Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательный процесс в Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Н.Н. Карпов
Законодательный
процесс
в Российской Федерации
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»
Закон и право Москва
2017
ÓÄÊ 342.52(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.022.12ÿ73-1+67.400.62(2Ðîñ)ÿ73-1+67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1
Ê26
Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по конституционному законодательству и государственному строительству;
доктор юридических наук, профессор В.З. Гущин
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Рецензенты:
Карпов, Николай Николаевич.
Ê26 Законодательный процесс в Российской Федерации:
учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Н.Н. Карпов. — М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, — 231 ñ.
2017.
ISBN 978-5-238-01507-1
Агентство CIP РГБ
Предлагаемый учебник является первым по учебной дисциплине «Законодательный процесс в Российской Федерации». Предпринята попытка совместить подачу теоретического материала с практическими выводами и комментариями.
Определены предмет и источники нормативно-правового регулирования
законодательного процесса в РФ. Акцентируется внимание на двух законодательных уровнях законодательного процесса в Российской Федерации: федеральном и региональном (субъектов Российской Федерации); исследуется
правовой статус субъектов законодательного процесса в Российской Федерации. Подробно рассматривается порядок внесения, рассмотрения, принятия
и официального опубликования законодательных актов, преодоления возможных разногласий между участниками законодательного процесса. Определяется статусное положение основных субъектов законодательного процесса
Российской Федерации.
Текстовый материал сопровождается наглядными схематическими изображениями и другими приложениями.
Для студентов и аспирантов высших учебных заведений, обучающихся по
направлению «Юриспруденция», для научных и практических работников, работников органов государственной и муниципальной власти, а также для всех
интересующихся данной проблемой.
ÁÁÊ 67.022.12ÿ73-1+67.400.62(2Ðîñ)ÿ73-1+67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01507-1 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
Воспроизведение всей книги или какой-либо ее
части любыми средствами или в какой-либо
форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается
без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2008
От автора
Современный человек не может существовать вне общества,
т.е. находиться вне отношений, связывающих его с социумом.
Однако нельзя допустить возникновения и наличия таких общественных отношений, которые нарушали бы неотъемлемые, естественные права человека, выходили бы за пределы определенных признаваемых человеческим сообществом норм морали.
И прежде всего закон призван упорядочить содержание складывающихся в обществе отношений, нормативно урегулировать
их, придать им необходимую легитимность, статус именно правовых
общественных отношений. Поэтому нельзя недооценивать значение подготовки и принятия необходимых для общества законов.
Общественно полезный, актуальный закон способен в значительной мере инициировать общественный прогресс, повысить
активность граждан в экономической, социальной, политической
и идеологических сферах. Достаточно вспомнить инициативы
Президента Российской Федерации В.В. Путина по совершенствованию демографической политики государства, воплощенные
в конкретные федеральные законы. И напротив, лишенный ценностной для общества мотивации закон может надолго затормозить поступательное движение общества, а в отдельных случаях
и обратить его вспять.
Однако даже самый хороший и разумный по своему содержанию законопроект может не стать законом и не быть реализованным, если не будут соблюдены определенные условия его
подготовки, принятия и издания.
Так, только за период деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, т.е. с 1996
по 2008 г., в нее было внесено 13 122 законопроекта, из которых
только 2913 (примерно 22%) было принято (одобрено), и уже из
них только 2539 (т.е. примерно 19% от числа внесенных законопроектов) подписано Президентом Российской Федерации.
Именно благодаря определенной процедуре (условиям) подготовки, принятия и издания закон становится легитимным —
начинает действовать, реализовывается от имени всего народа.
Эти условия включают в себя многие вопросы, например: по
разработке и внесению законопроекта правомочным субъектом
3
в полномочный орган государственной власти; о порядке рассмотрения законопроектов как в структурных подразделениях
органа законодательной (представительной) власти, так и во время его сессионных заседаний; о возможности отклонения законопроекта иными полномочными органами государственной власти; о порядке обнародования принятых законов.
Изучением этих условий, которые могут носить как материальный (законопроект может внести не каждое лицо, а только
специально уполномоченное для этого), так и процессуальный
(где, когда и как слушается законопроект, сколько голосов необходимо подать, чтобы считать его принятым и др.) характер,
должна заниматься специальная отрасль права — законодательное
право, и ее становление, как представляется, должно происходить активнее с момента включения в российский образовательный стандарт учебной дисциплины «Законодательный процесс
в Российской Федерации». В связи с этим в настоящем учебнике
в понятие «законодательный процесс» включаются как материальная, так и процессуальные составляющие его категории. Следует отметить, что результативность, эффективность законотворчества зависит и от первой, и от второй составной части, поэтому
им в равной мере уделено надлежащее внимание.
Поскольку законодательный процесс в Российской Федерации подразделяется на два уровня — федеральный (являющийся, безусловно, приоритетным) и региональный, в учебнике отражаются по мере необходимости, детально либо тезисно, их особенности.
Для удобства изучения в учебник включены приложения –
конкретный нормативный, вспомогательный и справочный материал, наглядные схемы, а также образцы соответствующих документов.
4
Глава 1
Законодательное право
как самостоятельная отрасль права
• Предмет и методы учебной дисциплины «Законодательный про-
цесс в Российской Федерации»
• Законодательное право как самостоятельная отрасль права
• Источники правового регулирования законодательного процесса
в Российской Федерации
1.1. Предмет и методы учебной дисциплины
«Законодательный процесс
в Российской Федерации»
Предметом изучения учебной дисциплины юридической специализации являются общественные отношения, которые складываются в той или иной сфере общественной и государственной
жизни и регулируются нормами соответствующей отрасли права.
Существование современного человека вне общества, вне
отношений, связывающих его с другими людьми, социумом,
невозможно. При этом общественные отношения являются своеобразным лекалом, определяющим не только порядок взаимодействия между различными субъектами государственной и общественной жизни, но и конкретные, ситуативные межличностные
отношения. Человек разумный выстраивает их для организации
упорядоченной жизни всего человеческого сообщества, своей
жизни и деятельности на неопределенное время вперед, на будущее, гарантирующее ему и его потомкам нормальную жизнь.
Историческая эволюция человечества свидетельствует о постоянном совершенствовании организации системы человеческих
отношений: от родоплеменных объединений Древнего мира до
современных государств с демократической формой правления.
При этом правовые отношения, возникающие в первую очередь
между государством и гражданином, являются базовыми, фун-
5
даментальными общественными отношениями. Именно они определяют уровень и качество жизни конкретного человека (гражданина, подданного) в конкретном государстве в каждый текущий момент, а также состояние самого государства как аппарата для урегулирования и поддержания нормальной жизни всего
общества. Не следует забывать и о том, что интересы и проблемы самого государства сказываются прежде всего на его гражданах (подданных), так как от функционирования государственных органов, обеспечивающих внутреннюю безопасность, оборону
страны, а также социальное развитие, здоровье и воспитание
человека, по существу, зависит реализация основополагающих, неотъемлемых конституционных прав человека и гражданина.
Фундаментальное значение для регулирования этих правовых отношений имеет процесс разработки, принятия, издания
и вступления в силу законодательных актов государства, к которым следует отнести основные законы (конституции), а также
конституционные (органические) законы и законы государства.
Законодательные акты следует отличать от подзаконных, также имеющих важное значение для государственного и общественного строительства, но по своей юридической силе уступающим законам и издаваемым только на их основе
1
.
Законы принимаются высшими органами государственной
власти, как правило, специально уполномоченными для этой цели (они и получили соответствующее название — законодательные, представительные органы государственной власти), и впоследствии утверждаются главой государства. Законы являются
актами прямого действия и имеют приоритетную юридическую
силу по отношению как к актам главы государства, так и к нормативным правовым актам, самостоятельно издаваемым органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
Процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу основных законов (конституций), а также конституционных
(органических) законов и законов государства (в дальнейшем
1
В отдельных случаях, однако, может допускаться так называемое опережающее
нормотворчество, когда подзаконный нормативный правовой акт закрывает зияющую в правовом поле брешь, обусловленную отсутствием необходимой законодательной нормы. Но в таком виде ситуация сохраняется лишь до принятия
соответствующего законодательного акта, либо отдельной нормы закона, которая может не только отменить действие соответствующего подзаконного акта, но
и по иному урегулировать те или иные общественные отношения.
6
объединим эти понятия в единое и будем употреблять только
ключевое слово — закон
1
) и является по сути законодательным
процессом, логически объединяющим в единое целое все исследуемые понятия.
Разработка закона — это творческий, мыслительный процесс,
основанный на информации о текущем состоянии общественных отношений в той или иной сфере государственной или общественной жизни и идеях о необходимости совершенствования
этих общественных отношений посредством их правового (дальнейшего правового) регулирования.
2
Принятие закона — это процесс публичного
рассмотрения
и обсуждения содержания законопроекта в специально уполномоченном органе государственной власти и принятия в установленном порядке правомочными лицами решения о придании
рассматриваемым нормам общеобязательной силы.
Издание закона есть процесс публичного доведения содержания принятого законодательного акта до участников (субъектов)
соответствующих правовых отношений посредством его официального опубликования в строго определенных средствах массовой информации.
Вступление закона в силу — установленный правомочным органом государственной законодательной власти срок, с которого
нормы принятого в установленном порядке закона приобретают
публичную общеобязательную силу.
Таким образом, предметом изучения учебной дисциплины
«Законодательный процесс в Российской Федерации» являются
регулируемые соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами общественные отношения, скла-
1
В отличие от Конституции СССР и отдельных конституций зарубежных стран
действующая российская Конституция не является «основным законом» в строго
формальном смысле, поскольку подобное словосочетание отсутствует в самом ее
тексте. Поэтому с формально-юридической точки зрения процесс внесения в Конституцию Российской Федерации поправок и дополнений не должен охватываться рамками «законодательного процесса». Однако в настоящем учебнике
будут рассмотрены и вопросы, имеющие отношение к процессу пересмотра положений действующей Конституции Российской Федерации, так как именно конституция по своему содержанию и значению является главным фундаментальным,
основополагающим правовым актом российского государства.
2
Признак публичности при этом не означает возможность рассмотрения и принятия отдельных законодательных актов членами парламента в закрытом режиме, в том числе по вопросам, содержащим сведения, относящиеся к государственной тайне — при рассмотрении законопроекта, либо из соображений морального плана — при принятии (голосовании) за законопроект.
7
дывающиеся в обществе и государстве по поводу разработки,
принятия, издания законов и вступления их в силу.
Так, общий порядок и условия внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (в дальнейшем — Государственная Дума ФС РФ), схема (механизм) рассмотрения законопроектов органами государственной власти, порядок издания законов и вступления их в силу
устанавливаются самой Конституцией Российской Федерации
(в дальнейшем — Конституция РФ) и федеральными законами.
Процесс разработки и рассмотрения законопроектов (законов) непосредственно в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в дальнейшем — Совет
Федерации ФС РФ) регулируется Регламентами указанных палат
парламента Российской Федерации
1
.
Вместе с тем в настоящее время в Российской Федерации
нет единого нормативного правового акта, регламентирующего
законодательный процесс в стране в целом. Необходимость же
его разработки и принятия с учетом изложенного, а также принимая во внимание потребность в систематизации правовых
норм в данной сфере, представляется очевидной.
Государственная власть в Российской Федерации подразделяется по вертикальному критерию
2
на два уровня: федеральная
государственная власть и региональная государственная власть,
т.е. субъектов Российской Федерации, поскольку они вправе
иметь и самостоятельно устанавливать (с учетом требований федерального законодательства) структуру органов государственной
региональной власти, обладать собственными конституциями
(для республик в составе Российской Федерации) и уставами
1
Названные нами Регламенты Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ принимаются указанными палатами Федерального Собрания РФ
и не имеют статуса федеральных законов.
2
Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (горизонтальный критерий подразделения государственной власти), а осуществляют ее Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации
и суды Российской Федерации. Вместе с тем, по мнению отдельных авторов,
рассматривая систему государственной власти в России в настоящее время, следует говорить о ее распределении между названными, а также иными подсистемами, прямо указанными в Конституции РФ и федеральном законодательстве
(подробнее см.: Карпов Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти
Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007).
8
(для краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области). Субъекты РФ вправе также
иметь собственное региональное законодательство, поскольку
конституционно для них определены предметы совместного ведения с Российской Федерацией и предметы собственного ведения — в законодательном процессе в Российской Федерации
следует также различать два уровня, поэтому федеральный законодательный процесс и региональный законодательный процесс.
Федеральный и региональный законодательные процессы в Российской Федерации строятся на общих принципах, однако имеют и существенные особенности, в связи с чем региональному
законодательному процессу посвящена отдельная глава настоящего учебника.
В учебниках и учебных пособиях по соответствующим правовым дисциплинам общепринято определение методов учебной
дисциплины юридического профиля. Однако указанные методы
не следует идентифицировать с методами регулирования соответствующей отрасли права или с методами регулирования правовых общественных отношений соответствующим законодательным либо иным нормативным правовым актом. В настоящем
учебники мы рассмотрим именно те методы, которые применяются законодателем при правовом регулировании соответствующих общественных отношений.
Методы правового регулирования, которые применяются в законотворческом процессе в Российской Федерации, следует охарактеризовать, с одной стороны, как преобладающий в организационном порядке императив, т.е. наличие жестких властных
требований, строго ограничивающих поведение субъекта правоотношений при определенных процессуальных условиях (например, необходимость для депутата Государственной Думы ФС
РФ зарегистрироваться при входе в зал заседаний палаты, соблюдать определенные Регламентом требования к этике выступления и т.д.), а с другой стороны (при относительно минимальном количестве процессуальных диспозитивных норм), как исключительный диспозитив при определении правомочными лицами из числа членов парламента (депутаты Государственной
Думы ФС РФ и члены Совета Федерации ФС РФ) своего решения во время голосования при рассмотрении соответствующего
законопроекта (закона), что позволяет им совершить самостоятельные и независимые оценку норм законопроекта и выбор
варианта своего поведения при голосовании «за» или «против»
принятия закона.
9
1.2. Законодательное право
как самостоятельная отрасль права
Учебная дисциплина «Законодательный процесс в Российской Федерации» в современной юридической литературе не рассматривалась до настоящего времени в качестве самостоятельной отрасли права.
Под самостоятельной отраслью права принято понимать относительно обособленную внутри системы права совокупность
однородных правовых норм, регулирующих определенную однородную область общественных отношений. В основе деления
права на отрасли лежат два критерия: предмет правового регулирования и метод правового регулирования
Не подлежит сомнению факт процессуального регулирования
именно посредством законодательного процесса всей совокупности общественных отношений, складывающихся в современном российском обществе и государстве. При этом необходимо
основной акцент сделать именно на позиции процессуального
регулирования, ибо материальным содержанием наполняют конкретные общественные отношения, превращая их в правовые
отношения, нормы соответствующих профильных отраслей права, например конституционного, гражданского, трудового или жилищного права.
Так, предметом изучения учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» являются важнейшие,
фундаментальные общественные отношения, возникающие в обществе на базе конституционных норм между основными субъектами (участниками) конституционно-правовых отношений,
т.е. прежде всего народом, человеком (гражданином), государством в лице государственных должностных лиц и органов государственной власти, муниципальной властью (органами местного
самоуправления), а также общественными организациями и объединениями по поводу основных общественных ценностей, условий функционирования общества и государства.
Посредством принятия Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов,
а точнее, посредством законодательного (в том числе конституционного) процесса, устанавливается правовой статус человека
и гражданина в Российской Федерации, включающий в себя
прежде всего права и обязанности личности, правовой статус ор-
1
.
1
Военное право / Под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М.: Военный уни-
верситет. 2004. С. 16—17.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]