнитель ных условий для подчинения нижестоящих территорий району.

Недостатком нового закона также можно считать закрепленный режим отрицательных трансфертов, в результате которого снизят ся стимулы развития муниципальных образований-«доноров».

Несмотря на некоторые недостатки, новая модель организа ции местных органов власти принципиально отличается от сво ей предшественницы — советской модели местного самоуправ ления. В советском обществе существовала единая система пред ставительных органов власти — Советы народных депутатов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уров ней как органов государственной власти, их верховенства и пол новластия (которые носили сугубо формальный характер) в сис теме государственных органов, демократического централизма.

Конституция 1993 г. установила, по сути, уникальный статус органов местного самоуправления, организационно выделив их

из системы органов государственной власти и закрепив положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данные конституционные положения, а также ратификация Россией Европейской хартии о местном самоуправлении в 1998 г. дали толчок возобновления интереса к поиску оптимальной модели местного самоуправления, учитывающей отечественные традиции и реалии, и вместе с тем соответствующей мировым стандартам.

Разработчики Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов более чем десятилетнего опыта функцио

нирования системы местной власти в современной России и элементов передового опыта организации власти на местах, за

имствованных за рубежом. Так, в основу закона была положена

немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочета

нии со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена сис тема «совет-управляющий», возникшая и получившая распро

странение в США.

Становление новой модели местного самоуправления в Рос

сии представляет собой сложный и длительный процесс, так как

детерминирован внутренними особенностями государства, исто рическими традициями, национальными особенностями, поли тическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего заверше

54 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.4. Зарубежные модели местного самоуправления 55

ния, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.

2.4. Зарубежные модели местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления — это система горизон тальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами мест ного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления — современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

1) децентрализация управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления (су ществование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправ ления);

3) высокая степень автономии различных уровней власти;

4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;

5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправ ления;

6) полномочия органов местного самоуправления определя ются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires). Принцип inter vires (от лат. «действовать в пределах своих полномочий») получил свое воплощение в пра виле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе де лать лишь то, что им разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);

7) отсутствие на местах контролирующих органов, предста

вителей центральной власти;

8) осуществление косвенного контроля с помощью финансо

вых рычагов и через судебные органы;

9) муниципализация многих служб (например, передача

служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления — это со временная зарубежная модель местного самоуправления, воз никшая во Франции и действующая в настоящее время в Конти

нентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие

основные черты:

1) высокий уровень централизованного управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему

уровню;

4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других — представители государственной власти);

5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;

6) принцип ultra vires (от лат. «действовать с превышением полномочий»), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Правило негативного регулирования — правило предос тавления полномочий местным органам власти, согласно кото

рому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции дру

гих органов (разрешено все то, что не запрещено);

7) сочетание государственного управления и местного само

управления в пределах одних административно-территориальных

единиц;

8) осуществление прямого контроля за деятельностью мест ных органов власти с помощью контролирующих органов;

9) муниципальная служба рассматривается как разновид

ность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, япон

ская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосак

сонской и континентальной моделей местного самоуправления,

так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

56 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.4. Зарубежные модели местного самоуправления 57

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управ ление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяет ся на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в со ответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зда ний, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.);

2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развиваю щихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое рас пространение прямое государственное управление на местах. Â мусульманских странах система местного самоуправления ос нована на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие îðãà низационные формы:

1. «Сильный мэр — слабый совет»: избрание мэра осуществля ется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному орга ну местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает мно гие вопросы местного значения и обладает правом отлагательно го вето на решение совета.

2. «Сильный совет — слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного само

управления, что определяет ограничение полномочий мэра (осо бенно по координации деятельности органов местного само

управления). В данной форме за мэром в основном закрепляют

ся представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере

управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особен

но в вопросах назначения на должности.

3. «Совет — управляющий»: население муниципального обра

зования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя — мэра и назначает главу испол нительно-распорядительного органа — управляющего (менедже

ра). Отношения совета с управляющим определяются договором

(контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной ад

министрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждое из которых одновременно управляет каким-либо от делом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недос

татком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может

привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют раз личные комбинированные организационные формы местного само управления. Например, получила свое достаточно широкое рас пространение такая форма, когда управляющий (глава исполни тельного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой фор

ме, в отличие от формы «совет—управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так

как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снима

58 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.4. Зарубежные модели местного самоуправления 59

ет управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаи модействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: истори ческого развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют сле дующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей мест ного самоуправления:

1) усиление исполнительной власти местного самоуправле ния за счет представительной системы (например, за исполни тельными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой — рост профессионализма в муниципальном управлении;

2) возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.;

3) изменение функций органов местного самоуправления:

а) появляются новые функции, потребности в осуществлении

которых раньше не было (например, экологические функции);

б) часть функций органов местного самоуправления переда ется общественным объединениям и частным компаниям (на пример, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустрой ство территории);

в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением чис ла сельских поселений и роста городских поселений, что вызва но урбанизацией и демографическими изменениями;

г) сужается роль местных органов власти в решении социаль ных вопросов;

4) возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназна чены и кто за них не платит. Например, жители пригородных

районов пользуются практически в полном объеме всеми блага

ми города;

5) видоизменение территории местного самоуправления: раз

укрупнение крупных городов и слияние сельских поселений;

6) активное осуществление межмуниципального сотрудниче

ства, объединение усилий муниципалитетов при решении совме

стных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствова

нию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере ме

стного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров ста ло принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации». Разработчики данного закона сумели добиться ра зумного сочетания положительных аспектов отечественного

опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосак

сонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет — управляющий», возникшая и получавшая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских услови ях позволит во многом смягчить трудности проведения муници

пальной реформы в Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте систему общинного самоуправления в России.

2. Какие изменения в систему местного самоуправления внесло монголо-татар ское нашествие?

3. Какие реформы Петра I способствовали развитию местного самоуправления?

<<< < Предыдущая 1 23 / 183 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]