Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»
.pdf
Н. А. Бочкарева, Ю. В. Соболева,
Ю. В. Хлистун, С. А. Шишелова
Комментарий
к Федеральному закону
от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ
«О безопасности
гидротехнических сооружений»
Под редакцией С. В. Соболя
Ай Пи Ар Медиа
Саратов • 2019
УДК 342
Б86
ББК 67.401
Б86
Бочкарева, Н. А.
Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ
«О безопасности гидротехнических сооружений» / Н. А. Бочкарева, Ю. В. Соболева, Ю. В. Хлистун, С. А. Шишелова ; под редакцией С. В. Соболя. —
Саратов : Ай Пи Ар Медиа, 2019. — 147 с. — Текст : электронный.
ISBN 978-5-4497-0245-6
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий
к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности
гидротехнических сооружений», который регулирует отношения, возникающие при
осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании,
строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации,
реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических
сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти,
собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по
обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. Комментируя положения
Закона, авторы анализируют нормы подзаконных актов, принятых в целях
исполнение Закона, приводят примеры практической реализации его норм, включая
судебную практику, учитывают пробелы законодательства, проблемы коллизий
правовых норм различных отраслей права, регулирующих аналогичную или
смежные сферы.
Комментарий предназначен для студентов, изучающих экологическое право,
правоприменителей, в том числе работников соответствующих государственных
органов, а также граждан и юридических лиц, сфера деятельности и интересы
которых регулируются указанным Законом.
При подготовке настоящего издания использованы нормативные правовые
акты по состоянию на 15 апреля 2019 года.
Практическое электронное издание
© Коллектив авторов, 2019
© ООО Компания «Ай Пи Ар Медиа», 2019
Технический редактор, компьютерная верстка А.Д. Матлахова
Обложка С.С. Сизиумовой
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
Подписано к использованию 11.09.2019. Объем данных 6 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPR BOOKS (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sale@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
Под редакцией
Соболя Станислава Владимировича — доктора технических наук, профессора,
заведующего кафедры гидротехнических и транспортных сооружений ФГБОУ ВО
«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет».
Авторы
Бочкарева Н. А. — практикующий юрист с опытом работы в области земельно-
имущественных отношений; в сфере профессиональных интересов находятся вопросы
инкорпорации международных норм в правовую систему России и международной
ответственности в области охраны окружающей среды; автор ряда научных публикаций.
Соболева Юлия Викторовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры
административного и муниципального права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная
юридическая академия», автор многочисленных научно-публицистических работ.
Хлистун Юлия Викторовна — кандидат юридических наук, начальник отдела правовой
экспертизы Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж; имеет обширную
судебную практику, солидный опыт преподавания. Автор (соавтор) многочисленных публикаций
в области гражданского, предпринимательского, природоресурсного и пр. законодательства, в т.ч.
комментариев к Лесному кодексу РФ, Водному кодексу РФ, ФЗ «Об аккредитации в национальной
системе аккредитации», ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ФЗ «О карантине растений», ФЗ
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации», ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О пожарной
безопасности», ФЗ «О концессионных соглашения», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения», ФЗ «О некоммерческих организациях» и др.
Шишелова Светлана Александровна — практикующий юрист; соискатель ученой степени
кандидата наук по специальности «Экономика и управление народным хозяйством (экономика
строительства)» в Санкт-Петербургском государственном архитектурно-строительном
университете; занимает должность старшего преподавателя кафедры «Правовое обеспечение
экономической безопасности» Санкт-Петербургского Государственного архитектурностроительного университета; является автором более 20 научно-методических работ, в том числе
четырех научных статьей (три статьи опубликованы в журнале, включенном в перечень ВАК),
18 учебных и учебно-методических трудов в виде учебно-практических пособий и комментариев к
действующему законодательству.
4
Сокращения
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ГТС — гидротехническое сооружение
Закон — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности
гидротехнических сооружений»
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ТК РФ —Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» — Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ
«О водоснабжении и водоотведении»
ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера» — Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» —
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов»
ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного
объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» — Федеральный закон
от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности
владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»
5
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ
«О безопасности гидротехнических сооружений»
(с изменениями и дополнениями от: 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января,
23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г., 18 декабря 2006 г., 14 июля, 30 декабря 2008 г.,
27 декабря 2009 г., 27 июля 2010 г., 18 июля, 28, 30 ноября, 7 декабря 2011 г., 30 декабря 2012 г.,
4 марта, 28 декабря 2013 г., 13 июля 2015 г., 3 июля 2016 г., 23 мая, 29 июля 2018 г.)
Принят Государственной Думой 23 июня 1997 года
Глава I. Общие положения
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении
деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте,
эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает
обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и
эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.
Комментарий к преамбуле
Преамбула комментируемого Закона определяет предмет его правового регулирования — те
общественные отношения, на регламентацию регулирования которых он направлен.
Указанные общественные отношения должны возникать именно в связи с деятельностью по
обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, при этом в преамбуле перечислены все
виды деятельности, которые возникают или могут возникать в связи гидротехническими
сооружениями:
проектирование;
строительство;
капитальный ремонт;
эксплуатация;
реконструкция;
консервация;
ликвидация сооружений.
Кроме того, в соответствии с преамбулой, комментируемый Закон устанавливает
обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и
эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны
в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению
чрезвычайной ситуации.
6
Комментарий к ст. 1
Комментируемая статья определяет сферу действия указанного Закона, напрямую связанную
с теми объектами, которые Закон определяет как гидротехнические сооружения.
В частности, к объектам, на которые распространяется действие Закона, относятся объекты,
обладающие, как минимум двумя основными признаками.
Первый признак — объекты должны относиться к гидротехническим сооружениям,
которые указаны в ст. 3 Закона.
В соответствии со ст. 3 комментируемого Закона гидротехнические сооружения —
плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные
сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники;
сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна
водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов
промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также
другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования
водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов
(за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного
водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных ФЗ «О водоснабжении и
водоотведении».
Таким образом, Закон содержит не исчерпывающий перечень данных объектов,
устанавливая функциональное назначение соответствующего объекта, соответствуя которому
объект может быть признан гидротехническим сооружением.
Данным функциональным назначением может являться:
защита от наводнений;
защита от разрушений берегов и дна водохранилищ, рек;
ограждение хранилищ жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных
организаций;
предотвращение от размывов на каналах;
использование водных ресурсов;
предотвращение негативного воздействия вод и жидких отходов.
Второй признак — масштаб бедствия при повреждении указанного объекта: если
повреждения данного объекта (гидротехнического сооружения, отвечающего первому признаку)
могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, то в отношении такого объекта Закон
распространяет свое действие. В противном случае в силу требований комментируемой статьи,
Закон не распространяет свое действие на указанный объект, соответственно, при
проектировании, строительстве, эксплуатации данного объекта следует руководствоваться иным
законодательством, например, градостроительным.
На практике неоднозначная формулировка второго признака может привести к спорным
ситуациям. Так, постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля
2011 г. N 15АП-6249/2011 по делу N А53-23464/2010 было признано незаконным и отменено
постановление Сальского территориального отдела по энергетическому надзору Нижне-Донского
управления Ростехнадзора о привлечении муниципального учреждения «Администрация
Донского сельского поселения» к административной ответственности по ст. 9.2 КоАП РФ.
Судебный акт первой инстанции был мотивирован тем, что в действиях администрации имеется
состав административного правонарушения: администрацией при содержании и эксплуатации
гидротехнического сооружения — плотины протяженностью 150 метров в хуторе Ребричанский,
7
не выполнены требования, установленные комментируемым Законом. При этом представители
Нижне-Донского управления Ростехнадзора поясняли, что спорная плотина является
гидротехническим сооружением — земляной насыпной проезжей плотиной. На нее заведена
учетная карточка инвентаризации гидротехнического сооружения водохозяйственного объекта.
В реестре гидротехнических сооружений данная плотина не зарегистрирована. На эту плотину
распространяются требования комментируемого Закона, так как, в соответствии с указанной
учетной карточкой, в случае ее разрушения в зону возможного затопления волной порыва
попадают часть хутора Ребричанский, федеральная автодорога, хутор Донской и вода поступит в
нижерасположенный пруд по балке Мокрая Ельмута.
Арбитражный суд апелляционной инстанции отметил, что законодатель ограничил сферу
действия комментируемого Закона, поскольку ст. 1 установлено, что этот федеральный закон
распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в ст. 3 Закона, и
повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Из этого следует,
что в силу прямого указания комментируемого Закона не всякое гидротехническое сооружение
подпадает под его действие. В случае, если гидротехническое сооружение не включено в
приведенный в ст. 3 перечень гидротехнических сооружений, и (или) в случае, если повреждение
конкретного гидротехнического сооружения объективно не может повлечь за собою последствий,
относимых ст. 3 к тем, которые могут создать «чрезвычайную ситуацию», на такое
гидротехническое сооружение не распространяются требования комментируемого Закона и
принятых в соответствии с ним подзаконных актов.
Следовательно, администрация подлежит привлечению к ответственности за выявленные
управлением в ходе проверки нарушения требованиям комментируемого Закона при
одновременном наличии двух условий:
1) в случае, если плотина, при содержании которой выявлены нарушения, относится к
гидротехническим сооружениям, которые указаны в ст. 3 комментируемого Закона;
2) в случае, если повреждения этой плотины могут привести к возникновению чрезвычайной
ситуации.
При этом под плотиной следует понимать гидротехническое сооружение, перегораживающее
реку (или другой водоток) для подъема уровня воды перед ним, сосредоточения напора в месте
расположения сооружения и создания водохранилища. По назначению различают плотины
водохранилищные или водоподъемные; по выполняемой в составе гидроузла различают плотины
глухие, водосливные, станционными; по основному материалу, из которых они возведены,
различают плотины земляные, каменные, бетонные, деревянные, железобетонные и т.д.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что спорная плотина
относится к указанным в ст. 3 комментируемого Закона гидротехническим сооружениям,
поскольку является устроенной на балочном пруду плотиной, по типу: земляной, насыпной,
проезжей. Плотина предназначена для переезда, водопоя скота, забора воды для технических
нужд.
Таким образом, материалами дела подтверждается наличие одного из двух обязательных
условий, необходимых для распространения на деятельность по эксплуатации спорной плотины
требований комментируемого Закона.
В ст. 3 комментируемого Закона так же дано определение того, что следует понимать под
понятием «чрезвычайная ситуация» — вторым необходимым условием распространения на
деятельность по эксплуатации конкретного гидротехнического сооружения требований
комментируемого Закона.
8
Из этого следует, что деятельность по эксплуатации спорной плотины в качестве
гидротехнического сооружения должна соответствовать требованиям комментируемого Закона и
принимаемых в соответствии с ним подзаконных актов только в том случае, если повреждение
этой плотины может повлечь за собою создание обстановки, которая может повлечь за собою
следующие последствия: человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей
среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Суд апелляционной инстанции не нашел в представленных материалах доказательств,
объективно и безусловно подтверждающих возможность возникновения в случае повреждений
спорной плотины перечисленных выше последствий, к тем, которые могут создать чрезвычайную
ситуацию.
Между тем, отнесение спорной плотины к сфере ведения комментируемого Закона является
одним из необходимых для установления наличия в деятельности администрации по эксплуатации
данной плотины объективной стороны административного правонарушения, ответственность за
совершение которого установлена ст. 9.2 КоАП РФ.
В другом деле постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 15 октября 2013 г. N Ф03-4507/2013 по делу N А51-2905/2013 был признан несостоятельным
довод кассационной жалобы о том, что к морскому причалу должны применяться положения
комментируемого Закона, поскольку ст. 1 комментируемого Закона предусмотрено, что под его
юрисдикцию подпадают гидротехнические сооружения, указанные в его ст. 3, повреждения
которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Причалы в данный перечень
гидротехнических сооружений не включены.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 января 2015 г.
N Ф04-12257/2014 по делу N А46-15962/2013 было оставлено в силе решение суда первой
инстанции, который, учитывая, что поскольку дамба (благоустройство оз. Горькое) в Иртышском
сельском поселении является гидротехническим сооружением, и предоставление администрацией
в собственность за плату земельного участка, занятого указанным гидротехническим
сооружением, противоречит действующему земельному законодательству, а именно, спорный
земельный участок ограничен в обороте, пришел к выводу о недействительности сделки куплипродажи земельного участка по договору, заключенному между истцом и ответчиком, в силу ст.
168 ГК РФ. Довод ответчика о том, что спорный объект не внесен в регистр гидротехнических
сооружений, что свидетельствует о том, что он не является гидротехническим объектом, суд
отклонил, так как для включения объекта в регистр гидротехнических сооружений от
собственника требуется соответствующее заявление, указанное заявление обществом не
подавалось (см. также постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда
от 12 сентября 2013 г. по делу N А12-6945/2013, постановление Двенадцатого арбитражного
апелляционного суда от 12 сентября 2013 г. по делу N А12-6945/2013, постановление
Арбитражного суда Уральского округа от 4 сентября 2014 г. N Ф09-5971/14 по делу
N А47-7605/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2015 г.
по делу N А33-18339/2014, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда
от 26 июня 2014 г. по делу N А33-18998/2013 и др.).
9
Статья 2. Законодательство о безопасности гидротехнических сооружений
Законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из настоящего
Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации.
Часть 2 утратила силу с 1 сентября 2018 г. - Федеральный закон от 23 мая 2018 г. N 118-ФЗ
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые
предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Комментарий к ст. 2
1. Комментируемая статья устанавливает, какими нормативными правовыми актами
регулируются правоотношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению
безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию,
эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических
сооружений.
Установление перечня нормативных правовых актов, определение их главенства по
отношению друг к другу, иерархии, преимуществ позволяет разрешать правовые коллизии в
случае противоречия правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах разной силы и
разного времени принятия.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи законодательство о безопасности
гидротехнических сооружений состоит из:
комментируемого Закона;
принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов;
принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов РФ.
Таким образом, комментируемый Закон является не единственным в системе законов,
регулирующих сходные или смежные правоотношения. При этом данная статья однозначно
устанавливает приоритет комментируемого Закона в системе законодательства о безопасности
гидротехнических сооружений.
Комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении
деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном
ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации ГТС, устанавливает
обязанности органов государственной власти, собственников ГТС и эксплуатирующих
организаций по обеспечению безопасности ГТС.
К другим законам и иным нормативным правовым актам относятся, в частности:
ГрК РФ, регулирующий отношения, возникающие при проектировании, строительстве,
вводе в эксплуатацию любого объекта капитального строительства. При этом в необходимых
случаях ГрК РФ содержит ссылку на специальное законодательство, связанное с созданием
уникальных, особо важных, объектов капитального строительства;
КоАП РФ, устанавливающий административную ответственность за сокрытие,
умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о
состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей
среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду;
постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 г. N 1081 «Об утверждении Правил
консервации и ликвидации гидротехнического сооружения»;
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]