Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Основы организации муниципального управления. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 182 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

20 Глава 1. Теоретические основы муниципального управления

1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации... 21

жетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местно го самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Вторым по значимости является принцип ответственности

органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответст венность — неблагоприятные последствия, наступающие в слу

чае принятия органами местного самоуправления и должност ными лицами местного самоуправления противоправных реше ний, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Вы деляют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного само

управления перед государством — один видов ответственности ор

ганов и должностных лиц местного самоуправления, который в свою очередь подразделяется на следующие виды:

а) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, уставов муниципального образования. Формой проявления данного вида ответственности является досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования;

б) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены в соответствии с законодательством. Формой проявле ния данного вида ответственности может быть лишение органов местного самоуправления отдельных государственных полномо чий, наложение на должностных лиц местного самоуправления мер дисциплинарного взыскания.

Ответственность органов и должностных лиц местного само управления перед населением — один видов ответственности вы

борных органов и должностных лиц местного самоуправления. Наступает в результате утраты доверия населения. Формой про явления данного вида ответственности может быть отзыв депута та представительного органа местного самоуправления или вы борного должностного лица; досрочное прекращение полномо чий представительного органа местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного са моуправления перед физическими и юридическими лицами — îäèí

видов ответственности органов и должностных лиц местного са

моуправления. Наступает в случае совершения органами и должностными лицами местного самоуправления действий,

причиняющих имущественный или иной ущерб физическим и юридическим лицам. Формой проявления данного вида ответст венности может быть признание судом недействительности ре шений, принятых органами и должностными лицами местного

самоуправления и возложение на них обязанности возместить

причиненный ущерб.

Принцип гласности — принцип, основные требования кото

ðîãî:

1) обеспечение информированности граждан о решениях

органов государственной власти и органов местного самоуправ ления;

2) обеспечение доступности обсуждения важнейших государ-

ственных вопросов и вопросов местного значения;

3) изучение и учет общественного мнения.

Принцип законности — принцип, основное требование которого — это соблюдение Конституции РФ и законов, соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами органов управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории Российской Федерации; недопустимость противопоставления законности и це лесообразности; связь с правовой культурой

Функции местного самоуправления — это основные направле

ния деятельности органов или должностных лиц местного само

управления по осуществлению поставленных целей и задач.

Иногда функции именуются вопросами местного значения.

Вопросы местного значения — вопросы непосредственного

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального об разования, отнесенные к таковым уставом муниципального об

разования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными

законами, законами субъектов Российской Федерации. Феде ральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относил: принятие нормативных

Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова,

Л. Л. Попова. — М., 2002.

22 Глава 1. Теоретические основы муниципального управления

1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации... 23

актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное благоустройство территории муниципального образования; со циально-экономическое развитие территории и т. п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» закрепляет за каждым типом муниципальных образова ний собственный перечень вопросов местного значения. Вопро сы содержания жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустройства и озеленения территории, охраны исторических памятников, сохранения объектов культурного наследия, орга низации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безо пасности, уличного освещения отнесены к компетенции город ских и сельских поселений.

Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды отнесены исключительно на районный уровень. Вопросы электро- и газоснабжения, содержания и строительства автомобильных дорог, сбора и переработки отходов, организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения, формирования и содержания архивов, предоставления транспортных услуг, услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания, участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства разграничены между поселениями и муниципальными районами. К вопросам местного значения городского округа от несен комплекс вопросов местного значения поселения и муни ципального района.

До недавнего времени и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек, являющееся муни ципальным образованием, обладали одинаковыми предметами ведения, несмотря на несопоставимость их экономических, со циальных и демографических потенциалов. Особенностью ново го закона является то, что каждый из видов муниципальных об разований призван решать присущие только ему вопросы мест ного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального рай она и городского округа. Важным является также то, что различ ные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое «муниципальное управление»? В чем отличие местного самоуправ ления от муниципального управления?

2. В каких аспектах можно рассматривать местное самоуправление?

3. Когда впервые были сформулированы идеи организации общинного управ ления?

4. В чем заключалась основная идея концепции самоуправляемых общин А. де Токвиля?

5. Заполните таблицу «Основные теории муниципального управления».

¹ Название теории Представители

6. Что такое «природа местного самоуправления»?

7. Какой характер природы свойственен современной модели муниципального управления? Ответ обоснуйте.

8. В чем отличие муниципальной власти от государственной?

9. Каковы основные принципы местного самоуправления?

10. В чем заключаются нововведения Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения?

Содержание тео

ðèè

Значение теории

Тесты

Выберите правильный вариант.

1. Известный французский государственный деятель, исследователь местного самоуправления:

1) Токвиль А.;

2) Штейн Л.;

3) Ашлей П.;

4) Ìîëü Ð.

24 Глава 1. Теоретические основы муниципального управления

1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации... 25

2. Муниципалитет (лат. municipium) — это:

1) город в республиканской эпохе римской истории, пользовав шийся правами самоуправления;

2) орган местного самоуправления в зарубежных странах;

3) муниципальное образование в современной России;

4) все вышеперечисленное.

3. Приоритет хозяйственной самостоятельности общины является основным признаком:

1) общественной теории местного самоуправления;

2) теории свободной общины;

3) хозяйственной теории местного самоуправления;

4) дуалистической теории местного самоуправления.

4. Признаком государственной теории местного самоуправления яв ляется:

1) строгое разграничение государственных и общинных дел;

2) приоритет принципа отделения должностных лиц общины от

государственной службы;

3) общинные дела — часть государственных дел, переданных

для исполнения на места;

4) выполнение общиной как местных, так и государственных дел.

5. Представителями общественной теории местного самоуправления считаются:

1) А. Гербер, Э. Майер, О. Лабад, О. Ресслер;

2) Р. Моль, А. Васильчиков;

3) Р. Гнейст, Л. Штейн, Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский;

4) Г. Еллинек, И. И. Евтихиев, Н. М. Коркунов.

6. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

1) одной из основ конституционного строя;

2) права населения на самостоятельное решение вопросов мест

ного значения;

3) формы народовластия;

4) всего вышеперечисленного.

7. Конституция Российской Федерации определяет, что народ осуще ствляет свою власть:

1) непосредственно;

2) непосредственно и через органы местного самоуправления;

3) непосредственно, а также через органы государственной вла

сти и органы местного самоуправления;

4) только через органы местного самоуправления.

8. Согласно Конституции Российской Федерации:

1) из системы органов государственной власти выделены орга

ны местного самоуправления;

2) органы местного самоуправления функционируют в системе органов государственного управления;

3) органы местного самоуправления не предусмотрены;

4) ни один ответ не верен.

9. Природа местного самоуправления в современной России имеет:

1) государственный характер;

2) общественный характер;

3) общественно-государственный характер;

4) ни один ответ не верен.

10. Смешанный общественно-государственный подход к природе мест

ного самоуправления позволяет:

1) под местным самоуправлением понимать не регулируемую государством деятельность различных общественных объединений, созданных на добровольной основе;

2) определять местное самоуправление как часть государства, его нижний этаж, со всеми вытекающими признаками государственной власти;

3) считать местное самоуправление самостоятельной властью населения над самим собой, в определенных государством пределах;

4) все вышеперечисленное.

11. Принцип самостоятельности местного самоуправления является:

1) общим принципом;

2) специальным принципом;

3) функцией местного самоуправления;

4) вопросом местного значения.

12. Принципы и функции местного самоуправления закреплены:

1) в Европейской хартии местного самоуправления;

2) в Конституции Российской Федерации;

3) в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих прин

ципах организации местного самоуправления в РФ»;

4) все вышеперечисленное.

13. К специальным принципам местного самоуправления относится:

1) принцип государственной поддержки местного самоуправ

ления;

26 Глава 1. Теоретические основы муниципального управления

2) принцип гласности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) принцип законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

4) принцип народовластия.

14. Функции местного самоуправления обусловлены:

1) природой местного самоуправления;

2) местом местного самоуправления в системе народовластия;

3) задачами и целями местного самоуправления;

4) всем вышеперечисленным.

15. Современное российское законодательство предусматривает от ветственность органов местного самоуправления перед:

1) населением;

2) государством;

3) юридическими лицами;

4) все вышеперечисленное.

Глава 2 ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Становление институтов местного самоуправления в дореволюционной России

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления на местах отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно форм, моделей и систем самоуправления, давших по ложительный эффект социально-экономического развития тер ритории. В настоящее время много внимания уделяется отечест венному опыту организации местной власти, и, в частности, ста новлению институтов местного самоуправления.

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земле делия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь властные полномочия общины получали при по лучении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческих гильдий) как форм самоуправления постепен но приводило к их объединению на определенной территории. Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формиро валось на уровне производственных и территориальных общин.

28 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.1. Становление институтов местного самоуправления... 29

Причем, в процессе управления общинами предпочтение от давалось формам непосредственной и представительной демокра тии, что позволяет говорить об истиной форме самоуправления. Вечевое построение земель, вытекающее из их административно го деления, неоднократно отмечалось историками: «Новгород ское вече, вече концов города, вече улиц, на которые делились концы. К концам Новгорода присоединялись административные пригороды, к пригородам — села... Оформлялась своеобразная иерархическая система, при которой вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных единиц»

Следует отметить, что на данном этапе исторического разви тия производственно-территориальные общины обладали боль шими властными полномочиями и возможностями, чем предста вители государственной власти. В частности, Постовой Н. В. об ратил внимание на то, что князь в то время не имел права принимать решения по вопросам земщины вообще, такие решения могло принять только общегородское вече, т. е. вече старшего города. Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи (Например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги)

Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления, то период общинного самоуправления будет характеризо ваться как время возникновения и становления самоуправленче ских форм и систем.

Еще большее развитие децентрализованные формы управле ния получили с принятием Христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления, и наряду с производственными и территориальными формами самоуправ ления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с генезисом которого было связано укрупнение ад министративных единиц и создание крупных политических цен тров.

Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические тра

диции и современная практика. — Ростов н/Д, 2000. — С. 20.

Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практи

êà. — Ì., 1995. — Ñ. 18.

Высшей формой проявления политической власти городов стало городское вече. Характерно, что участие в вечевых собрани ях принимали только те члены общин, которые обладали ка кой-либо собственностью, т. е. к управлению общественными делами допускались только имущие лица. Представительными

органами церковного самоуправления были соборы, состоявшие из нескольких объединенных церквей.

Дореволюционными юристами отмечался вполне оформив

шийся характер компетенции органов местного самоуправления данного периода: вече частей города, пригородов, малых горо

дов, волостей, сел обладали различными правами и обязанностя ми, разнообразны были и полномочия избранных на вече долж ностных лиц. Например, к компетенции города Пскова были от несены вопросы вооружения установленного количества войск,

строительства городских стен, участия при заключении договоров с соседними государствами, а также управление пригородами, сбор налогов, строительство мостовых, организация производства по различным направлениям

. Соответственно, полномочия вече пригорода были меньше по своему объему, чем полномочия вече города.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло ìîí- голо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть — саму основу, объединявшую славянские общины, что

привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению

дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках кня

зей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась

своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и определении их размера князья уже не советовались с

земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по при меру татарских ханов, определяя все единолично

Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1869. — С. 28—29.

Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. — М.,

1888. — Ñ. 243.

30 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.1. Становление институтов местного самоуправления... 31

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, так как были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправле ние к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении госу дарственных задач. Отдельные элементы системы местного са моуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгоро де и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.

Даже после свержения режима монголо-татар территориаль ное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепле ния централизованной русской государственности местное само управление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные по следствия созданного ей института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

Â XVII âåêå в системе государственного управления произош ли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компе тенции органов местного самоуправления было вызвано прово димой унификацией управленческих структур, которая была не обходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреж дений, которые существовали в городах одновременно с местны ми учреждениями другого типа (таможнями, губными и земски ми избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676—1682), непродолжительный по време ни, но весьма значительный по результатам проводимых ре форм. В частности был положен предел развитию служебной ак тивности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность

дворянского самоуправления в уездах — губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.)

завершено формирование местных учреждений приказного типа,

. В это время было

встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что

соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I ïî èäåå

должен был усилить тенденцию к централизации управления.

Однако в это время тенденция к децентрализации не пресека

лась, в результате чего процесс государственного строительства

претерпел некоторые метаморфозы. Петром I были проведены мероприятия как способствующие развитию местного само

управления (например, за каждым городом закреплялось право

самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т. д.). Подобные «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается время царствования Екатерины II. В этот период были усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государ

ством. Именно в это время были сконструированы основы само

управления, получившие свое закрепление в таких актах, как

Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворян ства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), кото рые реформировали местные учреждения на началах самоуправ

ления по сословному принципу.

Следует отметить целенаправленную деятельность Екатери ны II по совершенствованию административно-территориально го устройства России и созданию 50 примерно равных по терри тории губерний, состоящих из 10—12 уездов. В целях повыше

ния эффективности государственного управления, удовлетворяя

многочисленные предложения дворянского сословия, часть го

Геллер М. Я. История Российской Империи: в 3 т. — М., 1997.

Ò. 1. — Ñ. 201.

32 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.1. Становление институтов местного самоуправления... 33

сударственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государствен ное управление на местах, представленное институтом губерна торства.

Период царствования Александра I вошел в историю как эпо ха реформ центральной администрации, в частности были лик видированы коллегии и учреждены министерства по отраслево му принципу, созданы Комитет министров и Государственный Совет. Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение ме стной инициативы.

Начало 19 века не было отмечено качественными измене ниями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по вра чебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сель ских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, преж де всего рекрутской

. Необходимо отметить, что на помещичьих крестьян данный закон не оказывал никакого влияния, а в среде обществ государственных крестьян осуществлялся с нарушения ми (например, нарушение принципа выборности или продление сроков волостного главы, который формально избирался на три года, а реально оставался на должности неограниченное время).

Структура городского самоуправления продолжала развивать ся на основе «Жалованной грамоты городам», однако ее положе ния на практике часто реализовывались с нарушениями (так

Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические тра

диции и современная практика. — Ростов н/Д, 2000. С. 46.

практически повсеместно отсутствовала общая дума, т. е. собра

ние городских представителей).

К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капи

тализации: в промышленности и торговле обозначились призна

ки свободного рынка, возникла потребность в модернизации про изводства и сферы управления. В отличие от предшествующих ре форм и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.)

реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреж

дениях» земские учреждения в кругу вверенных им дел действо

вали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы по

лучили широкие полномочия при решении местных проблем. Например, заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т. п.

. Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.

Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях» существенно усилило контроль админист рации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских

органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не

стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложе ния», в результате которых был нанесен удар по финансовой ос нове земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3 % по сравнению с предыдущим годом

Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. — М., 1990. —

Ñ. 57.

Российское законодательство Х—ХХ вв:в9т.М.,1987. Т. 5. —

Ñ. 300.

34 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.2. Развитие системы местного самоуправления... 35

Для третьего периода развития земской системы была харак терна консолидация земского движения в ответ на действия цен тральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание поли тического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского са моуправления, на которых выдвигались требования созыва на родного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширения полномочий органов местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требова ния земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами временного правительства, его пол номочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели.

Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы: 1) избирательные съезды, которые собирались раз в три года и принимали правила поведения на данной территории; 2) земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа;

3) земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами. Все земские органы поль зовались правами юридического лица, но именно управы, как единственный постоянно действующий орган, реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договора, вступали в переговоры с агентами, предъ являли гражданские иски, выступали ответчиками на суде

Последний период в истории земств связан с их ликвидаци ей. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов ме стной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских де путатов. Возникший кризис власти — двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основ ном земские деятели, — закончился победой Советов. Сразу по

Муниципальное право России: учеб. пособие / под ред. С. Е. Чан

íîâà. — Ì., 2005. — Ñ. 27 — 28.

сле победы вооруженного восстания в Петрограде начался про цесс ликвидации земских учреждений, который в целом завер

шился только летом 1918 г.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправ ления в Российской Федерации достаточно много внимания уде ляется земствам, анализируется их история, выделяются их дос тоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управле

ние соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем

мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здра воохранения, создана уникальная земская статистика, благоуст раивались городские и сельские поселения.

Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели, и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов местного самоуправления, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел и т. п. И все же, несмотря на это, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой муниципальной практике.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с

этим изменялись структура, функции и сфера компетенции ор ганов местного самоуправления, а также принципы их взаимоот ношений с органами центральной власти. Данные изменения от ражали единство и борьбу тенденций централизации и децентра

лизации управления в России.

2.2. Развитие системы местного самоуправления в советский период

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости ре

формирования всей структуры управления в стране. В этой связи

В. И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс и была поставлена цель создания

36 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.2. Развитие системы местного самоуправления... 37

системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народ ного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергич ным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов».

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению боль шевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками не однократно подчеркивались утопичность и опасность идеи фор мирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например, введение всеобще го избирательного права. Согласно первой Советской Конститу ции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избран ными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Естественно, были и ограничения — избирательным правом пользовались только граждане, которые: а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а так

Барабашев Г. В., Шеремет К. В. Советское строительство. — М.,

1988. — Ñ. 17; Буров А. Н. Местное самоуправление в России: историче ские традиции и современная практика. — Ростов н/Д, 2000. — С. 68; и др.

же лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для пер

вых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; в) граждане, входящие в ту или иную категорию,

утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; бывшие служащие и агенты по

лиции, особых корпусов жандармов и охранных отделений, а

также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоя

щие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничи

валось для определенных слоев населения. В то же время значи-

тельно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема — необходимость обучения новых управленческих кадров.

Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды:

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксист

ско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губерн ских, уездных и волостных собраний и управ практически на чался, как только победило вооруженное восстание в Петрогра

де, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправле

ния на советскую модель управления представляла собой не ра

зовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Зем ские органы городского самоуправления какое-то время функ

ционировали параллельно Советам, причем они не всегда

противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы не медленно ликвидировали земства и городские думы, выступаю щие против них или саботирующие их решения, а органы зем

38 Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

2.2. Развитие системы местного самоуправления... 39

ского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функ ции местного управления.

Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохране ние земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мне нию, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах

. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, так как Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.

В данный период своего развития Советы находились в сис теме органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.

С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, нала гать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, произво дить аресты и распускать общественные организации, призы вающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика допускала элементы част ной собственности, что привело к усложнению форм хозяйст венной деятельности, и в свою очередь вызвало изменения в ме стных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки нату ральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и

Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся: 1917—1936 г. — М.,

1966. — Ñ. 97.

обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую

важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и

широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало

Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории го рода в пределах своей компетенции» и предоставляло им отно

сительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической со

ветской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные

Советы получили право формировать самостоятельную финан

сово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы проле

тарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов пере шли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы преврати

лись в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более

выступали как общественные организации» грамма КПСС развитие местного самоуправления напрямую свя зывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они оконча

. Очередная про

тельно будут решать все вопросы местного значения». Однако на

КПСС в революциях и решениях. — М., 1986. Т. 10. — С. 154.

<<< < Предыдущая 12 / 182 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]