Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Коммерческая тайна в России. Монография
.pdf
§ 3. Опыт правового регулирования информации с ограниченным доступом
ности, к преступным посягательствам на государственную, военную
и служебную тайну относились следующие составы преступлений.
Во-первых, особо опасные государственные преступления, такие как:
измена Родине (ст. 64 УК) и шпионаж (ст. 65 УК). Одной из форм
измены Родине являлась выдача государственной или военной тайны иностранному государству. Основным признаком шпионажа являлись сведения, составлявшие государственную или военную тайну, а также иные сведения, не относящиеся к этим видам тайн. Во-
вторых, иные государственные преступления. Это разглашение
государственной тайны (ст. 75 УК) и утрата документов, содержащих
государственную тайну (ст. 76 УК). Статья 259 УК предусматривала
уголовную ответственность за разглашение военной тайны или утрату документов, содержащих такую тайну. Понятием военной тайны
охватывались сведения военного характера, составлявшие государственную тайну.
Обязательным признаком названных выше составов преступлений являлся предмет преступления, включавший круг сведений, относившихся к государственной и военной тайне, который определялся в соответствии с «Перечнем главнейших сведений, составляющих государственную тайну» и ведомственными перечнями.
В-третьих, в числе общеуголовных преступлений впервые в советском законодательстве была установлена уголовная ответственность определенной категории работников органов связи за нарушение тайны переписки граждан (ст. 135 УК) и за разглашение данных предварительного следствия или дознания (ст. 184 УК). Речь
в данном случае идет о разглашении сведений, составляющих служебную тайну. Таким образом, действовавшее в советский период
уголовное законодательство позволяло надежно защищать государственные секреты, включая сведения технического и технологического характера.
Дисциплинарная ответственность лиц, допустивших разглашение
сведений, составлявших служебную тайну, либо утрату документов и
изделий, содержавших такие сведения, и иные нарушения режима секретности, действовавшим в то время трудовым законодательством
не устанавливалась. Хотя общесоюзная инструкция № 0126-87 содер-
жала отсылочные нормы к трудовому законодательству о возможности привлечения правонарушителей к дисциплинарной ответственности и отстранения их от работы, связанной с использованием и защитой сведений, составлявших государственные секреты. В данном
случае речь шла о применении к нарушителям режима секретности
65
Глава 1. Теоретические основы правового института коммерческой тайны в России
общих норм Кодекса законов о труде РСФСР (далее — КЗоТ)1 об ответственности работников за нарушения дисциплины труда. В трудовом законодательстве не были закреплены требования к работникам, допускаемым к государственной и служебной тайне. Не были
определены их трудовые обязанности по соблюдению режима секретности. В КЗоТ отсутствовали правовые основания увольнения
работников в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения ими обязанностей по сохранению государственных секретов.
Применение по аналогии норм трудового законодательства к лицам, допустившим нарушения режима секретности, было связано на
практике с нарушением принципа законности в деятельности администрации предприятий и правоохранительных органов. Так, например, ст. 33 КЗоТ предусматривала возможность увольнения рабочего
или служащего за систематическое невыполнение им без уважительной причины обязанностей, возложенных на него трудовым договором и правилами внутреннего трудового распорядка, и только в том
случае, если к нему ранее применялись меры дисциплинарного взыскания
2
. Применение к нарушителям мер дисциплинарного взыскания в виде объявления выговора или строгого выговора не всегда позволяло получить нужный эффект. Дело в том, что часто даже одно
грубое нарушение требований режима секретности, допущенное лицом, могло причинить угрозу интересам предприятия и в конечном
итоге государству. Однако увольнение такого нарушителя или перевод его на работу, не связанную с государственными секретами, законом не были предусмотрены. Нечеткая регламентация процедуры
отстранения работника от работы с секретными документами и изделиями, возможность применения которой упоминается в Инструкции № 0126-87, и, что самое главное, отсутствие правовых оснований в КЗоТ приводили на практике к весьма спорным ситуациям.
Отстранение от работы с последующим увольнением часто осуществлялось по надуманным и незаконным основаниям. Чаще всего администрация, не без помощи РСО, создавала ситуацию, компрометирующую поведение работника. В такой обстановке у работника не
оставалось другого варианта, как написать заявление об увольнении
по собственному желанию. Использовались и другие способы уволь-
1
См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007.
2
См.: Кодекс законов о труде РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР.
1971. № 50. Ст. 1007.
66
§ 3. Опыт правового регулирования информации с ограниченным доступом
нения в рамках действовавшего в то время КЗоТ. Например, увольнение оформлялось по сокращению штатов и другим, фактически не
существующим, основаниям.
Характеристика защиты секретной информации на предприяти-
ях в советский период. Накопление исследовательских материалов,
приоткрытие занавеса «секретности» с момента «перестройки» позволили в рассматриваемый исторический период обобщить данные
о состоянии правового регулирования в сфере защиты секретной информации, проанализировать недостатки в практике применения законодательства об ответственности за нарушения в данной сфере
1
.
В Советском Союзе была создана и действовала надежная в правовом отношении система секретности, хотя некоторые исследователи в своих публикациях справедливо отмечали ее громоздкость
на отдельных уровнях управления и бюрократические извращения2.
Правовое регулирование общественных отношений, которые складывались в рамках этой системы, было обеспечено со стороны государства изданием Перечня сведений, составляющих государственную тайну, Закона об уголовной ответственности за государственные преступления, принятого 25 декабря 1958 г., с последующими
изменениями и дополнениями от 11 января 1984 г., в который были
включены нормы об ответственности за разглашение государственной тайны, утрату документов, содержащих государственную тайну,
передачу иностранным организациям сведений, составляющих служебную тайну; установлением порядка защиты секретных сведений;
созданием в структурах государственного управления, на предприятиях специальных органов и подразделений — РСО, занимавшихся
вопросами защиты информации, и наделением их соответствующими полномочиями.
Сложность и многоплановость работы по защите секретной информации не позволили в советский период получить всестороннего
и единообразного разрешения этой проблемы в теории, что в определенной мере отражается и сегодня в практике защиты информации,
1
См.: Северин В.А. Правовое регулирование охраны государственных секретов в
СССР // Советское государство и право. 1991. № 1, и др.
2
См.: Гласность и демократия // Правда. 1988. 19 июня; Рубанов В. От «культа
секретности» — к информационной культуре // Коммунист. 1988. № 13. С. 24–36; Перестройка, гласность… шпионаж // Красная звезда. 1989. 11 мая; Райзберг Б. Плата за
неразглашение // Поиск. 1989. № 15, и др.
67
Глава 1. Теоретические основы правового института коммерческой тайны в России
имеющей коммерческую значимость. Внимание ученых1 в тот период было сосредоточено в основном на изучении уголовно-правовых
аспектов охраны государственных секретов. Перестройка, происходившая в стране, напрямую коснулась разрешения проблем в сфере охраны секретов, что в последующем было связано с проведением широкомасштабного комплексного исследования по программе
2
«Секрет»
. Но при всей их теоретической значимости проблемы защиты технологической, технической и иной информации, охранявшейся в правовом режиме «государственная тайна», засекречивания
и рассекречивания такой информации, исследования личности нарушителей режима секретности, причин и обстоятельств, способствующих таким нарушениям, и меры предупреждения не получили в то
время должного рассмотрения. Вместе с тем полученные результаты
исследований позволили сделать вывод, что вопросы защиты секретной информации, накопившиеся в результате деятельности органов
государственной власти и управления, государственных и кооперативных предприятий и организаций требуют законодательного регулирования.
В СССР на государственном уровне были установлены три степени секретности сведений: особой важности, совершенно секретно и секретно. Сведения, имевшие степень секретности «особой важ-
ности» и «совершенно секретно», составляли государственную тайну,
а гриф «секретно» — служебную тайну. Проводимая в стране работа по рассекречиванию информации позволила в конце 80-х годов
значительно уменьшить объем секретных сведений, охраняемых
государством, и выделить часть информации, производство которой осуществлялось предприятием и относившейся к его «промышленным секретам», с грифом «секретно». Вместе с тем она выявила
несовершенство механизма засекречивания информации. В частности, в рассматриваемый период не было четкого разграничения
между сведениями, которым устанавливалась степень секретности
особой важности и совершенно секретно. В первом случае при отнесении информации к сведениям особой важности предусматри-
1
См.: Дьяков С.В., Игнатьев А.А., Карпушин М.П. Ответственность за государ-
ственные преступления. М., 1988. С. 118–140; Мельникова Л.А. Совершенствование
законодательства об охране государственной тайны // Советское государство и право.
1989. № 6. С. 123, и др.
2
См.: Материалы «круглого стола» «Известий». Гриф «секретно» в эпоху гласности // Известия. 1989. 28 апреля.
68
§ 3. Опыт правового регулирования информации с ограниченным доступом
валось наступление особо тяжких последствий, во втором — тяжких
последствий одного и того же круга сведений, касающихся обороны
и безопасности, политических и экономических интересов СССР.
Качественные критерии оценки не всегда позволяют на практике
правильно определить степень секретности. Поэтому было высказано предложение о том, что в проекте Закона о государственной тайне
должны быть установлены иные критерии, например, стоимостные
оценки ущерба. Речь шла о разработке шкалы материального ущерба, в зависимости от значений которой устанавливается соответствующая степень секретности. Например, к категории «особой важности» относятся сведения, ущерб от разглашения которых превышает
2 млрд руб.; к категории «совершенно секретно» — ущерб в пределах от 1 млн руб. до 1 млрд руб.; к категории «секретно» — ущерб
в пределах от 100 тыс. руб. до 1 млн руб. Нужно отметить условность
стоимостных значений, составленных с использованием метода экспертных оценок для промышленных предприятий (цены приведены
по состоянию на 1 января 1991 г.). Такой подход с учетом качественной оценки позволил бы различать сведения особой важности и совершенно секретные. Среди критериев оценки ущерба следует выделить характер сведений (относимость их к защищаемым областям
деятельности государства), их важность (новизна, актуальность, эффективность, степень обобщенности), возможность защиты и мате-
риальные затраты на их охрану. Это предложение в полной мере относится к сведениям категории «секретно», выделенных предприятиями и защищаемых сегодня с помощью института коммерческой
тайны. Представляется, что эти сведения, относимые к КЗИ, также
могут быть классифицированы по степени важности и их характеру.
Порядок определения степени секретности информации, ее пересмотра и обеспечения сохранности был урегулирован Общесоюзной инструкцией № 0126-87. В соответствии с ее требованиями право на засекречивание информации было предоставлено СМ СССР,
который утверждал Перечень главнейших сведений (ПГС), составляющих государственную тайну; руководителям министерств и ведомств, которые на основании ПГС утверждали ведомственные перечни сведений, подлежащих засекречиванию, с учетом специфики
их деятельности.
На основании требований указанных выше перечней исполнители и их руководители обязаны были присвоить соответствующий
гриф секретности работам, документам и изделиям, содержавшим
секретные сведения. Степень секретности сведений по НИОКР,
69
Глава 1. Теоретические основы правового института коммерческой тайны в России
подлежащих защите, определялась заказчиком в техническом задании на проведение работы, что было предусмотрено соответствующими государственными и ведомственными стандартами. Порядок рассекречивания информации был основан на учете факторов и
условий, требовавших корректировки степени секретности. Применительно к НИОКР такая корректировка была возможна на каждом
этапе их проведения.
Анализ практики засекречивания и рассекречивания информации позволил выявить ряд недостатков, связанных, во-первых, с нарушениями установленного порядка, которые выражаются в неправомерном засекречивании или рассекречивании исполнителями
работ, документов и изделий, невыполнении требований о периодическом пересмотре степени секретности, в особенности по НИОКР.
Основные причины указанных недостатков — в невыполнении или
незнании исполнителями нормативных требований в области защиты секретной информации. Нужно отметить, что более половины
из числа опрошенных на ряде предприятий не были ознакомлены с
основополагающими документами или были ознакомлены в общих
чертах. Отмечался недостаточный контроль РСО за засекречиванием
и рассекречиванием информации.
Во-вторых, это недостатки, связанные с несовершенством общесоюзных и ведомственных перечней (так, 27% опрошенных заявили
о необходимости конкретизации Перечней, 15% — о регулярности
их пересмотра, 10% — об их сужении); установление в них излишне
высокой степени секретности отдельным категориям сведений, несвоевременное включение в них сведений, требующих защиты, особенно в части НИОКР, а также сохранение сведений, утративших
свою актуальность.
В целях устранения отмеченных недостатков было высказано
предложение о разработке нового проекта Перечня главнейших сведений, с учетом определенной методики (об этом заявили 59% опрошен-
ных на предприятиях). Основу предложенной методики составляли
следующие положения. Засекречивание сведений должно быть направлено на предотвращение причинения ущерба обороноспособности, государственной безопасности, политическим, экономическим
и научно-техническим интересам СССР. Описание возможного
ущерба должно сопровождаться соответствующими качественными
и количественными показателями (например, в виде материального
ущерба), полученными расчетным или экспертным путем.
70
§ 3. Опыт правового регулирования информации с ограниченным доступом
Концепция учета факторов при оценке ущерба от разглашения секретной информации, отдельные элементы которой получили свое
отражение в принятых после 1991 года законодательных и иных правовых актах, используются в современной правоприменительной и
хозяйственной практике применительно к установлению и обеспечению коммерческими организациями режима коммерческой тайны. Ее суть сводится к следующему.
Если возможный ущерб незначителен и не представляет опасности для общества и государства, или отсутствует принципиальная
возможность защиты сведений, или затраты на защиту сведений, несмотря на возможный ущерб, превышают его, то сведения подлежат
отнесению к категории несекретных и должны быть исключены из
дальнейшего рассмотрения.
Засекречивание информации всегда связано с наступлением
определенных отрицательных последствий для общества и государства, в число которых входят, с одной стороны, затраты на обеспечение режимных мероприятий, а с другой — потери от ограничений в пользовании секретной информацией. При определении затрат на защиту сведений необходимо оценить, какие материальные,
трудовые и финансовые ресурсы требуются для осуществления мероприятий по обеспечению соответствующих видов режима секретности. Такие затраты могут потребоваться при проведении необходимых инженерно-технических работ; организации охраны секретных работ, оформлении нужного числа сотрудников, допускаемых к
секретным работам и документам; финансировании вновь создаваемых РСО и внесении дополнений в штаты предприятий; осуществлении иных мероприятий в зависимости от объема работ по обеспечению режима секретности.
Определяя отрицательные последствия засекречивания сведений, необходимо оценить факторы, которые обусловливают недополученную при этом выгоду. К числу таких факторов относятся
политическая целесообразность открытого опубликования сведений; значительный экономический эффект от широкого использования сведений в отраслях народного хозяйства; ускорение научнотехнического прогресса страны; укрепление внешнеторговых позиций государства на мировом рынке и другие.
Для обеспечения полноты и объективности определения преимуществ открытого опубликования сведений, если предполагается
экономический эффект, как представляется, следует произвести его
стоимостную оценку, получаемую расчетным или экспертным пу-
71
Глава 1. Теоретические основы правового института коммерческой тайны в России
тем. Если отрицательные последствия засекречивания сведений превышают возможный ущерб в случае их разглашения, то они подлежат отнесению к категории несекретных и должны быть исключены
из дальнейшего рассмотрения. При возможном ущербе, в совокупности превышающем затраты на защиту этих сведений и отрицательные последствия их засекречивания, сведения подлежат засекречиванию и отнесению к соответствующей степени секретности. Категория секретности определяется экспертным путем, исходя из размера
ущерба государственным интересам, а также требуемой надежности
защиты данной категории сведений, т.е. мер режимного характера,
предусмотренных правовыми актами.
Принятие решения о засекречивании сведений должно учитывать объективное свойство информации, заключающейся в утрате
со временем своей актуальности. Поэтому на законодательном уровне целесообразно указать контрольный срок пересмотра степени секретности сведений либо обстоятельства, при наступлении которых
встает вопрос о ее изменении или полном рассекречивании.
Представляется, что современный уровень развития экономических моделей в рыночной экономике не вызывает сомнения в возможности получения объективных оценок ущерба от разглашения
сведений о деятельности коммерческих организаций.
Выборочные данные исследований позволили составить примерную характеристику на лиц, нарушавших режим секретности,
который был установлен нормативными актами, приказами и инструкциями на предприятиях с учетом направлений их деятельности
и оперативной обстановки. Исполнители и должностные лица нередко допускали нарушения непреступного характера, выразившиеся в фактическом невыполнении или ненадлежащем выполнении
своих служебных обязанностей, что приводило к разглашению государственной тайны или утрате секретных документов. Отсюда важным было на раннем этапе осуществлять профилактику таких нарушений.
Борьба с нарушениями режима секретности, в рассматриваемый
период, проводилась недостаточно. Администрация, РСО и общественные организации оперировали часто суженным представлением о формах проявления нарушений режима секретности, ведущих к
возможной утечке информации. Это проявлялось в том, что нарушения пропускного режима находятся на виду и чаще могут фиксироваться проверяющими, тогда как нарушения, допускаемые при выполнении НИОКР с использованием конфиденциальной информа-
72
§ 3. Опыт правового регулирования информации с ограниченным доступом
ции, — более сложные для восприятия явления и поэтому не всегда
в полной мере могут выявляться администрацией, а виновные нести
ответственность. Показательно, что 98% лиц, допустивших нарушения, были ознакомлены с обязанностями, однако в должностных инструкциях не были указаны обязанности по защите информации секретного характера. Нарушения режима секретности были совершены в совокупности (в 40% случаев) с другими нарушениями трудовой
и производственной дисциплины. Значительное число нарушений,
связанных с защитой информации, не попадало в поле зрения компетентных органов, осуществлявших контроль в этой сфере. Эти недостатки характерны и сегодня для коммерческих организаций.
Результаты исследования позволили установить общую причину нарушений режима секретности. Она была обусловлена тем, что
допускались ошибки, просчеты в ходе преодоления трудностей в
социально-экономическом развитии страны, что, безусловно, проявлялось в использовании форм и методов защиты информации. Имелись недостатки, относящиеся к системе реализации ответственности за ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, связанных с защитой секретов. Анализ дисциплинарной практики на ряде
предприятий за пятилетний период показывает, что в 38% случаев
нарушителям режима секретности был объявлен выговор, в 31% —
замечание, в 12% — строгий выговор, в 10% — переведены на нижеоплачиваемую работу или понижены в должности. На руководителей предприятий и структурных подразделений только в 1% случаев были наложены дисциплинарные взыскания. Лишь в 5% случаев
к виновным применялись меры материального характера за причиненный ущерб. Недостаточно применялись меры морального воздействия, что способствовало неправильному формированию жизненной позиции лиц, допускавших нарушения режима.
Анализ обстоятельств организационно-управленческого характера позволил выявить недостатки, которые были связаны с отсутствием должного порядка и дисциплины в охране секретов. Это — отсутствие единого подхода в определении структуры и численности РСО,
нечеткое определение функций каждого органа, занимающегося защитой информации, чрезмерная служебная загруженность, возложение на РСО несвойственных функций, неукомплектованность служб
режима. Имелись недостатки в подборе и расстановке кадров, их обучении. Это проявлялось в приеме на работу лиц, не имевших опыта
и квалификации по защите секретов. В стране отсутствовала развитая база профессиональной подготовки и переподготовки кадров для
73
Глава 1. Теоретические основы правового института коммерческой тайны в России
подразделений, занимавшихся защитой секретов. Наиболее распространенными, по нашему мнению, были следующие недостатки:
а) недостаточное использование средств вычислительной техники в защите секретов (работы по автоматизации функций РСО велись на отдельных предприятиях и носили фрагментарный характер);
б) отмечалась по ряду позиций неувязка плановых заданий с их
финансированием, что приводило к ненадлежащему выполнению
работ по защите секретов;
в) на отдельных предприятиях имела место непродуманная система оплаты труда, не позволявшая стимулировать выполняемую
работу по защите секретов и приводившая в отдельных случаях к дефициту квалифицированных кадров в РСО.
В борьбе с нарушениями режима секретности недостаточно использовались правовые средства. В числе недостатков нужно выделить несовершенство правового регулирования режимно-секретной
деятельности (засекречивание и рассекречивание информации, порядок функционирования подразделений по защите секретов, установление льгот для исполнителей секретных работ и т.п.); несовершенство действующего законодательства по защите секретов, что
создавало трудности в практике РСО, контрольных и судебных органов по реализации принципа неотвратимости ответственности за
совершение правонарушений режима секретности. В СССР отсутствовал Закон о государственной тайне, в котором была бы определена правовая основа защиты секретов. На законодательном уровне
не были определены требования, предъявляемые к лицам, которым
доверены секреты по службе, не урегулирован процесс их деятельности, не определены критерии определения существенного вреда при
разглашении или утрате документов. В трудовом законодательстве
не были зафиксированы права и обязанности лиц, выполняющих секретные работы, поощрения и взыскания в сфере охраны секретов
1,
в административном законодательстве отсутствовали нормы о нарушениях в области защиты секретной информации2.
В большинстве случаев, как показывают данные исследования,
поводом к возбуждению уголовных дел являлись материалы проверок контрольных органов. Непосредственное обнаружение админи-
1
См.: Кодекс законов о труде РСФСР. М.: Юрид. лит., 1986. С. 52–54.
2
См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М., 1989.
74
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]