Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательный процесс в Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
его голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы ФС РФ вправе также направить телеграммой.
Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет
Государственной Думы ФС РФ по Регламенту и организации
работы Государственной Думы для учета и хранения. Депутат,
отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой
голос по истечении времени, отведенного для голосования.
Открытое голосование на заседании Государственной Думы
ФС РФ проводится с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Открытое голосование может осуществляться
в том числе с использованием именных бюллетеней.
Тайное голосование проводится по решению Государственной
Думы ФС РФ, принимаемому большинством голосов от числа
депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или с использованием бюллетеней. Выдача бюллетеней для тайного голосования начинается не позднее чем за один
час до начала голосования; тайное голосование проводится в течение 30 минут с момента начала голосования, если иное не установлено Государственной Думой.
Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы ФС РФ, принимаемому большинством голосов от
числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании, и осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или именных бюллетеней.
3.4. Состав, структура и порядок работы Совета
Федерации Федерального Собрания РФ
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является второй из двух палат (наряду с Государственной
Думой) Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, и действует на постоянной основе.
Как мы уже указывали, порядок формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» от 5 августа 2000 г. (с последующими изменениями
и дополнениями).
Как уже подчеркивалось, важнейшим полномочием Совета
Федерации является участие в принятии федеральных законов,
которое выражается в форме одобрения Советом Федерации Фе-
61
дерального Собрания РФ принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ федеральных законов. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой
законом он отклоняет данный закон и возвращает его в Государственную Думу.
Подобное положение дает основание некоторым политикам
и журналистам считать Совет Федерации «верхней» по отношению к Государственной Думе Палатой. Однако на самом деле
ни одну из палат Парламента России нельзя считать выше- или
нижестоящей по отношению к другой.
Дело в том, что согласно конституционным нормам Государственная Дума ФС РФ вправе преодолеть указанное вето Совета
Федерации ФС РФ и, по существу, оставить его вне законодательной процедуры.
Кроме того, как мы уже убедились, и Государственная Дума,
и Совет Федерации наделены Конституцией России совершенно
самостоятельными полномочиями, независимыми и несоподчиненными друг другу. Поэтому употребление выражения о так
называемой «верхней» или «нижней» палате российского парламента представляется грубейшей юридической ошибкой, о чем
юристы должны иметь четкое представление.
По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации ФС РФ принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются
большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен
Конституцией.
Заседания Совета Федерации ФС РФ проводятся в городе
Москве. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на
гласной основе и освещаются средствами массовой информации. По
решению Совета Федерации место проведения заседания может
быть изменено.
Совет Федерации собирается на весеннюю и осеннюю сессии:
на первую — с 25 января по 15 июля; на вторую — с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания,
дни Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах
РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.
Заседания Совета Федерации ФС РФ проводятся по мере
необходимости, но не реже двух раз в месяц (в один день или
в течение нескольких дней подряд). Каждый день заседания Со-
62
вета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний.
Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на
30 минут, вечернее — с 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти
дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект Российской Федерации и обратно.
Заседание Совета Федерации ФС РФ ведутся на русском
языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином
языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки
уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.
Решения Совета Федерации ФС РФ принимаются откры-
тым или тайным голосованием. Открытое голосование может
быть поименным.
Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов
и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.
Рейтинговое голосование — это ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый
член Совета Федерации по каждому из вариантов вопросов. При
этом объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится
только после проведения голосования по всем вариантам вопросов.
Альтернативное голосование представляет собой голосование
только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование. Подсчет голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.
Решение Совета Федерации ФС РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов
Совета Федерации ФС РФ, если иной порядок не предусмотрен
Конституцией Российской Федерации или Регламентом палаты.
Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации ФС РФ,
оформляются постановлениями или выписками из протокола
заседания.
Органами Совета Федерации ФС РФ являются Совет палаты, а также комитеты и комиссии Совета Федерации ФС РФ.
Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации ФС РФ. Совет палаты является постоянно действующим органом. В его состав входят
63
Председатель и заместители Председателя Совета Федерации ФС
РФ, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты,
которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам,
рассматриваемым Советом палаты.
Совет палаты:
• утверждает графики заседаний Совета Федерации ФС РФ
на весеннюю и осеннюю сессии;
• обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на за-
седание Совета Федерации ФС РФ;
• рассматривает проект повестки дня заседания Совета Фе-
дерации ФС РФ;
• формирует список лиц, приглашенных на заседание Сове-
та Федерации ФС РФ и выполняет иные функции.
Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации ФС РФ, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола
заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации ФС РФ информируются обо всех вопросах, рассмотренных
Советом палаты, и принятых по ним решениях. Однако коллегиально Совет Федерации ФС РФ вправе отменить решение Совета палаты.
Совет Федерации ФС РФ образует комитеты и постоянные
комиссии Совета Федерации ФС РФ из числа членов палаты.
Советом Федерации образованы, в частности: Комитет по конституционному законодательству; Комитет по правовым и судебным вопросам; Комитет по делам Федерации и региональной
политике; Комитет по вопросам местного самоуправления; Комитет по обороне и безопасности; Комитет по бюджету; Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению; Комиссия
по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации;
Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комиссия по Регламенту и организации парламентской деятельности; Комиссия по методологии
реализации конституционных полномочий Совета Федерации;
Комитет по социальной политике; Комитет по науке, культуре,
образованию, здравоохранению и экологии; Комиссия по делам
молодежи и спорту; Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комитет по промышленной
политике; Комиссия по естественным монополиям; Комитет по
природным ресурсам и охране окружающей среды; Комитет по
аграрно-продовольственной политике; Комитет по делам Севера
64
и малочисленных народов; Комиссия по информационной политике; Комиссия по контролю за обеспечением деятельности
Совета Федерации.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации ФС РФ
имеют равные права, несут равные обязанности по реализации
конституционных полномочий палаты и являются постоянно
действующими органами палаты.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации ФС РФ
образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой Федерального Собрания РФ и переданных на
рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской
Федерации о поправках к Конституции России, федеральных
конституционных законов, принятых Государственной Думой ФС
РФ и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению
Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации ФС РФ
разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты
и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том
числе в порядке реализации права законодательной инициативы
Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним, осуществляют подготовку заключений по одобренным Государственной Думой ФС РФ и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой ФС РФ и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также выполняет иные функции, предусмотренные Регламентом палаты.
Так, например, к ведению Комитета Совета Федерации ФС РФ
по конституционному законодательству относятся вопросы законодательного обеспечения:
• порядка внесения изменений и дополнений в Конститу-
цию Российской Федерации;
• поправок к Конституции Российской Федерации;
• защиты прав и свобод человека и гражданина;
• государственного устройства Российской Федерации;
• конституционного права;
• избирательного права;
• государственной службы.
65
Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству предварительно обсуждает кандидатуры для назначения
на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации и обеспечивает взаимодействие Совета Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации по организации
участия представителей Совета Федерации в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, он предварительно обсуждает
и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Совета
Федерации по результатам рассмотрения ежегодного доклада
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также осуществляет взаимодействие с уполномоченными
по правам человека в субъектах Федерации. К ведению этого
Комитета могут относиться и иные конституционно-правовые
вопросы по согласованию с соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации.
Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся
не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом, комиссией. Комитеты и комиссии Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто.
Комитет, комиссия Совета Федерации может принять решение
о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, комиссии, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Отметим также, что в Совете Федерации ФС РФ не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений. Член Совета Федерации ФС РФ обязан присутствовать на заседаниях Совета Федерации, а также его комитета
(комиссии), членом которого (которой) он является.
Контрольные вопросы
1. Каковы состав и структура Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?
2. Назовите руководителей и коллегиальные органы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?
3. Каков распорядок работы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?
4. Назовите формы голосования при принятии решений в Государственной Думе и в Совете Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации.
5. Каков порядок принятия решений в Государственной Думе и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ?
66
Глава 4
Порядок принятия законов
Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации
• Субъекты права законодательной инициативы федерального уров-
ня в Российской Федерации
• Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу Фе-
дерального Собрания РФ
• Порядок предварительного рассмотрения законопроекта ответст-
венным (профильным) комитетом Государственной Думы ФС РФ
• Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
ФС РФ в первом чтении
• Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
ФС РФ во втором чтении
• Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
ФС РФ в третьем чтении
• Законодательная техника
4.1. Субъекты права законодательной инициативы
федерального уровня в Российской Федерации
Субъекты права законодательной инициативы федерального уров-
íÿ в Российской Федерации определены ст. 104 Конституции
Российской Федерации.
1. Президент Российской Федерации. Это право он реализует
самостоятельно. Отметим только, что как в Государственной Думе ФС РФ, так и в Совете Федерации ФС РФ (в соответствии
с Регламентами обеих палат) внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты подлежат первоочередному рассмотрению.
2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Это право определено ему как коллегиальному органу, и он
может реализовать его только посредством вынесения соответствующего Постановления Совета Федерации ФС РФ по конкрет-
67
ному вопросу с обязательным соблюдением при этом процедуры
голосования.
3. Члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
4. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с изложенным у студентов и слуша-
телей может возникнуть вопрос о том, что если право законодательной инициативы предоставлено Конституцией РФ как
Совету Федерации Федерального Собрания РФ — как коллегиальному органу, так и персонально каждому члену Совета Федерации ФС РФ, то почему (по аналогии) таким правом не наделена в дополнении к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ вся данная палата парламента как коллегиальный орган? Внимательное рассмотрение данного вопроса
позволит согласиться с конституционными положениями в этой
части. При условии наделения Конституцией РФ правом законодательной инициативы всей Государственной Думы Федерального Собрания РФ как коллегиального органа внесение соответствующего законопроекта Государственной Думой, по существу,
предопределяло бы и принятие впоследствии ею всего федерального закона, ибо исход голосования был бы решен в момент внесения законопроекта.
Кроме того, существует и некоторое техническое противоречие, объясняемое тем, что Государственная Дума ФС РФ не может вносить законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, т.е. фактически самой себе.
5. Правительство Российской Федерации. Данное право пре-
доставляется именно как коллегиальному органу, а не Председателю Правительства РФ персонально. Таким образом, Правительство РФ на своем заседании должно рассмотреть конкретный
законопроект и принять соответствующее решение о внесении,
либо невнесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ путем голосования.
6. Законодательные (представительные) органы субъектов Рос-
сийской Федерации. В отдельной главе настоящего учебника будет
рассмотрен вопрос о региональном законодательном процессе,
т.е. законодательном процессе в субъектах Федерации. Однако
уже сейчас необходимо обратить внимание на следующее. Система и структура органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно с учетом
требований Конституции РФ и федерального законодательства.
Но из всех органов государственной власти субъекта Российской
Федерации право законодательной инициативы именно ôåäå-
рального уровня предоставлено только органам законодательной
68
(представительной) власти. Именоваться указанные органы региональной законодательной (представительной) власти могут
по-разному: и Законодательным Собранием, и областной (городской) Думой, и Верховным Советом. Суть заключается в том,
что не высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и не региональный орган исполнительной власти субъекта,
а именно коллегиальное решение представителей региональной
законодательной власти является основанием для внесения проекта соответствующего федерального закона, или федерального
конституционного закона.
7. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный
Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадле-
жит им по вопросам их ведения.
Теоретически указанным судам как высшим органам судебной власти Российской Федерации не запрещается вносить законопроекты федерального уровня по самой различной тематике,
поскольку «предметы ведения» их в плане именно законотворчества ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство
не определяют. Кроме того, сам статус судебной власти (власти,
разрешающей споры, толкующей, разъясняющей в той или иной
мере положения законодательства) допускает включение в предметы ведения названных судов вопросов, регламентирующих общественные отношения в самых различных сферах.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме
внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ:
• проектов федеральных конституционных законов и феде-
ральных законов (далее — законопроект);
• законопроектов о внесении изменений в действующие
законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу,
либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
• поправок к законопроектам.
4.2. Порядок внесения законопроектов
в Государственную Думу ФС РФ
Порядок внесения, рассмотрения и принятия Государственной Думой ФС РФ федеральных законов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы ФС РФ.
69
При внесении законопроекта в Государственную Думу ФС РФ
субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть в обязательном порядке представлены следующие ма-
териалы:
• текст самого законопроекта с указанием на титульном листе
субъекта (субъектов) права законодательной инициативы,
внесшего (внесших) законопроект;
• пояснительная записка к законопроекту, содержащая
предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта
• перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР,
1
;
федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению или принятию в связи
с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
• финансово-экономическое обоснование (в случае внесе-
ния законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат).
При этом субъект права законодательной инициативы должен указать в данном документе за счет каких именно средств
будут покрываться материальные затраты, возникшие при реализации законопроекта. Этими средствами, как правило, являются бюджетные деньги. Однако в этом случае они должны быть
заранее предусмотрены в федеральном законе о федеральном
бюджете на соответствующий финансовый год, либо содержать
упоминание о намерении субъекта права законодательной инициативы предусмотреть указанные расходы в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной (следующий)
календарный год. Кроме того, соответствующие расходы могут
покрываться и из других источников, в том числе за счет изменений размеров налогов и налогооблагаемой базы, перераспределения бюджетного финансирования, доходов от разрешенной
коммерческой деятельности, меценатских взносов и др.
Необходимо иметь в виду, что сам субъект права законодательной инициативы практически не в состоянии точно рассчи-
1
Практический опыт работы депутатов и сотрудников Аппарата Государственной
Думы ФС РФ с законопроектами свидетельствует о том, что объем Пояснительной записки к законопроекту не должен превышать двух (максимум трех) страниц. Количество одновременно вносимых субъектами права законодательной
инициативы законопроектов может быть настолько велико (зачастую по 15—20
и свыше этого), что может просто физически не позволить депутату ознакомиться с их содержанием.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]